新中国金融监管的历史变迁——党的奋斗成就和历史经验

张 强

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：坚持金融为实体经济服务，全面加强金融监管，防范化解经济金融领域风险，强化市场监管和反垄断规制，防止资本无序扩张。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，党中央高度重视防范和化解金融风险，不断探索完善具有中国特色的现代金融监管体制，维护金融体系稳健运行，以此保障社会主义现代化国家的建设进程。回顾新中国金融监管的历史变迁，就会发现新中国金融监管的历史就是党践行中国道路、勇于创新和自我革命的历史。按照金融监管体制的变迁路径，新中国金融监管历史大致可分为四个阶段：计划经济体制下的金融管制→混业经营下的统一监管→分业经营下的分工监管→次贷危机后的修正双峰监管。

新中国规范意义上的金融监管始于“一五”计划时期。1953年，党中央正式提出过渡时期的总路线，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现社会主义工业化。随着社会主义改造的完成和计划经济体制的建立，1957年全国各类银行机构均并入中国人民银行体系，其他非银行金融机构全部撤销，中国人民银行成为全国唯一的金融机构，在承担中央银行职能的同时开办商业银行业务。此阶段被称为“金融大一统”时期，人民银行既是金融机构又是监管机构，同时承担着经营者与监管者的双重角色。与高度集中的计划经济体制相适应，此阶段我国金融监管呈现出典型的“管制”特征。从监管内容看，由国务院（人民银行为执行机构）对金融系统实行集中计划管理。从监管方式看，由人民银行系统采取自上而下的行政检查方式监管信贷和现金计划的执行。从准入和经营监管看，由国务院统一审批金融机构的设立并规定其业务范围，金融机构原始运营资金由财政部统一规划核发。从监管目标看，为支持大规模的社会主义建设，实现工业化，此阶段金融监管的主要目标是保证物价稳定，促进国民经济发展。

1978年12月，党的十一届三中全会将党和国家的工作中心转移到经济建设上，开启了改革开放和建设中国特色社会主义新时期。自1979年开始，党中央着手改革计划经济框架下的大一统金融体制。1979～1984年先后成立农业银行、中国银行、建设银行和工商银行，承担原属人民银行的商业银行业务。1980～1990年，为配合经济体制市场化改革，先后建立了保险公司（1979年）、信托投资公司（1979年）、股份制商业银行（1986年）、证券公司（1986年）和股票交易所（1990年）等市场化金融机构，基本建成了一个多样化的现代金融体系。此阶段，在鼓励竞争的金融监管政策背景下，国内金融市场异常活跃，银行业务、证券业务和信托投资业务相互渗透，形成了事实上的金融混业经营模式。为应对金融混业经营，1984年中央决定由中国人民银行统一对金融行业实行监管。人民银行内设银行司、非银行司、保险司和农村合作金融司等4个职能部门分别负责对银行业、证券和信托投资业、保险业及农村信用社实施监管。为保障经济体制市场化改革，此阶段我国金融监管的重点有两个：一是监督各类金融机构对国家监管政策的执行情况；二是打击金融领域的犯罪行为和投机倒把行为。

1992年10月，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标和框架，开创了全面改革开放的新局面。此阶段我国金融领域的改革开放主要有两点变化：一是，1994年四大国有专业银行转换经营机制改制为商业银行；二是，1994年国内金融业初步对外开放，准许外资金融机构（银行、保险公司）在内地开设分支机构。但在1990年代初期，伴随着经济过热，金融混业经营渐渐走入歧途，银行、信托投资和证券业务过度相互渗透导致了诸多严重问题。乱集资、乱设金融机构、乱办金融业务导致银行大量坏账累积，商业银行不良资产率大幅上升。证券市场乱象更为严重，证券机构普遍违规经营，股票市场过度投机，泡沫严重。潜在的系统性金融风险逐渐显露，金融稳定受到巨大威胁。1993～1998年，为彻底解决金融市场的混乱状态，防范金融风险，党中央逐步改革混业经营的金融体制，筑造金融防火墙。《中国人民银行法》（1995年）、《商业银行法》（1995年）、《保险法》（1995年）、《证券法》（1998年）等基础性金融法规陆续出台，最终确立了分业经营的新金融体制。1997年6月6日，中国人民银行发文禁止银行资金违规流入股票市场，成为我国金融体制从混业经营转向分业经营的分水岭。与分业经营的金融体制相适应，1992～2003年我国逐步构建起“一行三会”的金融分业监管框架。1992年8月10日，深圳证券交易所新股发行过程中爆发股票争购风波，形成严重群体事件，震惊全国。受深圳“8.10”股票争购风波影响，沪深股市暴跌。为解决证券市场乱象，党中央审时度势，决定成立专门的证券监管机构，从此拉开了我国金融分业监管的序幕。1992年10月，由国务院13个部委联合组建国务院证券委员会作为证券市场监管的主管机构，另设证券监督管理委员会负责证券市场日常监管和监管政策的执行。1998年4月，国务院证券委员会与证券监督管理委员会合并为新的中国证券监督管理委员会，原属于中国人民银行的证券监管权力全部移交给证监会。1998年11月，为提高保险市场监管效率，成立中国保险监督管理委员会，原属中国人民银行的保险监管权力全部移交给保监会。2003年4月，为防止央行货币政策职能与金融监管职能冲突，提高货币政策制定和实施效果，中央决定由中国人民银行专司货币政策，原有对银行、金融资产管理、信托投资及其他存款类金融机构的监管权全部移交给新成立的中国银行业监督管理委员会，人民银行仅保留货币和外汇市场监管、支付体系、征信业管理和反洗钱监管职能。至此最终构建完成了“一行三会”的金融分业监管框架。为保障全面改革开放、发展社会主义市场经济，此阶段的金融监管重点有两个：一是加强金融风险防控，避免区域性和系统性金融风险发生；二是维护国内金融市场公平有序竞争，保障金融市场交易主体合法权益。

2008年美国次贷危机引发全球金融危机，危机后的反思引致世界范围的金融监管重构浪潮。各国监管重构的基本方向是修正的“双峰”模式，即“宏观审慎监管＋微观审慎监管＋行为监管”框架。在2008年次贷危机前后，我国金融市场也发生了巨大变化。一是作为多层次资本市场体系的建设成果，各种金融创新层出不穷，融资融券交易（2008年）、创业板市场（2009年）、新三板市场（2012年）等资本市场新业态不断涌现。二是随着利率市场化改革的深入，传统银行业务盈利能力弱化，加之监管套利的存在，影子银行迅速膨胀，银行理财和信托等影子银行业务在危机后爆发式增长。三是互联网金融呈现野蛮生长态势，第三方支付（2004年）、P2P网贷（2007年）、互联网保险（2008年）、消费金融（2009年）、众筹（2011年）、互联网银行（2014年）等互联网新兴金融形态蓬勃发展。四是金融有“脱实向虚”趋势，巨量资金在虚拟经济领域空转，宏观流动性过剩与实体经济融资难并存。互联网金融等新金融业态的野蛮生长，导致金融风险不断集聚，P2P跑路和套路贷、裸贷、校园贷、平台非吸自融等恶性金融风险事件频发，引发全社会广泛关注。党的十八大后，中央提出“坚持金融为实体经济服务，全面加强金融监管，防范化解经济金融领域风险”。为有效管控新金融业态野蛮生长，防控和化解系统性金融风险，党中央开启了新一轮金融监管体制改革。一是，构建宏观审慎金融监管制度框架，2010年中央决定正式启动宏观审慎监管，确定中国人民银行为宏观审慎监管主管机构。二是，建立监管决策协调机制，2017年成立国务院金融稳定发展委员会，负责监管统筹协调和对各监管部门的监督问责。三是，调整微观审慎监管框架，2018年将银监会和保监会合并，成立中国银行保险监督管理委员会，微观审慎监管方式由机构监管转向功能监管。四是，强化行为监管，保护金融消费者合法权益。至此，我国金融监管框架从“一行三会”分业监管模式转变为“一委一行两会”修正的双峰监管模式。为贯彻党中央指示精神，维护金融安全，本阶段的金融监管重点有三：一是防止金融脱实向虚，规范引导金融为实体经济服务；二是金融去影子化，规范整治影子银行畸形膨胀；三是严守金融创新边界，遏制互联网金融等新金融生态野蛮生长态势，防范资本在金融领域无序扩张。

综上所述，新中国金融监管的历史变迁充分体现了中国共产党“坚持人民至上、坚持中国道路、坚持开拓创新、坚持自我革命”的时代精神。我们坚信在以习近平同志为核心的党中央的领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，在全国人民的共同努力奋斗下，中华民族伟大复兴的中国梦必将实现。