国家质量基础设施多要素协同服务的实然困境与出路

陈岳飞，肖 克

（1.中国计量科学研究院，北京 100029；2.湖南省计量检测研究院，湖南 长沙 410014）

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。国家质量基础设施（National Quality Infrastructure，NQI）作为提高产业质量管理效能、提升产品质量水平和企业核心竞争力的有效技术手段，在促进国民经济和社会发展中具有基础性和支撑性作用。中共中央、国务院印发的《关于开展质量提升行动的指导意见》指出，“将质量强国战略放在更加突出的位置，开展质量提升行动，加强全面质量监管，全面提升质量水平”，以计量、标准、检验检测和认证认可为核心的NQI是实现我国经济社会高质量发展的关键手段。［1］经过长期的发展，我国的NQI建设已经取得了很大的进步，计量、标准、检验检测与认证认可四个要素的单体服务已较为成熟，NQI各要素服务应用广泛，在经济发展、民生改善等领域起着重要的技术保障作用，在维护国家安全方面，既是国防建设的重要技术支撑，又是进出口检查的关键手段，但NQI各要素协同服务应用还有待突破和提升，迫切需要将NQI各要素进行有机结合，提升其协同服务能力与水平。［2］因此，开展NQI多要素协同服务发展的困境分析和对策研究，深度融合计量、标准、检验检测、认证认可等技术资源和行政资源，提升NQI多要素协同服务能力，拓展其应用广度和深度已成为进一步深化改革和实现高质量发展的重要任务。

一、NQI多要素协同服务相关概念阐析

NQI是衡量一个国家经济实力的重要指标之一，我国引入这一概念的目的是推动国家经济由追求速度向追求质量进行转变，从而实现经济的高质量发展。NQI在国际上的最新定义是：一个由公共机构和私人机构组成的体系，以及支持和加强货物、服务和流程的质量，安全和健康环境所需的政策、法律、监管框架和实践。［3］这是NQI广义上的定义，NQI内部是由计量、标准、检验检测、认证认可等要素所构成，要想正确理解NQI的概念，就必须厘清其内部各要素之间的概念关系。

（一）NQI各要素的概念厘清

计量作为NQI内部要素之一，它的特点就是无处不在。质量监督检验检疫总局支树平局长在中央党校春季班上的讲话指出，计量是指实现单位统一、保证量值准确可靠的活动，是测量的科学与应用。计量在我国历史上很早就已经出现了，在秦统一六国之后，就统一了度量衡，计量在一个国家中的重要地位可见一斑。［4］计量在现代社会涉及的范围也是相当之广，大到国家安全、小到百姓衣食住行，计量给社会带来的精准性与可量化性，可以为社会经济高质量发展提供先进可靠的测量技术和丰富准确的测量数据。

标准的本质是统一，其作为NQI内部的顶层设计要素，负责制定整个NQI运行的法律界限与行为准则。战晓青在分析标准化对国家质量基础建设的作用时认为，标准的本质是“拘束”。标准的载体大多是一些法律法规，从顶层进行标准的制定与规范，可以为其他各要素的活动提供行为界限。［5］

检验检测与认证认可作为NQI的另外两个重要因素，共同构成合格评定。国家认证认可监督管理委员会指出，国际上关于合格评定的定义主要是指“与产品、过程、体系、人员或机构有关的规定要求得到满足的证实”。合格评定主要是根据标准要素来判断产品与服务是否逾越了标准所形成的法律界限与行为准则，这是衡量产品与服务是否可以在市场流通的重要一步，也是推动社会经济高质量发展的关键一环。［6］

（二）NQI多要素协同服务的概念界定

在NQI各要素发展层面，市场监管作为产品与服务在售前、售中和售后阶段质量的行政保障，确保NQI各要素有效发挥其质量支撑作用，已慢慢进入政府和大众的视野，成为NQI的另一重要补充。目前，学术界对于计量、标准、检验检测、认证认可、市场监管等要素的单体研究已经较为成熟，部分学者将检验检测与认证认可两要素整合按合格评定进行研究，但对NQI多要素协同服务相关的研究较少。NQI多要素协同服务强调“协同”“融合”“高效”，注重多个要素相互配合，相互沟通，消除彼此之间的部门壁垒、技术隔阂，实现信息共享，创新发展，服务效能大幅度提升，保证产品与服务的质量，从而推动经济社会的高质量发展。

（三）NQI多要素协同服务的内在价值

从结果导向论出发，任何行为都有其自身的价值与目的，NQI多要素协同服务研究自然也概莫能外。随着全球范围内科技水平竞争愈发激烈，NQI多要素协同服务研究自然有其独特的内在价值。在国内层面，NQI多要素协同服务可以进一步推动经济的高质量发展。随着NQI多要素协同服务研究的展开，不仅可以有效地促进产业结构优化，还可以促使相关政策落地。一方面，计量、标准、检验检测、认证认可等要素代表的是先进科技，产业科技化是未来产业发展不可逆转的大趋势，NQI多要素协同服务的落地将会加快劳动密集型产业向科技型产业转型的步伐。另一方面，随着NQI多要素协同服务研究的不断深入，也会倒逼相关制度和法律法规的确立和实施。在顶层设计方面，规范性文件和相关的法律制度会如同雨后春笋般出现，这对于实现产业科技化无疑是一支强有力的催化剂，从而推动经济的高质量发展。在国际层面，NQI多要素协同服务的研究有助于增强我国在相关领域的国际话语权。经济全球化是大趋势，对于我们来说是一把双刃剑，只有自己掌握主动权，才能有效维护自身的合法权益。近年来，我国在经济领域或多或少都受到国外无端的打压，从深层次来看就是由于我国在部分科技领域相对落后，自身制定的国际标准相对较少。因此，可以通过NQI多要素协同服务研究来建立国际合作机制，使自身拥有更多的国际话语权。

二、NQI多要素协同服务所面临的困境

自我国进入高质量发展阶段以来，制定并实施了一系列政策措施，有力推动了NQI综合实力持续提升，协同服务实践成效逐步显露，主要体现在 NQI多要素协同服务体制不断完善、应用水平稳步提高、监管体系初具雏形等方面。NQI多要素协同服务已初步形成了要素完整、特征明显、机制贯通的协同格局。当前，虽然NQI多要素协同服务取得了长足的发展，但与社会经济高质量发展需求相比仍稍显滞后，协同劣势依然不容忽视。具体表现在以下几个方面：

（一）NQI多要素协同服务的专业人才不足

开展NQI多要素协同服务，必须以计量、标准、检验检测、认证认可等多要素基本知识为基础，对从业人员进行协同、科学的专业能力培训，打造一支专业知识丰富与业务能力突出的综合型优秀人才队伍。［7］近年来，我国将质量强国战略提高到更加突出的地位，作为实现我国经济又快又好发展的关键手段之一，NQI多要素服务的软硬件设施发展迅速，NQI服务主体大幅度增加，从事NQI服务的人员越来越多，但高端、综合性专业技术人才却较为稀缺。计量、标准、检验检测、认证认可等都属于技术性专业领域，专业性较强，就目前而言，即使是从事相关工作的人员，对NQI多要素协同服务知识的理解和领悟也远远不够。新一代信息技术、新能源和生命健康等行业发展日新月异、对协同类技术的要求不断提高，需要具有NQI多要素协同服务能力的专业人才队伍来提供全过程与全方位的质量技术支撑。但由于新兴产业成长与发展的时间较为短暂，计量、标准、检验检测、认证认可等技术难以跟上新兴产业快速发展的步伐，我国企业普遍存在着质量管理人员及操作人员NQI多要素协同服务能力与水平不高的问题。当前出现人才问题的原因主要体现在以下几个方面：一是国家质量基础设施建设在中国起步比较晚，虽然近年来发展迅速，但技术基础相对来说还比较薄弱，相应的NQI多要素协同服务的专业人才储备不足；二是大部分NQI多要素协同服务部门内部的人员培训尚不完善，缺少广泛、系统和专业化的培训体系；三是NQI多要素协同服务涉及范围广泛，涉及各行各业，因此要求NQI多要素协同服务的专业人才对各个行业、各个领域的法律法规、专业技术、市场经济等情况都要了解，从而对人才的要求比较高；四是NQI服务需求日益快速增长，具备NQI多要素协同服务能力的专业人才供不应求。因此，市场人才远远满足不了行业需求，造成了专业人才稀缺。

（二）NQI多要素协同服务的创新能力有待提升

近年来，我国加快了建设NQI体系的速度，进一步提高了计量、标准、检验检测、认证认可的能力与水平，质量基础设施水平有了显著的提升，但是相比于美、英、德等国家的先进水平，我国质量基础设施建设的创新能力还有待提升。发达国家充分认识到NQI多要素协同服务在促进产业发展上具有举足轻重的作用，制定了一系列关于NQI方面的法规和技术体系，政府投入稳定的资金来提高保障，管理模式更加多元化。近年来我国吸取西方经验，制定了NQI的相关发展战略，大力开展NQI建设。但由于我国质量基础设施发展的时间较为短暂，发展经验较为欠缺，因而NQI多要素协同服务发展的创新能力还有待进一步提升。另外，我国引进NQI多要素协同服务概念的时间相对较晚，政府对其宣传较少，并且NQI多要素协同服务的专业性与技术性较强，这些都成为了阻碍人们对其进一步深入了解和研究的原因。在新一代信息技术、新材料、新能源汽车、生命健康等战略性新兴产业等重要领域，计量、标准、检验检测、认证认可协同服务的相关激励政策欠完善，专业人才严重缺乏，NQI技术服务能力水平与产业的创新发展需求不相适应。同时，各相关行业、部门等NQI服务主体之间存在相关技术数据收集不全面，数据验证不充分，政策征集意见不广泛等现象，且NQI各服务主体之间难以达到共同配合、协同服务的发展局面，容易影响到基础性研究的有效性与科学性，也阻碍了NQI多要素协同服务体系的进一步发展。民众的不了解，计量、标准、检验检测、认证认可、质量管理等相关综合性专业人才的稀缺，以及缺少政策鼓励，NQI多要素协同服务应用水平相对落后，这些都是NQI多要素协同服务创新能力有待提升的重要原因。

（三）NQI多要素协同服务基础性研究投入低

NQI的建设需要国家财政予以扶持，充足、稳定的资金支持才能够促进NQI多要素协同服务的快速发展。NQI的发展需要依靠大量的基础性研究，而每一项基础性研究都需要投入不同程度的财力、物力与人力，以及技术工具的使用，科研工作人员时间、精力的投入，专业人才的培养，都需要政府提供财政支持。NQI相关法律法规的制定与执行，NQI关键技术的研究与开发，NQI多要素协同服务应用平台的搭建与运行也需要国家提供相应的财政支持与补贴。然而近年来相对于西方发达国家对NQI的财政支持，我国的投入还较为缺欠。我国NQI多要素协同服务基础性研究的投入较少，影响了NQI建设的水平与发展。在标准方面，由于经费的不足，国家制定的部分标准还存在着征求意见不协调，采集数据不够全面、不充分等问题，阻碍了国家标准的进一步完善与发展。在检验检测方面，产品更新换代速度的加快与产品种类的多样性发展，需要检验检测技术的不断进步和检验检测工具的不断丰富与创新，这些都需要国家与政府的大力支持。而我国财政支持、人才支持、物力支持等方面的配套都有所欠缺，不能像西方发达国家一样提供固定和稳定的资金保障。因此，NQI的基础性研究很难按照设定的标准，按时、按质、按量地完成，这些问题在一定程度上都制约着NQI多要素协同服务的发展。经费的投入不足，资金断层，政策扶植的力度不够，制约了计量、标准、检验检测、认证认可等的完善与均衡发展。

（三）NQI多要素协同服务区域发展有待均衡

我国NQI的发展在地区间存在较大差异，由于地区间经济发展速度的不同，政策倾向性的不同，社会参与程度的不同，NQI多要素的协同服务中区域的发展还有待均衡。［8］在计量方面，东部地区的计量标准等级较高，紧随国际标准，而中西部地区的计量标准等级较低，计量标准体系的建设速度也相对迟缓。在标准方面，有的地区还存在地方标准与国家标准相矛盾的情况，标准法规还不够完善。在检验检测方面，东部地区的检验机构数量较多，检验技术比较先进，检验人才享受政策福利多，待遇高，吸纳人才队伍渠道广泛，而中西部地区由于经济发展水平相对较低，检验检测机构数量偏少，专业人才匮乏，技术也较为落后。在认证认可方面，部分地区认证认可的宣传力度较小，民众的认知度较低，认证意识薄弱。特别是一些东部与中部地区建立了NQI协同服务应用中心，一站式的质量基础公共服务平台更加促进了质量基础设施的发展，提高了地方质量基础设施的实力与水平。NQI多要素区域发展不均衡，严重影响我国NQI的进一步发展，制约了NQI多要素协同服务的运行效率与融合性发展。东部地区的经济发展迅速，发展水平较高，对计量、标准、检验检测、认证认可等方面的需求更高。东部地区政府对NQI多要素协同服务的政策扶植力度更大，资金保障更加充分，因此东部地区凭借强大的资金投入、科技实力、人才队伍和技术水平，发展的较为成熟。中西部地区由于地理环境及相关政策扶持等情况，相对于东部地区来说，经济发展水平相对缓慢和不平衡。中西部地区政府对于NQI多要素协同服务的政策扶持、资金投入相对较弱，在地区间的计量、标准、检验检测、认证认可等方面，社会的认知度不高，技术水平跟国际先进水平还有很大的差距，质量基础设施建设的未来发展潜力较大。针对不断变化的国内外经济、政治环境，统筹考虑国内区域发展的需要，从长远、全局的战略性角度来看，NQI多要素协同服务的发展与完善需要各区域之间均衡发展，协调配合，共同提升。

三、NQI多要素协同服务的优化对策

基于上述研究，目前NQI多要素协同服务面临着诸多亟待解决的问题，本文从以下四个机制层面入手，探寻NQI多要素协同服务的优化改进对策。

（一）完善NQI多要素协同服务的协调机制

目前，我国NQI建设取得了初步成效，质量发展局也承担了统筹NQI协同服务与协同应用的规划工作。但由于NQI的要素层级多、涉及的分管部门较多，这就造成了部门条块分割，各司其职，资源整合效率低下等问题，呈现了“碎片化”发展的态势。一方面要加大政策支持力度。针对NQI多要素协同服务实践中涉及到的政策空白领域，政府部门要尽快出台相关政策条例，尤其是所涉及的政策薄弱领域，结合实际情况进行修正完善，务必保证政策的稳定性与持续性。同时，建立政策互通平台，实现标准、计量、检验检测、认证认可四大要素的互联互通，即资源整合和成果共享。另一方面要着眼NQI多要素融合程度，提高多要素配置效率。NQI多要素协同服务的体系建设是一项系统性工程，必须坚持全领域的统筹规划，重点突出需求导向与成果导向的有机统一，在关键领域要与国际接轨，认真吸取国外先进经验，组建专业的高质量人才队伍，加大资金投入力度，支持新技术、新工艺的投入使用，通过国家与地方的双重努力，创建集技术、品牌、人才、质量于一体的NQI多要素协同服务示范应用基地。

（二）提升NQI多要素协同服务的运行机制

“统一管理，不同模式”是NQI多要素协同服务的新形式，在标准、计量、检验检测、认证认可这四大要素中，标准与计量组成“权威层次”，检验检测与认证认可组成“服务层次”，结合两种层次，组建新型运行结构。矩形结构是所有结构模式中工作效率较高的一种结构模式，这种模式的优越性就在于将纵向关系与横向关系结合起来，两者各司其职，紧密有序。将矩阵结构应用在NQI多要素协同服务的实践当中，根据工作性质和专业要求进行人员抽调，并不定期进行部门间交流，增加学习机会，提高NQI在地方的协同应用水平，这种组织运行结构既保持了组织形式的稳定性，又有利于充分发挥成员的专业性优势，还可以在NQI协同服务机构中发挥计量、标准、检验检测和认证认可四个要素的协同优势，极大地提升NQI多要素协同服务组织的运行效率。同时，健全NQI多要素协同服务的监督考核机制，在保证NQI多要素协同服务有序推进的同时，也要把握协同服务所取得的成效。在监督方面：一是要建立专门针对NQI多要素协同服务的监督机构；二是要寻求多方协助，与舆论监督、群众监督等多种监督方式进行配合，增强监督合力；三是要提高协同服务专职成员的自我监督意识。在考核方面：一是要制定协同服务的测评指标，覆盖新兴产业、现代服务业等多个重点领域；二是建立客观中立的协同考核体系，因地制宜，结合地方实际情况，制定科学的考核方法；三是查缺补漏，取消不合理的评价标准与考核办法，对空白领域要进行及时补充，确保考核体系建立在实地调查、精准测算的基础上。

（三）健全NQI多要素协同服务的保障机制

提高NQI多要素协同服务的效率、效力、效果，必须切实建立和健全保障机制，可以从技术保障、人才保障、资金保障、环境保障等四个方面开展工作。［9］在技术保障方面，要鼓励开展服务质量共性技术联合开发与推广，鼓励区域内各企业依托已有的基础设施、技术等资源创建交流平台，提供个性化、柔性化、分布式服务。利用互联网信息技术，构建线上线下“全站式”NQI协同服务网络，鼓励标准、计量、检验检测、认证认可开展技术工艺、产业业态模式创新，促进人工智能、生命科学等新技术在NQI多要素协同服务领域的转化应用。在人才保障方面，要强化人才队伍的专业化建设，满足计量、标准、检验检测、认证认可四大要素协同服务的专业性、技术性需求。一方面，应树立强烈的人才意识，加大人才队伍建设力度，吸纳更多专业化人才加入NQI多要素协同服务的建设中来；另一方面，应优化人员结构，加强人才队伍的专业化建设，鼓励计量、标准、检验检测和认证认可相关专业人员参加技术培训、能力比对、国际合作等，重视专业化人才与复合型人才的培养，保障人才队伍的储备。在资金保障方面，一要加大投资力度，拓宽投资渠道，确保NQI协同服务建设有充足的资金支持；二要优化投资体系，逐步形成以政府投资为引导、企业投资为主体、创业投资和社会资本并举的多元化投资体系。在环境保障方面，要营造区域NQI协同服务的实施环境，政府要从全局的利益出发，建立城市群内部协商制度和区域间经济利益的协调制度，通过各项制度的建立和完善，创造NQI协同服务的制度环境，推进计量、标准、检验检测、认证认可等相关机构形成合力，实现资源优化配置和成果高度共享，打造区域内NQI协同服务高效运行的环境。

（四）建立NQI多要素协同服务与产业融合发展机制

随着我国新型工业化、信息化、智能化进程的加快，NQI多要素协同服务已贯穿于产业发展的各个阶段，呈现出多向交互融合态势。［10］NQI多要素协同服务具有高技术性、高增值性等特征，推进NQI多要素协同服务发展，加速与实体经济深度融合，是促进产品质量提升和服务创新、培育国民经济新的增长点、提升产业竞争力的重要途径。一方面，要强化产学研相结合，贯通NQI多要素协同服务创新机理，创建“企业＋科研院所＋高校”的产业创新体系建设，切实增强企业的创新能力，推进各个产业尤其是新兴产业的基础研究与高新技术研究，将创新研发根植于NQI多要素协同服务的产业应用中，鼓励计量、标准、检验检测、认证认可的研究人员将新理论、新技术、新想法与产业企业的创新研究相结合，促进科研成果的快速转化。另一方面，要以高新技术产业园区为载体，以完善产业链条为主要任务，以产业集群的壮大成熟为目标，有机融合计量、标准、认证认可、检验检测等要素资源，坚持质量导向，注重品牌经营，寻求技术突破，争取在重点领域拥有自主知识产权的专项技术，为产业发展提供全链条、全方位、全过程、全生命周期的NQI多要素协同服务，推动传统产业转型升级、新兴产业创新发展，提高产品附加值、可靠性和竞争力。

四、结 语

从目前来看，计量、标准、检验检测和认证认可等质量基础设施各要素之间的融合度仍显不足，NQI多要素协同服务效能有待进一步改进和提升。本文通过对NQI多要素协同服务发展困境进行分析发现，其在人才、创新、资金、区域等诸多方面仍然存在不足。在新发展阶段，为适应经济发展模式的转变，需要建立和完善NQI各要素的协调机制、运行机制、保障机制以及产业融合发展机制，进一步加强质量基础设施建设，促进各要素的有机融合，提升NQI多要素协同服务能力，充分发挥质量基础设施服务效能，助力我国经济社会高质量发展。