吉林省城镇职工基本养老保险资金安全运行及其影响因素研究

蔡向东，李彦蒙

（吉林财经大学公共管理学院，吉林 长春 130117）

一、引 言

实现养老金全国统筹是我国养老保险制度发展的整体趋势与重要目标。［1］2018年5月30日，国务院下发了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，总体思想是围绕建立健全更加公平更可持续的养老保险制度目标，从基本国情和养老保险制度建设实际出发，遵循社会保险大数法则，建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步，并自2018年7月1日起实施。通知强调中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担；省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。2020年1月11日，吉林省人民政府下发了《关于建立企业职工基本养老保险基金统收统支省级统筹制度的实施意见》（吉政发〔2020〕2号），核心内容是在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，以基金省级统收统支为核心，以基金预算管理为约束，以信息系统和经办管理为依托，以基金监督为保障，2020年底前实现基金统收统支层面的企业职工基本养老保险省级统筹，促进基金长期平稳运行，并为养老保险全国统筹打好基础。

养老资金安全是指在制度出资主体的承受能力范围内，实现费率和待遇的长期稳定，且无需大规模的财政转移支付，它是实现养老保险资金收支的自我平衡以及应对人口老龄化的长效机制。养老保险资金安全受诸多因素影响，宏观因素有经济形势、财政状况、企业负担、就业状况、工资增长情况、资本市场发育情况；微观因素有人口老龄化、退休年龄、待遇标准、计发办法、提前退休、缴费率、遵缴率①养老保险费实际征缴额与应征缴额之比，用以说明养老保险费征缴力度。实践中逃缴、欠缴、少缴养老保险费用都会影响遵缴率。、征缴基数、统筹层次、覆盖面、基金管理、基金保值增值、基金监管等。在这些因素中经济因素是最关键的、起决定作用的，经济方面的基金安全是其他方面安全之本。［2］为摸清吉林省城镇职工养老保险基金安全运行底数，以便政府有效实施基金预算管理，确保统收统支的省级统筹制度有效实施，本文利用2016～2020年吉林省养老保险的相关数据，对吉林省城镇职工基本养老保险基金安全及其影响因素进行了分析。

二、2016～2020年吉林省养老金计发能力分析

表1是在近五年“现收现付”状况下（即假定不做实个人账户、只考虑当期筹集当期支付）吉林省企业职工养老保险财务收支账面基础上统收统支省级统筹制度的各项养老金计发能力及累计结余情况。

表1 2016～2020年吉林省企业养老保险制度账面财务数据计发能力 单位：亿元

1.征缴计发能力分析。从表1可以看出：征缴计发能力历年都小于1，这说明历年仅靠向企业和个人征缴费用根本无法满足当年支出，现行企业职工基本社会养老保险制度必须通过制度外的力量才能解决制度本身的收支平衡问题。

2.累计结余分析。一是，累计结余有递减趋势，2020年底处于历史最低点，这说明累计结余对养老保险收支平衡的支撑能力越来越小。二是，2018年累计结余较2017年大幅提高，从账面上看，与2018年有49.1亿元中央调剂金投入有一定关系。三是，从总体看，如果没有中央调剂金的贡献，吉林省企业职工基本养老保险累计结余资金会更少。

3.总计发能力分析。从表1可以看出：一是，总计发能力除2018年大于1，其他年份都小于1，说明总收入不抵总支出，基金存在安全风险。二是，总计发能力和征缴计发能力走势相同，均由前三年递增到后两年转为递减，说明总计发能力受征缴计发能力深度影响。三是，根据表2可知，2016～2020年养老保险总支出每年都在平稳增长，近五年平均增长率为9.7%。2021年养老保险总支出预计为1072.82亿元（＝978.2*1.097），每月预计支出89.40亿元（＝1072.82/12），表1中2020年累计结余288.97亿元，仅够支撑2021年3.2个月（＝288/89.40）的企业职工养老金支付，已接近养老金安全支付警戒线。①在社会养老保险领域，把养老金余额可支付3个月称为支付安全警戒线，可支付9个月称为基准线。这说明吉林省企业职工基本养老保险基金安全运行存在重大风险。

表2 2016～2020年养老保险总支出增长情况 单位：亿元

三、基于2016～2020年“省级财务账面数据”对基金安全的影响因素分析

1.从表3中历年养老保险资金各项收入账面数据及其所占比重可以看出，一是2016～2020年吉林省养老保险资金的总收入与征缴收入前三年逐年递增，此后却逐年递减，且递减幅度很大，说明基金存在安全风险；二者增减趋势相同，都呈先上升后走低的状态，且在时间拐点上一致，说明征缴收入与总收入是高度正相关关系。二是中央财政补助所占比重除2018年占25%、2019年占28%外，其他年份均在30%以上，说明中央财政对现行制度收支平衡的贡献越来越大。三是自2018年有了中央调剂金后，“征缴收入＋中央财政补助”占总收入比重逐年降低，分别是92%、83%、77%，说明中央调剂金支持作用已显现。四是利息收入、市县财政补助、转移收入、其他收入之和占总收入的比重在5%左右，其中“利息收入”比重相对较大，超过了市县财政补助收入和转移收入所占比重，说明养老保险基金利息收入不容小觑。五是各级财政补助收入呈上升趋势。六是“其他收入”相对较少，但走势较为平稳，虽对基金安全影响不大，但也应引起重视。

表3 2016～2020年养老保险资金各项收入及其比重 单位：亿元

2.从表4历年养老保险资金支出账面数据看：一是在养老保险资金四项支出中，除了“其他支出”变动无规律外，其他各项支出都在逐年递增。二是基本养老待遇支出是刚性增长的，在养老保险资金全部支出中处于绝对支配地位，所占比重历年都是97%，其与“丧葬费抚恤支出”（比重平均占2.3%）几乎是养老保险资金支出的全部。

表4 2016～2020年养老保险支出情况 单位：亿元

3.从表5历年资金当年总收支及结余情况看：一是除了2018年收支结余为正数外，其他历年总收入不抵总支出，到2020年收支缺口高达163.81亿元，占当年总支出的17%，说明基金安全存在重大风险。二是从历年总收入、总支出及当期收支结余发展趋势来看，总支出呈平稳的刚性增长态势，而总收入则呈下降趋势，也说明基金存在重大安全风险。

表5 2016～2020年全省养老保险资金当年收支及结余情况 单位：亿元

四、基于2016～2020年“地市级财务账面数据”对全省养老基金安全的影响分析

1.表6是近五年全省11个地区（包括省直行业和长白山管委会）养老保险资金基本收支情况及累计结余情况。从表6可以看出，近五年各地区养老金陆续收不抵支，至2020年所有地区当年收支结余均为负，说明各地都存在基金安全风险。具体情况是：2016年，长白山管委会和长春地区收支有结余，其余9个地区收不抵支。2017年，长白山管委会与长春地区、松原地区收支有结余，其余8个地区收不抵支。2018年，收支情况相对较好，只有省直行业、吉林地区、通化、白山4个地区结余为负。2019年，只有长白山管委会和长春地区略有结余，其他9个地区当年收不抵支。2020年，11个地区收支结余均为负，长春地区在2019年还有7.6亿收支结余的情况下，2020年突然有了收支缺口且规模达82.87亿元，占当年总支出的36.22%。

表6 2016～2020年各地养老保险资金收支情况 单位：亿元

2.吉林省各地养老保险资金当年收支缺口逐年增大（见表7），2020年全省11个地区当年收支结余总缺口占当年总支出的32%，基金存在严重安全风险。

表7 2016～2020年各地养老保险资金收支缺口占总支出比重 单位：亿元

3.各地养老资金累计结余逐年降低，2020年底有3个地区累计结余已为负数，对全省养老基金安全造成影响。具体情况是：2016年各地累计余额均为正数，但2017年吉林、通化和白山3个地区开始为负数。从2018年开始有了中央调剂金，在11个地区中2018和2019年累计结余为负的只有吉林，其他地区累计结余均为正数。但到了2020年，吉林、通化和白山3个地区又为负数，说明这3个地区养老资金安全风险最高。

五、其他重要因素对吉林省城镇职工基本养老保险基金安全的影响

影响统收统支省级统筹的企业职工养老保险基金安全的因素较多，这里仅对影响养老保险收入和支出最直接也最重要的参保人员和人口年龄结构两个因素进行分析。

1.参保人员因素。根据吉林省企业职工基本养老保险参保情况统计数据（见表8）可以看出：一是参保总人数逐年递增，但增长幅度不大，在2014～2020年，参保总人数增长率最高的2016年也仅为5%，2017年和2019年尚未到1%，受人口流出和新增劳动力不足等因素影响，未来参保人数增长形势更不容乐观。［3］二是在职职工参保人数逐年都略有增加，但增长乏力。2017年和2020年增幅最高，也仅到2%，2019年是负增长。三是离退休人数在2%～5%之间平稳增长，说明退休享受养老待遇人数增长幅度明显快于在职缴费人数的增长；随着人口老龄化加剧和退休人口增长因素影响，养老资金支出需求会更大。四是制度抚养比在逐年降低，2020年是1.29：1，已降到历史最低水平，不到全国平均抚养比2.65：1①《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》指出，在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年当期将出现收不抵支，到2036年左右累计结余将告耗尽；如不实施延迟法定退休年龄政策，养老保险抚养比（在职人数/退休人数）将从2019年的2.65：1下降到2050年的1.03：1。的一半，这说明吉林省在职参保职工以及参保企业社保负担相当沉重，资金可持续运行压力较大，基金安全存在重大风险。

表8 吉林省2014～2020年参加基本养老保险人员情况 单位：万人

2.人口年龄结构因素。根据《吉林省第七次全国人口普查公报（第三号）》，截止到2020年11月1日，吉林省常住人口年龄结构见表9。其中，60岁及以上人口占23.06%，65岁及以上人口占15.61%，说明吉林省已经步入中度老龄化社会。②根据联合国制定的一套指标显示：一个国家60岁以上的人口超过总人口比重的10%，或是65岁以上人口超过总人口的7%，就说明这个国家进入轻度老龄化社会；超过20%为中度老龄化，超过30%为重度老龄化，超过35%为深度老龄化。

表9 吉林省人口年龄构成 单位：人、%

一方面，与2010年第六次全国人口普查相比，吉林省15～59岁人口比重下降了9.57个百分点，60岁及以上人口比重上升了9.85个百分点，65岁及以上人口比重上升了7.23个百分点，劳动年龄人口下降而退休养老人口增多的态势严重影响制度和基金安全。如果考虑到1960年代人口出生高峰期的人陆续进入退休养老阶段而带来的退休人口峰值期影响，吉林省养老保险资金安全运行将很快进入压力峰值期。这一点通过《吉林省第七次全国人口普查公报（第三号）》已得到了印证，即之所以表6反映的吉林、通化、白山三地自2017年累计结余就已为负，与这三个地区的人口老龄化程度远高于其他地区有关（见表10），这三个地区65岁及以上老年人口比重都在17%以上，最高的白山市为17.62%。

表10 吉林省各地区人口年龄构成（2020年11月） 单位：%

另一方面，根据人口七普数据，2020年全省总人口2407.35万人，与2010年六普相比，10年间减少337.9万人，年均下降1.31个百分点，说明总人口是在负增长，这有低出生率、低死亡率的原因，如2019年吉林省出生率仅为6.05‰，人口自然增长率为－0.85‰，①2019东北三省常住人口、出生率、自然增长率、劳动年龄人口及老龄人口对比分析〔图〕2020年04月20日14：56：58https：//www.chyxx.com/industry/202004 /853517.html.但也与大量年轻劳动人口长期外流有关。总之，吉林省人口老龄化严重会越发导致养老金需求增大而制度内供款减少，严重影响养老保险制度可持续发展和基金安全运行。

六、加强吉林省城镇职工基本养老保险资金安全运行的对策建议

1.进一步明确和统一财权事权，完善财权与事权分担责任与机制。首先要明确相应的事权和财权。事权是政府的行政权利和责任；财权是政府在法律允许下筹集和支配收入的权力，财力是行政事权的重要保障。只有事权、财权、财力三要素相匹配，才能使一级政府正常运转。对吉林省来说，首要任务是在政策和管理上明确事权和财权，即首先在政策上统一养老保险制度，统一基金收支和预算管理，完善经办信息系统；在管理上形成各级政府对企业职工养老保险的工作责任分担机制，明确省政府承担全省企业离退休人员基本养老金按时足额发放的主体责任，各市（州）、县（市）政府承担扩面征缴和确保养老金按时足额发放的工作责任；同时健全经办管理体系，建立健全考核机制，健全风险防控体系。只有这样，才能确保省地之间全力以赴劲往一处使，有效均衡地区间基本养老保险负担和待遇水平。

2.建立激励约束机制，确保地方政府征缴保费的积极性。养老保险管理事权是指政府在管理养老保险制度方面的职责，包括收支权（政府依法征收保费和发放养老金的职责）、管理权（政府在养老保险基金管理、经办管理和信息管理等方面的职责）和监督权（政府依法对养老保险制度进行监督管理的职责）。在属地管理体制下，养老保险由省政府发包给地方政府，授权地方政府履行相关政府职能。为避免政府间博弈和制度套利，防止制度内耗与漏损，作为一项纵向行政发包程度高、横向晋升竞争低的政府事务，统收统支省级统筹的养老保险要建立基本养老保险基金管理的激励约束机制，在省级调剂制度和缺口分担机制中，进一步体现与工作绩效挂钩，确保地方政府征缴保费的积极性，确保全省范围内“应保尽保”“应收尽收”。

3.加强财政部门对基金的财务管理和基金预算管理，建立安全预警制度。要想确保统收统支省级统筹的企业职工基本养老保险按时足额发放，关键是要加强养老保险资金的财务管理和基金预算管理。一是加强各级财政部门对当地基金收支和缺口补助分担数额的监管职能。对缴费计划编制和基金征缴计划完成进度予以序时性跟踪，确保应收尽收。二是加强基金收支全过程管理，企业职工基本养老保险基金要纳入省级统一集中管理、全额缴拨，统收统支，实行“收支两条线”，确保基金刚性支出依法合理。三是各级财政部门要坚持收支平衡原则，引入精算理念和精算技术，应用大数据对比分析，切实加强基金预算的硬约束，严格规范收支内容、标准和范围。四是积极争取中央财政转移支付支持力度，在中央调剂金制度和全国统筹启动实施过程中，实事求是反映我省情况，争取国家政策和倾斜。五是全省普遍建立基金收支预警机制，对连续两年未完成基金预算的地方，纳入基金运行安全预警管理。