中国个人破产制度的准入规范研究——兼议《深圳经济特区个人破产条例》之完善

廖嘉诚

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230000)

我国早在20世纪末就开始了对建立个人破产制度的理论探讨，这一阶段学者们的研究主要分歧点在于个人破产制度是否应当建立。持肯定观点的江平教授认为，个人破产制度能够有效保障商自然人这一群体的合法权益，具有不可忽视的社会功能。[1]而以曹兴权教授为代表的学者则持相反意见，原因在于我国的消费观念并未完成转变、个人财产登记制度尚未健全以及金融改革滞后，银行的监控查询存在障碍等。[2]最终，个人破产制度的构建因反对方占据上风而被暂时搁置。[3]

时移事易，随着近几年个人破产制度的替代性措施显露弊端，再加上个人财产登记、社会信用体系以及货币电子化等条件的逐渐成熟，个人破产制度终于再次从遗忘的角落中提起。2019年，国家发改委、最高法等13个部门公布了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，其中特别强调了将构建个人破产制度提上日程。这一阶段，理论界的风向开始转变，学者们积极响应国家政策，为我国个人破产制度的构建出谋献策。[4]终于，我国首部地方个人破产立法《深圳经济特区个人破产条例》(以下简称《个人破产条例》)在2020年8月26日诞生。由于《个人破产条例》实施时日尚短，已有研究多是从个人破产制度的整体结构、运行机理等宏观语境出发，缺乏对个人破产制度中各种特色机制的深入探讨。

例如，2021年7月19日，依据《个人破产条例》审理的首宗个人破产案件已经正式作出裁定。(1)广东省深圳市中级人民法院民事裁定书(2021)粤03破230号(个1)。这是我国个人破产领域的一项重大突破。然而，在条例成功实践的背后，却是大量申请因不符合申请条件而被退回。据深圳市中院破产法庭庭长曹启选介绍，截至7月16日，个人破产综合应用系统“深破茧”共收到了615件申请，而其中有200多宗申请因不符合条例相关规定被做退回处理。(2)董柳：《只有“诚实而不幸”的债务人才能得到个人破产制度的保护》，载金羊网：http://news.ycwb.com/2021-07/20/content_40150305.htm，2021年7月24日访问。由此不得不引发一个思考：究竟哪些主体在满足怎样条件的情况下可以适用个人破产程序？《个人破产条例》对该问题虽然有所规定，但其规范设计却有失科学性。合理的准入规范是个人破产程序能够得到良好适用的前提，相反则会导致个人破产制度被滥用、破产人与利益相关人的权益无法得到保障、司法资源被浪费等问题。因此，本文在研究个人破产准入规范的基础上对《个人破产条例》的相关规定进行商讨，以期为个人破产制度建立一个合格的防线。

一、个人破产准入规范的功能

(一)个人破产制度的运行基础

在程序方面，个人破产制度的一整套程序能否良好运行，取决于准入规范的严格把关，准入规范如何设计关系到之后程序的走向。个人破产程序与企业破产程序的规定总体上保持一致，均包括和解、重整与清算三种，但是二者在适用主体、财产分配和法律责任等方面却存在着诸多差异。因此个人破产需要以准入规范为基础，设计与其相匹配的个人破产程序，以保证破产人与利益相关人的权利能够及时和恰当地实现。特别是在商事领域的个人进行破产时，企业与个人有着紧密的关系，个人破产与企业破产之间的限度需要个人破产准入规范予以适当把握，从而保证破产程序的稳步推进。

在实体方面，准入规范对债务人的破产免责、豁免财产和失权复权等实体权利有着重要的影响。首先，个人破产免责是指根据《个人破产条例》的规定，债务人在经过清算、重整或和解后可以免除其未清偿的债务。企业在破产清算而注销登记后是由于失去民事权利能力和行为能力当然免责；与企业破产免责的不同之处在于，自然人即使是经过清算程序后仍具有相应的民事行为能力，其是基于法律的规定而在破产终结之后不需要再以获得的财产来清偿债务。因此，个人破产免责应当符合特定的条件，这个条件就在准入规范的关于“不能清偿”到期债务的范围与原因中得到体现。其次，豁免财产是指为保障债务人及其所扶养人的基本生活而保留的财产，这部分财产不会用于清偿债务。个人破产准入规范对豁免财产与责任财产进行明确划分，防止恶意的债务人利用豁免财产制度逃避债务的清偿，损害债权人的利益。最后，部分债务人在经过破产程序后某些权利会全部或部分丧失，在满足一定条件时，这些权利又会得到恢复。适格主体及其权利的具体内容应当与准入规范保持一致，以准入规范中的破产原因来判断债务人是否失权以及是否满足复权条件，从而保证债务人更好地偿还债务。

(二)债权人与债务人的利益天平

不可否认的是，债权人的利益在个人破产程序中都会受到或多或少的损失。如何让符合条件的债务人在得到救济的同时，让债权人也能够接受利益上的损失是贯穿个人破产制度的根本遵循[5]。在这个问题上，个人破产准入规范能够通过明确个人破产的申请条件来达到平衡债权人与债务人利益的效果，使得“诚实而不幸”这一抽象表述有了具体的操作空间。

在我国诚信制度建设相对匮乏的环境下，除了法律问题，道德问题也不容忽视。对于长期忍受债务负担的债务人来说，为了能够摆脱枷锁、重获新生，通过不正当手段达到法定的个人破产条件不足为奇。具体而言，不诚信的债务人可能通过借贷或大额透支信用卡等方式恶意承担债务，以此达到个人破产条件从而逃避大部分债务的清偿，得到个人破产制度的不合理庇护。对债权人而言，道德风险同样存在。债务人经过个人破产程序免除债务的代价是个人信誉的降低和各种权利的限制，因此并非所有债务人都愿意通过个人破产程序解决债务难题。在这种情况下，若债权人申请债务人破产的条件不够严格，部分债权人可能会出于尽快了结债务或其他目的直接向法院申请债务人破产，这对债务人的利益也会造成一定的损害。诚然，我们无法杜绝上述现象的发生，但允许个人破产与当事人恶意利用制度漏洞并没有必然关系，这种现象实际上是法律规定不完善的结果。[6]对此，建立一个既能将不诚信债务人拒之门外、又能防止债权人滥用权利的个人破产准入规范实属必要。

(三)司法裁判的过滤网

在债权债务关系的数量与种类不断增加的今天，个人破产制度无法解决所有的债务问题。归根结底，通过个人破产程序解决债务纠纷的各方当事人都会承担一定的不利后果，权利无法完美实现。因此它的适用范围应当严格受限，作为解决债务问题的最后一道程序。对于那些动机不纯、经营和消费方式不当而申请破产的债务人，以及债务人的财产足以偿还到期债务而不需要通过个人破产制度来解决债务纠纷的债权人和债务人提出的破产申请，个人破产准入规范应一律将其排除在外。与此同时，只有当法院有能力向个人破产制度的申请者提供及时有效的处理结果时，个人破产制度才能发挥应有功效。[7]个人破产制度作为一个新生法律事物，处理该类案件的法官和其他专业人士的数量不够充足，若是对个人破产申请不加限制，大量该类案件涌入法院会导致案件的审理被长期搁置，损害司法权威。个人破产准入规范对不符合条件的申请进行过滤，可以有效节约司法资源，维护司法公信力。

二、《个人破产条例》准入规范之不足

个人破产制度的准入规范大致可以归为三类：破产主体、破产原因以及相关的准入配套制度。当今世界对个人破产主体的规定可分为商主体与一般主体两种。所谓商主体，即在商品经济中发生权利义务关系的主体；一般主体则包括所有的自然人。[8]《个人破产条例》第二条采用的是一般主体，(3)《深圳经济特区个人破产条例》第二条规定：“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解。”笔者表示赞同，对此不加赘述。但该条例对破产原因以及相关准入配套制度的规定存在不足，是本文将要讨论的重点。

(一)债务人破产原因范围不当

破产原因具有很强的抽象性，它的规范设计本身就是破产制度需要解决的一个技术难题，同时其又肩负着识别个人破产申请是否合格的任务，因此破产原因具有问题与门槛的双重属性。[9]按照这一属性，首先厘清债务人不能清偿债务的界限问题，是设计一个合格准入规范的基础。根据《个人破产条例》第二条的规定，自然人申请破产的原因是由于生产经营、生活消费导致丧失清偿债务的能力或资产不足以清偿全部债务。该规定具有以下两点问题：第一，生产经营与生活消费不足以涵盖所有的破产原因。在生产经营与生活消费以外，诸如不可抗力、丧失劳动能力等原因，同样值得个人破产制度予以保护。第二，并非所有因生活消费引起的无法清偿债务都该被纳入破产原因。生活消费的种类有很多，对于其中的过度投机消费和超过自身消费水平的奢侈消费，不应成为申请个人破产的理由。否则某些债务人会为达到破产条件而进行恶意消费，或者将个人破产作为退路而从一开始就不加节制地消费。这些消费引起的债务不能得到《个人破产条例》规定的破产程序的保护。

(二)债权人申请条件的局限

除了债务人主动申请破产外，满足一定条件的债权人也能够申请债务人破产。考虑到债权人无法像债务人一样清楚地知道债务人的财务状况，也为了防止债权人出于损害债务人利益的目的而申请债务人破产，法律应当为债权人设置不同于债务人的申请条件，因此《个人破产条例》第九条对此专门作出了规定。(4)《深圳经济特区个人破产条例》第九条规定：“当债务人不能清偿到期债务时，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，可以向人民法院提出破产申请，申请对债务人进行破产清算。”总结起来共需满足三个条件：(1)申请人为债权人；(2)债务人不能清偿到期债务；(3)债权人单独或共同对债务人持有五十万以上到期债权。其中的不足和不合理之处在于：

1.“不能清偿”缺乏解释

关于债务人不能清偿到期债务的标准，不同法律采取了不同的规定。如我国原《担保法解释》(现已失效)第一百三十一条对“不能清偿”所采用的是“方便执行财产”的标准。(5)《担保法解释》第一百三十一条规定: “本解释所称‘不能清偿’指对债务人的存款、现金、有价证券、成品、半成品、原材料、交通工具等可以执行的动产和其他方便执行的财产执行完毕后，债务仍未能得到清偿的状态。”虽然随着民法典的施行该解释已经失效，但该标准已被担保领域的理论与实践普遍接纳。企业破产领域对“不能清偿”采用了另一种的标准，即在《破产法解释(一)》第二条中规定的客观停止支付标准。(6)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》第二条规定：“下列情形同时存在的，人民法院应当认定债务人不能清偿到期债务:(一)债权债务关系依法成立;(二)债务履行期限已经届满;(三)债务人未完全清偿债务。”该标准的特点在于：不论债务人是否实际上有能力偿还债务，只要在客观上表现出不清偿到期债务的意思，债权人即可以此为依据申请债务人破产。[10]由此可见，不同领域的“不能清偿”标准存在着较大的差异。个人破产与债权担保不同，担保债权是为了保证主债权的实现而产生的依附于主债权的债权，其范围、数额以及发生与否取决于主债权是否得到履行，即具有不确定性。因此，其实现需要以主债务人的各项方便执行财产执行完毕为前提；但这种方式并不利于个人破产中债权人利益的实现，因为各种强制执行程序会一定程度上拖慢个人破产程序的进度，为恶意的债务人提供隐匿、转移财产的间隙。个人破产与企业破产也有差别，虽然自然人与企业除了不能清偿到期债务外，都需满足资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的条件才能进入破产程序，但企业可以通过出示资产负债表和各种财务报告来证明其有能力清偿全部债务从而对抗债权人的申请，因此法院可以很快地对债权人提出的申请进行判断；而自然人并不具有自身的详细财务资料，无法对债权人的申请提出及时、有效的异议，这不但会对债务人的权利造成一定损害，也会拖慢案件处理的进程。因此，个人破产制度应当对“不能清偿”进行合理解释，遗憾的是《个人破产条例》对此并没有明确规定。

2.五十万元债权额偏高且僵化

债权人申请债务人破产的另一个条件为单独或共同持有五十万元以上的到期债务。虽然我国的《企业破产法》没有规定债权人的债权额需达到一定标准才能申请启动破产程序，但司法实践对此已经产生了争议。有学者认为，为债权人申请设置最低债权额一方面是为了防止恶意的债权人诋毁债务人，另一方面也是出于节省司法资源的考虑。因此对债权人的申请予以债权额的限制是必要的。[11]就这个层面来说，《个人破产条例》对最低债权额的规定是值得肯定的。这里需要考虑的是，相对于企业破产的债务规模，个人破产的债务规模比较小，五十万元的最低标准是否能够充分保障小额债权人的利益？以国外立法为例，英国破产法对最低债权额的规定为等于或大于750英镑，[12]203美国破产法对此规定为5 000美元的最低标准，[13]68与我国的五十万元最低额相差甚远。从保护小额债权人利益的角度来看，《个人破产条例》的最低债权额设置可能并不合理。

此外，若债务人的负债额较大，但是仍允许达到最低债权额而在债务人总负债中占比偏低的一个或数个债权人提出破产申请，债务人可能会因此陷入困境。在《个人破产条例》实施的首月，债务数额在300万元以上的案件占所有申报案件的14%，其中甚至有超过1000万元的债务。(7)伊宵鸿：《〈深圳经济特区个人破产条例〉实施首月8人破产申请立案7人在职》，载深圳晚报A07版：http://wb.sznews.com/PC/layout/202104/13/node_A07.html#content_1016433，2021年7月24日访问。对于这种涉及大额债务的个人破产案件，仅凭最低债权额的存在无法完全保护诚信的债务人。因此在最低债权额的基础上设置一个到期债权的比例限制，能够更好地平衡债权债务关系，以免小部分债权申报成为压倒债务人的“最后一根稻草”。

(三)相关准入配套制度的缺失

个人破产申请还存在一个较为突出的问题是，大量申请中存在申报不全、怠于申报、甚至未如实申报的情况。(8)同①。出现这些问题的原因就在于自然人的财产信息相对隐蔽，法院与债权人无法清楚掌握债务人的财务状况，再加上个人信息体系的不健全，导致各种不诚信行为的出现。例如，有的债务人只将其希望免除的债务进行申报，而对其亲友的债务进行隐瞒；或者将家庭内其他成员负担的债务一同作为自己的债务进行申报；还有的债务人直接填报自身无财产以应付了事。对于这些情况都需要司法工作人员一一核查，大大加重了工作负担。而法人破产之所以很少有不诚信申报的情况出现，就在于法人在成立之时就已经将注册资本登记在案，之后经营过程中产生的一切盈利与亏损都有完善的会计制度持续记载，从而大大减少了企业的不诚信申报。因此，即便《个人破产条例》规定了上述自然人不诚实申报应当承担的法律责任，但由于缺乏足够的手段去发现债务人的不诚信行为，法律责任的规定也是形同虚设，对债务人缺乏足够的威慑力。

三、我国个人破产准入规范的完善

(一)厘清债务人破产原因

针对债务人破产原因范围不当的问题，可以通过如下途径予以解决：一是在《个人破产条例》第二条的“生产经营、生活消费”之后增加因“重大变故”导致丧失清偿能力或资产不足以清偿全部债务的情形。“重大变故”既能够将不可抗力、丧失劳动能力等一系列意外发生的情形纳入到个人破产程序所保护的范畴，也能够赋予法官较大的自由裁量权，给各式各样的破产原因进行兜底。二是以司法解释的形式对“生活消费”进行限缩解释。随着未来《个人破产法》在全国范围内实行，最高法必然会出台相关的司法解释，其中就可规定个人破产程序所称的生活消费是为正常的家庭生活开支所进行的一般消费，对于不易判断是否属于正常生活消费的债务，不属于个人破产程序规定的情形。或者也可以直接将法条规定的“生活消费”修改为“正常生活消费”，并由法官在个案中予以判断，同样能够起到防止债务人为达破产条件而进行的恶意消费和不加节制的奢侈消费的效果。

(二)债权人申请条件的完善

1.个人破产中“不能清偿”的标准

由于债权人判断债务人是否具有偿债能力的条件十分有限，债务人也无法对债权人的申请提出有效抗辩，因此笔者认为，个人破产程序应当以债务人不能履行法院的生效法律文书作为债务人“不能清偿”的依据。理由如下：首先，个人破产并不是解决债务问题的最佳选择，而是应当作为债权人无法收回全部债权的后备之选。若债权人拥有通过起诉债务人获得全部清偿这样一项更好的选择，还偏偏采取不能获得全部清偿的个人破产程序，此时就不得不怀疑债权人是否具有损害债务人权益的意图。其次，先通过起诉要求债务人偿还到期债务给予了债务人一定的准备时间，并且个人破产程序仅以债务人不履行生效法律文书而不以强制执行债务人的财产为前提，从而区别于担保程序的强制执行完毕那样耗费太长的时间而让债务人有了隐匿、转移财产的间隙。最后，将生效法律文书作为个人破产程序的前提有利于避免大量债务纠纷涌入个人破产程序。若是没有不履行生效法律文书这一限制性前提，可能大量的债权人申请都不符合个人破产的条件，导致司法资源被浪费。

2.确定最低债权额与债权比例的双重标准

确定合理的最低债权额与债权比例既能够保护债务人不因债权人滥用破产申请权而受到个人信誉的诋毁、部分权利的限制，又能够节省大量精力与司法资源。上文已经提到，《个人破产条例》最低债权额标准的设置并不合理，忽略了小额债权人的利益。因此笔者认为，未来个人破产法对最低债权额的规定应适当降低，并且应当根据不同地区的经济水平设置不同层次的最低债权额，从而充分保障小额债权人的利益。此外，为了防止债权债务关系的平衡被打破、债务人被“最后一根稻草”压倒的现象发生，也为了缓和固定数额的僵化问题，宜对提出申请的债权人单独或共同持有的债权额在债务人不能清偿到期债务的占比上进行一定的限制。欧美的普遍做法是将该比例规定为债务人不能清偿到期债务的三分之一，我国同样可以以此为标准，作为平衡债权债务关系的天平，达到维持经济秩序稳定的目的。

(三)完善个人信用信息配套制度

建立健全个人信用信息体系是减少债务人申报不全、怠于申报，或者未如实申报的关键，完善的个人信用信息体系应当包括财产登记、破产信息公示与查询机制以及个人信用奖惩机制。

自然人的财产主要包括不动产、动产和存款三项，其中的不动产登记制度已经趋于成熟，存款登记也早在2000年根据国务院颁布的《个人存款账户实名制规定》而具有初步的基础，唯有动产登记存在一定困难，但在以往的执行过程中，债权人与法院也可以通过调查债务人的财产往来等手段基本确定债务人的动产。因此自然人的财产登记制度已经具有建立的前提，目前的问题主要在于不同的财产分散记载于公安、银行、不动产登记机关等不同的机构和部门，从而给法院的便捷查询带来一定障碍。如果对自然人的财产进行集中统一的登记，再配合债务人的主动申报，就能够更加高效地查询债务人的财产，筛选出诚信申报的债务人，保障债权人的债权充分实现。在个人破产程序中，信息披露同样重要。通过构建一个全国性的个人破产信息公示系统，将被法院受理的个人破产申请以及后续的和解、重整或清算等信息统一记录并公示出来，使债权人能够更加便利地获取债务人的破产信息。如此一来，债务人就会因声誉影响产生一定的压力，在申请个人破产时就会谨慎考虑，潜在地劝退了一批意图通过个人破产逃避债务的人。对债权人而言，也可以通过公示系统的查询了解到债务人的破产信息，从而及时申报债权，以免超过申报期限，给自己以及案件进程带来麻烦。

当然，仅靠社会监督并不能完全打消个人破产申请者的恶意，法律也应建立相应的信用奖惩机制保证个人破产申请人行为的规范化。顾名思义，个人破产制度中的信用奖惩机制应当包括两个方面，即守信激励措施和失信惩戒措施。[14]具体而言，守信激励措施就是对守信的申请者予以支持和奖励，例如法院适当简化其办案流程、提高限制消费水平等。失信惩戒措施则是对失信申请者的告诫与惩罚，例如法院对被列入失信名册的债务人的破产申请不予受理或者剥夺其财产豁免等。

个人破产制度建立的目的在于救济走投无路的债务人，同时尽可能地保护债权人利益，从而最终实现社会经济秩序的稳定。作为个人破产制度“第一颗扣子”的准入规范是制度构建的重中之重。其他程序规范诸如破产免责制度、豁免财产内容、法律责任追究等也需围绕准入规范进行构建，更好地辅助准入规范的运用。例如，在我国《刑法》第一百六十二条规定的虚假破产罪中增加自然人这一犯罪主体，使《个人破产条例》中追究刑事责任的条款具有实施依据，更好地震慑不怀好意的债权人和债务人。此外，还需要考虑债务人破产后的生存问题以及由此引起的社会稳定问题，由法律对债务人的哪些财产能够豁免进行选择，并健全社会保障制度，给经历了破产带来财务困难的债务人提供生活支撑。最后，企业破产与自然人破产的交错衔接问题也需要各自的准入规范相互磨合，确保案件处理公平公正、协调统一。