山洪地质灾害防治气象保障工程项目群管理模式分析研究

阳艳红 王玉彬

(1.中国气象局山洪地质灾害防治气象保障工程管理办公室，北京 100081；2.中国气象局气象探测中心，北京 100081)

0 引言

山洪地质灾害防治气象保障工程是《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》(以下简称“总体规划”)中明确的一项具有重大减灾效益的非工程措施建设任务，属于中央预算内投资公益性项目，其规划投资规模达百亿元。全国各省(自治区、直辖市)、地区、县、市四级气象部门大部分单位均参加了建设，其中灾害重点防治区的所有县级气象部门是山洪工程的最小综合体。自启动建设以来，逐年累计转下达约4000余项分年度建设项目，这些相对独立又相互关联的项目具有统一建设目标，构成山洪工程项目群。

山洪工程项目群管理与分年度项目管理密切相关、相互补充，其核心内容是：通过向建设单位提供管理支持，为所有分年度项目启动、执行、收尾全过程提供良好执行环境，实现对所有分年度建设项目的总体协调管理，最大限度地防范由于“小而广”项目简化前期审批程序可能导致的“分年度建设目标任务已完成，但总体目标却偏离”以及“整体工程建成即落后”等须防范的管理风险，确保工程整体成功，实现工程总体目标[1]。

山洪工程项目群管理模式是基于“建管合一”管理体制，根据山洪工程建设时间跨度大、参与单位多等特点构建的项目群管理规则及管理行为结构体系，对山洪工程项目的成功起到了关键作用[2]。在这一管理模式下，由于明确了项目群管理核心内容架构、管理组织分工、制度办法、程序及方法，以及轻量级大数据分析系统、项目管理手册、数据分析报告等先进的管理工具，加强了统一协调，使管理程序合法合规、信息沟通顺畅，为完成工程建设进度、质量和投资目标以及确保全面落实总体目标任务提供了保障，顺利推进工程建设[3]，但在项目管理实践中仍存在局限性和弊端。因此，开展山洪工程项目群管理模式分析研究，发现和提出其中存在的薄弱环节和主要问题，探索逐步推行项目管理专业化的建议，对于提高项目管理水平有着重要的现实意义。

本文以作者本人在山洪工程项目管理实践中积累的经验和教训为依据，基于现代项目管理理论及山洪工程项目群管理实践，凝练总结山洪工程项目群管理模式应用经验教训，以及“建管适当分离”管理措施的尝试等。与此同时，给出推动气象科学技术与现代项目管理相互融合、逐步推行项目管理专业化的思考和建议，以期为改进山洪工程后续建设项目管理、提高类似的公益性项目管理水平提供有价值的借鉴和参考[4]。

1 问题的提出

随着全面推进气象现代化行动计划的实施，越来越多的气象工程项目相继上马，山洪工程与同类工程项目管理都面临新形势、新问题、新挑战。其中，基于“建管合一”体制的项目群管理模式问题尤为突出，主要表现在以下4个方面[5-8]：

(1)基于“建管合一”管理体制，如何合理界定建管职责与责任，据此依法依规建立健全管理制度、管理行为监督约束机制等项目群管理模式下的常态化制度体系，最大限度地避免或减少项目管理机构临时性造成的管理风险。

(2)如何通过构建山洪工程项目群管理核心内容架构，确保长周期建设过程中各环节之间衔接有序、沟通顺畅，减少不必要的协调事项，使管理更有效、管理效率更高，营造一种现代项目管理的氛围，顺利推进后续工程建设管理。

(3)如何根据项目管理需求，尝试在部分管理环节中实施“建管适当分离”措施等，用于改进和优化山洪工程项目群管理模式，有效监督项目管理实施过程及其效果，确保高质量完成工程建设任务。

(4)面对越来越多的新上马气象工程项目，如何逐步建立针对第三方工程咨询专业机构行为的监管职责，依法对工程咨询专业机构行为实施有效监管，推进项目管理过程规范化、专业化，以提升气象工程项目管理综合能力和水平。

2 建管职责与责任界定分析

实践表明，作为临时性项目管理过程中对职能管理的补充，山洪工程项目群管理模式中第一个重要环节是给出建管职责与责任界定。即在山洪工程项目群管理模式下，理顺管理部门与建设单位以及建设单位间的项目管理边界，使建管职责界面比较清晰，详见表1。总体来看，山洪工程项目管理组织结构基本属于弱矩阵(Weak Matrix Organization)形式，即职能分工与临时项目管理组织结合，临时性的项目管理办公室只有少数全职人员，大部分管理工作还是靠职能部门完成，相关单位各司其职[2，9]。

表1 山洪工程项目管理职责与责任界定一览表

按照山洪工程项目管理分工，职能司作为决策层，负责项目监督检查、相关规则制定，并根据中央预算内投资年度项目计划，按照项目建设进度，转/下达各建设单位年度建设任务，安排部署年度投资计划执行工作；各建设单位作为执行层，是分年度建设项目的责任主体，在规则下负责年度建设项目全过程管理，将分年度建设项目应达到的质量、进度和投资目标具体落实到位，直至年度项目验收合格交付业务运行，并接受有关部门监督检查；全局层面的项目管理办公室负责开发和维护项目群管理流程、管理方法工具，以及整个工程项目监管与协调中的日常事务，并向建设单位提供管理支持等[10]。

3 项目群管理架构分析

山洪工程项目群管理与所有大型工程项目管理一样，是一个复杂的系统工程。首先，需要明确其核心内容、主要环节，以及各环节之间的衔接关系和作用等。

3.1 管理架构思路

在山洪工程项目群管理模式下，围绕风险管理、信息集成管理等项目群管理方法开展研究工作，并在此基础上构建上下贯通、衔接有序、责权清晰的山洪工程项目群管理核心内容架构，以确保在落实总体规划目标任务过程中项目管理信息流通有序，提高相关单位间沟通协调效率，顺利推进工程建设。

其基本思路是，以明确分年度建设项目责任主体为核心，以细化落实总体目标任务为依据，以向建设单位提供管理支持为抓手，构造完整的项目群管理链，用于强化对山洪工程项目群的统一协调管理，为全面把握工程项目整体实施管理提供清晰指引，顺利推进工程建设。山洪工程项目群管理架构示意图如图1所示。此管理思路与做法已在管理实践中应用并沉淀下来，成为山洪工程项目管理的基本经验[11-13]。

3.2 细化落实目标任务

按照打捆切块方式下达的中央预算内投资计划项目的管理要求，中国气象局印发《山洪工程建设指导方案》，全面落实《总体规划》中有关气象部门的具体建设目标任务，细化安排了山洪工程建设目标，以及质量、进度、投资管理目标。在此基础上，职能司每隔2～3年按照规定委托工程咨询专业机构编制山洪工程分阶段实施方案，经论证、审批、报备后作为约束性文件，用于分年度建设目标任务细化分解和统筹安排。与此同时，及时转下达各年度中央预算内投资计划，具体落实年度建设项目及目标任务。据此，上述决策过程成为顺利推进山洪工程建设的首要环节，也是山洪工程项目群构成及管理的主要依据。

3.3 明确责任主体

山洪工程项目群管理模式的核心是落实责任主体。针对“建管合一”管理体制下易造成相关单位分工模糊的问题，通过制定印发《山洪工程项目管理办法》，从管理制度上强调和明确：作为建设单位，省(自治区、直辖市)气象局是山洪工程分年度建设项目的责任主体，负责从项目启动至竣工验收、交付业务运行为止的年度建设项目全过程管理，其中各建设单位年度建设项目竣工验收工作纳入中国气象局年度考核指标体系，因此使建设与管理职责与责任界面划分相对清晰，使压实分年度建设项目管理责任、建设目标得到有效落实，成为高质量完成工程建设任务的关键措施和前提。

3.4 提供管理支持

向建设单位提供管理支持，主要包括两个方面：

(1)提供学理支撑。在山洪工程项目群管理层面，围绕总体目标控制、项目跟踪管理、信息资源协调三项基本管理要素展开山洪工程项目群风险管理、信息集成管理以及项目群管理效果评价研究等，并将这些成果转化成实用可行的项目群管理方法，应用于管理实践，目的是使管理人员了解如何管、为什么管以及管成什么样。

(2)针对山洪工程分年度建设项目多、建设周期长、涉及建设单位多等特点，按照《山洪工程项目管理办法》，在整理、总结、凝练项目管理实践经验的基础上，应用山洪工程项目管理轻量级大数据分析系统(2台PC机Hadoop集群架构)，对多年累积生成的项目管理数据进行多维度、精细化数据分析解释，编印《项目管理手册》，以及分别编印全局和各建设单位的《数据分析报告》等，构建项目管理支持平台，向建设单位提供项目管理支持，既实现了项目群管理沟通顺畅、信息共享，又将所有项目管理活动置于平台监管之下，共同推进总体目标任务落实，确保工程建设“宏观有序、执行规范”。

4 建管分离尝试

在山洪工程项目群管理实践中，为了提高中期评估和财务决算审计的客观性和权威性，加强工程质量管理的基础，在工程整体中期评估和竣工财务决算审计管理过程中引入第三方专业机构参与项目管理，尝试性进行了“建管适当分离”，在一定程度上打破了监管者既当“运动员”又当“裁判员”的角色冲突局面。

4.1 第三方中期评估

根据山洪工程建设总体安排，委托工程咨询专业机构对已下达的年度建设项目完成情况、项目管理以及建设效益等进行中期评估。经评估，给出了评估报告、业务系统分报告、效益评估分报告以及气象服务满意度调查问卷分析报告等评价文档[14]。评价结果表明，在山洪工程实施的中期阶段，委托第三方独立、客观地给出综合评价结论，评价工程实施效果与预期目标的一致性程度，及时掌握因不确定性因素导致的问题，分析原因，提出对策，不但是对阶段性建设目标实现程度的动态反馈，也是对工程实施过程的有效外部监督[15]。

按照项目信息公开的原则，将山洪工程分阶段逐年累积共计约200G项目管理原始数据，通过应用轻量级大数据分析系统，为第三方工程咨询专业机构进行中期评估提供了数据服务。山洪工程综合评价示意图如图2所示。实践表明，项目执行情况等基础数据对于工程咨询专业机构的评估工作至关重要[3，16]。

4.2 财务决算第三方审计

由各建设单位分别聘请有资质的会计师事务所等第三方专业机构，对山洪工程所有年度建设项目财务决算进行审计，审计终结提出审计报告，针对审计中发现的问题，随时向建设单位提出改进建议。与此同时，项目管理办公室逐年将审计主要结果通过《数据分析报告》等手段予以信息公开。这样的管理措施，不仅对投资使用及其效果进行了客观的评价和审计，而且加强了年度建设项目竣工验收前的准备工作，确保年度建设项目顺利完成竣工验收，并尽快交付业务运行。此外，这一做法作为一种外部制衡机制，一定程度上提高了财务决算审计结果的质量和权威性，也使项目管理人员可以从财务管理事务中解脱出来，投入更多精力避免或减少管理风险[17]。

5 管理效果分析

从山洪工程项目群日常监管角度看，由于明确了建管职责与责任界定、给出了项目群管理核心内容架构等，因此在所有建设单位之间建立了更便捷的沟通以及数据信息共享与协调通道，实现了对所有年度建设项目的统一协调管理，使日常监督检查环节从以传统的广撒网式现场调研为主逐步过渡到基于数据分析结果、采取线上监管与线下检查相结合的新管理方式规范监督检查行为，提高了监督检查质量和管理效率，尤其在疫情期间仍顺利完成了对各建设单位所有年度建设项目的统一协调管理。

从总体上看，在山洪工程项目群管理模式下，项目群管理架构清晰，职责与责任界定明确，加之临时性工程项目建设目标任务落实落地、容易形成合力、建设过程中所需协调沟通的关系相对较少等优势，较好地弥补了现行体制在工程建设与管理职责界定上存在的不足，有利于推进从工程启动、建设到收尾各环节开展相应的计划、组织、指导和监管等管理活动[18]。由工程咨询专业机构出具的《山洪工程中期评估报告》提出，不同阶段的分年度建设项目陆续投入运行，扩大了预警信息的覆盖面和针对性，提高了预警信息发布的准确性、及时性和警示性，防灾减灾救灾效益显著，达到预期(阶段)目标，山洪地质灾害防治气象保障的核心能力体系基本建成，工程实施总体成功[14]。

6 推进项目管理专业化的几点思考

根据山洪工程项目群管理经验，推行气象工程项目管理规范化、专业化是发展趋势也是机遇。

6.1 逐步推行项目管理专业化

推行项目管理专业化，应首先充分了解新上工程项目的重要性、项目对资源的需求、资源的可获得性、工程建设的复杂程度等实际情况，采取不同的管理模式，可分为两种情况：

(1)对于新上工程项目建设周期较短、总投资规模较小、占用管理资源较少的工程项目，建议通过组建临时性项目管理班子，实行传统的自建自管模式，具体负责项目组织实施。这样做的主要原因是，较小的工程项目管理界面比较明晰或比较简单，跨部门的协调工作很少或很容易完成。为提高项目管理的规范性和管理水平，建议其中的财务决算审计和中期评估等部分管理过程委托工程咨询专业机构管理。

(2)对于总投资规模较大、建设周期长、涉及建设单位多的重大气象工程项目，有必要在条件成熟时尝试通过购买服务的方式，委托具有资质的工程咨询专业机构承接完成全过程工程咨询，实施“建管分离”。通过这样的改革，有助于建立公益性项目投资风险约束机制，落实政事分开，整合和利用好市场资源，规范气象工程项目管理，强化建设单位依法对工程项目管理的监督约束，避免“重建轻管”的现象发生。

6.2 正确选择专业化工程咨询机构

委托工程咨询机构参与项目管理是否可行，关键是判断被委托单位是否具备相应的管理能力和管理水平。如果选择不当，则会出现项目推进更困难的局面。为按程序正确地选择工程咨询专业机构，承接大型气象工程项目管理，可根据大型气象工程项目规范性及专业性要求高的特点，以及相应的项目管理经验和教训，建立资信评价指标，对相关工程咨询专业机构信用行为的可靠性程度等进行分析评价，为正确选择项目管理团队提供参考。

理想状态的被委托方要具有工程咨询资质，具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系，具有相适应的管理等方面的专业人员以及同类工程的管理经验；与此同时，不仅要熟悉管理学范畴的项目管理，还要了解气象学和气象工程技术学范畴的建设工程本身，具备提供与工程建设规模和技术要求相适应的工程建设项目前期研究和决策、工程项目实施等整体解决方案的能力，确保有效防范管理风险，提高工程项目管理整体水平。

7 结语

综上所述，由于山洪工程项目群管理模式层次清晰，有利于工程建设协调，顺利推进了工程建设，但在管理实践中仍面临项目管理机构临时性造成的管理机制不健全、项目管理专业化程度不高等管理风险。

通过分析研究山洪工程项目群管理模式的经验教训等，对于提高管理效率和建设效益、有效应对气象工程大型化发展新挑战、推动逐步形成气象科学技术与现代项目管理相互融合的大型气象工程项目管理体系具有重要的现实意义。山洪工程后续项目以及类似的公益性项目可以此为鉴，结合实际需求，逐步推行项目管理专业化，更好地解决实践中不断出现的新问题，最大限度地避免或减少工程项目管理临时性和非专业性等可能导致的项目管理风险，不断地提升项目管理能力和水平。