当前形势下国有平台公司承接政府性项目路径分析

杨震 邱玉 裴宇艳

(1.青岛习远咨询有限公司，山东 青岛 266000；2.北京大成(青岛)律师事务所，山东 青岛 266000)

0 引言

目前，我国常住人口城镇化率刚过60%，距离70%的目标还有一定差距，今后一段时期内我国城镇化还将继续处于快速发展阶段。与此同时，城市基础设施涉及的老旧小区改造、城市更新也成为热点课题。城镇化的加快和城市基础设施的更新改造必然带来大量的基础设施投资，国有平台公司作为地方政府的国有企业，已成为地方政府在城镇化建设中的主要抓手，在将来的一段时期内也将一如既往地服务于地方新型城镇化建设。

国家相关政策文件也多次指出，剥离地方融资平台的融资职能，转型中的融资平台公司以及转型后的国有企业可以承接政府的公益性项目。基于此，研究国有平台公司如何依法合规承接政府性项目具有重要现实意义。

1 国有平台公司承接政府性项目的路径分析

1.1 代建制

代建制是指政府通过一定的方式(多数是通过招标选定，少数可自行确定代建单位)选择项目管理单位，由其负责项目的投资管理、建设组织实施等工作，建成后交付给使用单位。目前，全国已有多个省市先后出台项目代建制的管理办法。在代建制模式下，建设资金不由国有平台公司负责，而是由地方政府安排财政性资金解决，因此国有平台公司采用代建制模式承接政府性项目可行。

路径：通过招标方式确定国有平台公司为代建单位。

风险：此类项目建设资金由财政性资金解决，风险低，但目前现实情况下财政资金相对短缺。需注意，国有平台公司作为代建单位的参与方式，需符合本地代建制的相关规定(早期有的通过会议纪要直接确定，新形势下不可持续)。

1.2 PPP模式

PPP模式是指政府和社会资本建立的一种利益共享、风险分担的合作关系，通常由项目公司承担设计、建设、维护基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得合理投资回报。

国有平台公司参与PPP项目有两种方式。方式一：作为政府方出资代表参与PPP项目，此路径下国有平台公司仅履行政府出资人职能，在项目公司中占小股，对项目公司无决策权；方式二：国有平台公司转型后作为社会资本参与PPP项目。

国有平台公司应在明确不再承担政府举债融资职能、实现市场化运营等条件后方能作为社会资本参与PPP项目。政策支持市场化转型后的国有平台公司参与PPP项目，合规的PPP项目不存在新增政府隐性债务问题。另外，部分省市有文件规定：本级国有公司不得作为社会资本参与本级PPP项目，需遵守相关省市的规定。

1.3 特许经营模式

此模式类同PPP模式，不展开分析。国有平台公司可作为政府方出资代表(政府出资人代表)或转型后的社会资本两种角色参与项目。

1.4 授权经营模式(ABO)

ABO(授权-建设-运营)模式主要指地方政府通过授权方式(也有少量招标)将项目的投资、建设、运营权交由属地国有企业，由属地国有企业作为实施主体再行实施(通常表现为投资人+EPC模式)。

在该模式下，政府作为授权方，需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责；被授权的国企则需要履行业主职责，按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。

案例依据：2016年，北京市交通委与京投公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》。

目前，ABO模式广泛应用于片区开发项目。

路径：政府授权(多数为授权，少量招标)国有平台公司作为实施单位负责项目投资、建设、运营。

风险：①无政策依据；②未经过竞争程序；③财政部指出，ABO、F+EPC等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患；④可融资性较弱，多数通过流贷、供应链、保险资金等方式融资，非正常的项目贷；⑤还款路径不通畅。

ABO模式虽有瑕疵但尚未有任何政策约束，且目前市场推进如火如荼，多数以国有平台公司作为项目业主，以企业投资项目的名义实施。

1.5 城市更新实施主体

自2020年下半年起，城市更新成为行业热点，目前北京、上海、重庆等多个城市发布或修订了城市更新的政策文件。近期，大连金普新区南部城区城市更新项目获得国开行160亿元的城市更新贷款。城市更新项目中需要确定实施主体，通常是政府直接或指定或授权或招标方式确定实施主体，依托政府的平台公司推动城市更新行动。例如：天津，明确可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体；青岛，政府按规定确定实施主体，主要包括政府平台公司。

城市更新本身并不是一种投融资模式，而是国有平台公司借助其理念，实现企业自身发展的一种途径。市场主流的城市更新项目可归纳为两种类型：第一类，带有商业性质的城市更新项目。此类项目涉及土地一级、二级开发或土地权属变更的拆除重建和功能变更项目，应由实施主体采用市场化运作方式自筹资金。第二类，非商业性质、公益性质的不涉及土地开发或土地权属变更，仅进行原建筑修缮改造的项目，其资金需求主要用于支付工程建设支出，属于公益性质的部分由政府财政负担，具体可通过PPP模式、代建制等方式实施。

1.6 政府购买服务

财政部相关文件指出，融资平台公司市场化转型，通过政府购买服务等措施予以支持。

《政府购买服务管理办法》明确新增预算约束原则，必须符合三个约束条件：①合同期限不得超过3年；②先有预算、后签合同；③服务与工程不得打包。

国有平台公司可在符合相关政府购买服务要求的前提下参与项目。

1.7 专项债

地方政府专项债券是指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

专项债的项目申报主体虽然通常以行政事业单位为主，但也可以选择地方政府国企平台作为申报主体。例如保定某项目，国有企业作为专项债项目的建设主体实施。但要注意的是必须按照审批制度履行可行性研究报告等审批程序，不能用核准备案方式代替。当然，市场化转型后，且具有相应实力，亦可以作为承包商(或施工单位)参与项目。

1.8 委托运营(管理)模式

原定义：委托运营，是指政府将项目交由社会资本运营，政府向社会资本支付委托运营费。此处委托运营模式的定义为PPP模式中的一种。

新定义：政府采用委托运营模式实施项目，政府授权代表(委托方)与国有平台公司(受托方)直接签署委托运营协议，以规定受托方享有项目独家经营权。

路径：此类模式类似于授权经营模式(ABO)，但又不同于授权经营模式，多数项目已经建成，地方政府直接授权委托运营单位，并签署委托运营协议。

风险：委托运营模式已有的政策文件来看，可以通过PPP模式或政府购买服务等模式实施，而直接委托国有平台公司，不按照相应PPP或政府购买服务流程实施，存在流程合规性风险，且此类模式多针对存量项目的运营。

案例：河北雄安新区管委会印发《河北雄安新区新建学校委托管理实施办法(试行)》(雄安办字〔2021〕14号)：第二章 委托管理模式。双方签订委托运营或全面合作办学协议，明确运营方式。

据了解，目前雄安新区已在教育、水务等领域试点，雄安新区管委会与雄安集团建投公司直接签署委托运营协议(项目建设多数通过代建方式实施)。

1.9 市场化运作模式

国有平台公司在市场化转型过程中，经过自身经营发展取得了相应的资质和较强的竞争力后，则可以作为市场化运作的企业通过市场竞争的方式承接政府性项目。

2 模式对比分析

各模式对比分析见表1。

表1 各模式对比分析表

(续)

3 结语

本文就国有平台公司如何合规承接政府性项目的操作路径做了汇总分析，除PPP、专项债、政府购买服务等已有明确的政策依据，ABO、投资人+EPC、城市更新等实施路径还需要政府层面补充一些相应的操作细则，作为地方政府、国有平台公司的实施依据。

国有平台公司在转型过程中，通过参与项目投资、建设、运营，实现公司业务类型的拓展，进一步完成市场化转型；通过招商及运营，培育自己的招商运营团队，结合城市运营服务，转型成为城市综合运营商；通过项目开发建设，获得相应的收益，实现企业营收及利润目标，保障企业持续稳定发展；通过政府性项目的开发，有利于公司其他业务板块获取区域优质资源，如房地产开发板块以更优惠的条件获取建设用地，完成相应商业开发；施工板块获取更多优质项目。