打好“公共服务牌”推进以县城为重要载体的城镇化

●付守芳

在我国城镇体系中，县城连城接乡，是推进县乡村公共服务一体化、均等化的区域中心，是推动新型城镇化高质量发展的重要载体。2022 年中央1 号文件提出，要加强基本公共服务县域统筹，这意味着县域将成为实现基本公共服务均等化的重要单元。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），“公共服务”在该《意见》中出现了16次。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《乡村建设行动实施方案》，提出要开展县乡村公共服务一体化示范建设，再次表明了以县城为重要载体的城镇化是公共服务牵引的城镇化。因此，要顺应县城人口流动的变化趋势，基于人民日益增长的美好生活需要，在全面取消县城落户限制的同时，在供给内容、空间配置、推进机制等三个方面打好“公共服务牌”，增强县城公共服务的“吸引力”，努力将县城打造成为吸引农业转移人口就地就近城镇化的重要载体和服务乡村建设的支点。

一、公共服务是推进以县城为重要载体的城镇化的关键

1.加强公共服务是适应县城人口流动变化趋势的必然要求

城镇化的本质是人的城镇化，县城的人口递增主要依靠农业转移人口和农民工的流入。近年来，我国县城的人口流动变化趋势明显。一是县域内的人口集聚。随着就业、教育、医疗等公共服务资源向县城集中，越来越多的乡村青年在县城就业，义务教育阶段的乡村学生在县城落户的趋势愈加明显，子女经济能力较强的乡村留守老人在县城就近养老的现象日益增多。二是县域外的人口回流。为获得相对高质量的公共服务资源，越来越多的返乡农民工选择在县城置业和生活，这是农民工群体走出“高不成、低不就”市民化困境的理性选择，很多农民工通过在县域内合理安排家庭生计，能够最大程度地享受到公共服务，最大限度地减少家庭开支。三是县域外的人才引进。在推进乡村振兴战略的过程中，一大批青年人才投身于乡村建设，县城公共服务的提标扩面是满足青年人才公共服务需求和对高品质生活追求的有效途径。可见，在取消县城落户限制，实现人口“落得下”之后，精准的、优质的公共服务是提升人民群众在县城的归属感和幸福感的关键。

2.公共服务的短板弱项制约了县城城镇化的高质量发展

随着人们生活水平的提高，教育、医疗和养老等公共服务成为吸引人口在城市安居乐业的重要因素。党的十八大以来，在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》《“十四五”公共服务规划》等政策的推动下，我国建立起了更为完备的基本公共服务制度，进一步缩小了城乡公共服务差距，取得了2895 个县级行政单位全部实现县域义务教育基本均衡发展等成果。但是，长期以来我国大部分县城城镇化的空间扩张速度快于功能提升速度，公共服务的短板弱项一定程度上制约了县城城镇化的高质量发展。大部分县城还存在普惠性非基本公共服务供给不足、高品质的生活服务总体短缺、县乡村公共服务供给衔接不畅、公共服务的数字化应用力度不足等短板弱项，这不仅降低了县城对农业转移人口、农民工和青年人才的吸引力，而且也不利于县城城镇化质量的提升。因此，为实现县城城镇化的高质量发展，需要补齐短板、强化弱项，进而提升县城公共服务的综合承载能力。

二、拓展供给内容：推进基本、扩大普惠、丰富生活服务，增进县城民生福祉

要推动以县城为重要载体的城镇化建设，需在供给内容方面基于人民群众日益增长的美好生活需要，持续推进基本公共服务均等化、扩大普惠性非基本公共服务供给、丰富多层次多样化生活服务供给，以增进民生福祉。

1.持续推进基本公共服务均等化

基本公共服务是保障全体人民生存和发展的基本需要，享有基本公共服务是公民的基本权利。要牢牢抓住人民群众最关心的现实民生问题，围绕“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务有保障、文体服务有保障”等民生保障目标，补齐制度短板。一是以基本公共服务标准化建设持续推进基本公共服务均等化。标准化是实现基本公共服务可及性、均等化的技术路径，是提高基本公共服务质量水平的重要制度抓手。县级政府要对照国家基本公共服务标准，细化县域配套标准并完善统筹协调机制，确保内容无缺项、标准不高攀、投入有保障、服务可持续。二是坚持机会均等的原则。确保在县城稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等的公共服务，保障农民工等非户籍人口均等享有基本公共服务，实现基本公共服务目标人群全覆盖。

2.扩大普惠性非基本公共服务供给

非基本公共服务是为满足公民更高层次需求，保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务。县级政府要紧扣人民群众日益增长的美好生活需要，坚持社会效益优先，既尽力而为，又量力而行，推动重点领域非基本公共服务扩容，扩大普惠养老床位供给，发展普惠托育服务，推动学前教育普及普惠，加强县域普通高中建设，推动县级医院提标扩能，逐步实现“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”。

3.丰富多层次多样化生活服务供给

生活性服务既有全体人民均等享有的免费服务，也有广大群众共需共享的普惠服务，还有居民自我消费享受的个性服务。县级政府要适应人民群众多样化、个性化的健康、养老、托育、文化、旅游、广电、体育、家政等服务需求和消费升级趋势，优先发展能够与公共服务密切配合、有序衔接的高品质多样化生活服务。具体而言，县级政府要培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业，完善公共图书馆、文化馆、博物馆等场馆功能，建设全民健身中心、公共体育场、健身步道、社会足球场地、户外运动公共服务设施等，推动县级融媒体中心建设，加强生活服务品牌化、标准化建设，推动生活服务与公共服务互嵌式、阶梯式发展，为公共服务提档升级探索方向、拓展空间、积蓄能量。

三、优化空间配置：“上转”“下延”“集中”有机结合，实现县域综合统筹

要推动以县城为重要载体的城镇化建设，需依据人口分布形态，在“上转”“下延”“集中”的空间分配中，疏解大城市过度集中的公共服务资源，推进县城公共服务向乡村覆盖，促进人口流失县的公共服务资源适度集中，实现公共服务县域统筹。

1.“上转”：疏解大城市过度集中的公共服务资源

进入21 世纪以来，由于我国人口大量涌入大城市，带来了“城市病”的出现和中小城市建设力度不足共存的问题。随着大城市人口红利式微，城镇化的载体重心逐渐向县城转移。在首位度高的大城市，城乡融合呈现出郊区化的趋势。随着人口、公共服务、产业等的转移，一方面要支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市的建设发展，主动承接大城市过度集中的教育、医疗等公共服务资源疏解转移，落实农民工随迁子女入学和转学政策，推动地区服务业务协同办理，建立省（自治区、直辖市）和地级及以上城市三甲医院对薄弱县级医院的帮扶机制等。另一方面，要强化县城与邻近城市公共服务的功能互补，提高县城与周边大中城市交通设施的互联互通水平，在公共服务的跨区域优化协同、高效配置中，增强县城综合承载能力。

2.“下延”：推进县城公共服务向乡村覆盖

即使达到中等发达国家的城镇化水平，我国仍然有数量庞大的农业人口需从事农业生产并在乡村生活。县城公共服务不仅服务进城人口，而且也要服务乡村居民。要发挥县城服务乡村的作用，增强县城对乡村公共服务的辐射带动能力，促进公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖。要鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，发展城乡教育联合体，健全县乡村衔接的三级养老服务网络，形成县城、乡镇与村庄的服务联动。为避免居民遭遇基本公共服务的空间排斥，县级政府要充分考虑交通成本、时间成本等问题，科学规划县域内公共服务设施的空间布局，畅通县乡村道路，打通基本公共服务供给的“最后一公里”，保障县域内居民享受基本公共服务的便利性。如此，以县城为重要载体的城镇化才能够协同推进新型城镇化和乡村振兴两大战略。

3.“集中”：促进人口流失县的公共服务资源适度集中

因为大城市、地市中心城区、周边优势区域的多重“虹吸效应”，县城面临更大的人口流失压力，人口流失县不仅包括资源枯竭型地区、中西部偏远地区的县城，甚至广东、江苏、浙江等东部地区的部分县城也面临着大城市人口持续虹吸的压力。《意见》要求人口流失县要强身瘦体，闲置的基础设施、公共服务用地、住房要减量供应，促进公共服务资源逐步向中心城区集中，加强民生保障和救助扶持。这样能够在保证城镇化质量的前提下，促进人口和公共服务资源适度集中，提高留守人口的人均公共服务资源占有量，实现公共服务资源配置与常住人口规模基本匹配。

四、完善推进机制：提升县城公共服务效能

要推动以县城为重要载体的城镇化建设，需深化推进机制的创新，构建公共服务多元供给格局，建立健全公共服务动态调整机制，加速公共服务的数字化转型，为县城城镇化建设提供制度保障。

1.构建公共服务多元供给格局

推动县城公共服务建设，需更好地发挥政府的作用，由政府承担保障基本公共服务的供给数量和质量的主要责任。强化政府对基本公共服务供给的兜底责任，增强公共服务供给能力，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化的挂钩机制，增加对区域县域中心城市建设的公共服务共享性基础设施的激励性转移支付；要完善县域公共服务便利共享制度，确保所有目标群体都能享受到“城乡共需型”基本公共服务。

为满足县城居民多样化、个性化的服务需求，一些由市场供给、居民付费享有的生活服务可以作为基本公共服务体系的有益补充。县级政府要营造公平竞争的市场环境，通过支持公益性社会机构或市场主体，降低服务成本，促进价格普惠，提升“城乡差异型”公共服务的供给效率，推动普惠性非基本公共服务实现付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管。要重点支持社会力量建立综合托育服务机构、建设社区托育服务设施，引导民办幼儿园提供普惠性服务，扶持护理型民办养老机构的发展，鼓励社会力量提供社区失能护理、日间照料及助餐助浴助洁助医助行等服务，有效缓解县级政府推进公共服务建设的压力。

2.建立健全公共服务动态调整机制

随着我国经济社会发展水平的稳步提升和居民消费习惯的变化，基本公共服务、非基本公共服务与生活服务之间的边界也随之发生变化，公共服务体系的范围、水平和质量也需有序调整。在对标国家基本公共服务的基础上，县级政府要按照“尽力而为、量力而行”的原则，适时调整公共服务的内容和标准。一方面，回应县域居民更多的、更高层次的公共服务需求，不断扩展公共服务内容，扩大普惠性非基本公共服务供给。为破解乡村人口老龄化难题，需扩大县域内养老服务供给，满足人民群众离土不离乡的高品质养老服务需求，实现从“老有所养”迈向“老有颐养”。另一方面，顺应社会环境的变迁，不断提高公共服务保障水平。在常态化疫情防控中，要加大对县城疾病预防方面的投入力度，加强卫生防疫站建设、预防物资的储备和预防医学人才的培养。

3.加速公共服务的数字化转型

数字化技术打破了地域空间边界、构建了数字生活新场景，为县城公共服务质量的提升和城镇化建设提供了机遇。首先，县级政府要关注县城居民、农业转移人口和青年人才等群体的“共同和有差别”的公共服务需求，完善公共服务供需精准对接制度。利用数字平台、网络社区以及传感设备等定期感知、收集和分析居民反馈信息，智能化识别居民需求，实现供给侧与需求侧相匹配。其次，通过监测公共服务效果，公共服务供给主体可自主、及时地优化服务，进而逐步形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡。最后，大力推进“互联网+政务服务”，构建统一架构、覆盖全县的政务服务网，推行“一网通享、集成服务”，力求实现“让数据多跑腿、群众少跑路”。