地方政府竞争、环境污染与居民健康

费聿珉，张景静

（1.潍坊科技学院 经济管理学院，山东 寿光 262700；2.山东大学 经济学院，山东 济南 250100）

一、引 言

改革开放40多年来，中国经济取得了举世瞩目的成绩，地方政府竞争是推进中国经济快速发展的催化剂。［1］地方政府竞争是指地方政府为减少辖区内企业的污染防控成本以提高本地区对资本流入的吸引力而竞相降低环境管制标准，以实现财政收入增加、经济增长等目标。在“发展是第一要务”理念的指导下，在以GDP为导向的政绩考核机制作用下，为增强自身竞争力以赢得政治晋升“锦标赛”，一些地方政府过度重视地区经济发展，轻视环境保护，尤其偏爱经济发展见效快的基础设施投资，忽视见效慢、投资大且邻近地区易发生“搭便车”现象的环境污染治理投资。［2］另外，生态环境治理的外部性和环境污染的空间溢出效应，导致我国地区间在环境保护上面临“囚徒困境”。［3］在中国特有的分权式治理模式下，地方政府作为辖区环境治理的主导者，有权根据本地区的实际情况对中央制定的环境政策做适度调整。地方政府为了增加本地区资本流入的吸引力，竞相放松污染监管标准，引发了地区间对环境资源保护的“逐底效应”，这一环境规制竞争无疑会降低地区环境质量水平。当前，中国的环境污染是影响居民健康生活不可忽视的重要因素。2010年，GBD（Global Burden of Disease Study）研究发现，空气污染是影响中国居民健康的第四大风险因素。［4］根据OECD公布的数据，1990～2017年，中国每百万人口因环境污染引发的死亡人数由344上升到604，增加了近1倍。①https：//data.oecd.org/.由此可见，中国的环境污染已经严重损害了居民健康。

地方政府竞争加剧了环境污染，而环境污染又损害了居民健康。由此，产生了一些值得探究的问题：地方政府竞争是否会影响居民健康？地方政府竞争是否会加剧环境污染对居民健康的损害？这些问题是本文研究的主要内容。而本文的研究结论将为厘清地方政府竞争、环境污染及居民健康之间的关系提供经验证据，为进一步完善地方官员政绩考核体系提供依据。

二、文献综述

（一）有关地方政府竞争与环境污染的研究

现有文献关于地方政府竞争与环境污染的研究主要从环境管制和环境公共物品提供的视角展开。基于环境管制的视角，Wilson J D.和Stewart R B.发现，地方政府为获得地区经济增长引擎、增加税基，存在逐底竞争的环境管制标准。王艳丽和钟奥发现，地方政府为了在短期内快速发展经济而竞相放松环境管制标准以吸引经济附加值高的污染产业流入。［3］刘建民认为，根据“财政联邦主义”理论，我国特有的政治集权、财政分权的治理模式使得当地政府的财权和事权不统一，地方政府资金汲取能力的下降进一步激发了其为增加财政收入而发展经济的动机。［7］徐鲲等通过熵权法测算了环境污染指数，发现我国地方政府竞争加剧了环境污染。［8］朱向东等发现地方政府在环境监管标准上存在“模仿”行为，地方政府竞争加剧了本地和邻近地区的环境污染。［9］基于环境公共物品提供的视角，Xu C.认为经济增长的政治考核压力导致地方政府偏好于经济发展见效快的基础建设投资，对见效慢且投资大的环境保护治理投资重视度不够。［10］沈坤荣和周力基于中国七大流域干流县域数据发现我国上下游政府间的竞争引发了“污染回流效应”，且地方政府间的非合作行为导致了地区环境公共物品的供给偏离社会最优水平。［11］

（二）有关环境污染与居民健康的研究

从经济学视角关注环境污染影响居民健康的研究始于Grossman所提出的健康需求函数，后续围绕该函数开展的代表性研究有Cropper M L，Wagstaff A等。［12－13］近年来的研究主要集中于评估环境污染对健康的损害效应。如柳叶刀2013年的一项研究表明：中国的环境污染每年会导致35～50万人过早死亡。［14］Chen等发现，南北差异性取暖政策引发的北方空气污染会使中国北方居民的平均寿命缩短约5.5年。［15］Liu 等、［16］Ljungman 等［17］发现，PM10 污染物危害了居民健康。Knibbs 等发现，长期处于高浓度环境中会增加儿童患哮喘病的几率。［18］宋丽颖和崔帆的研究表明，环境污染是导致人口死亡率上升的一大因素。［19］苗艳青和陈文晶发现，环境污染损害了我国居民健康，但是这种负效应仅表现在低社会阶层中。［20］涂正革等研究发现，我国环境污染氮氧化物会提高呼吸疾病的发病率。［21］基于以上研究可见，环境污染损害居民健康是不争的事实。

综上，关于地方政府竞争与环境问题的现有文献，主要集中于地方政府竞争对环境污染、生态效率、绿色发展效率的影响问题；关于环境污染与居民健康的文献，主要是量化了环境污染对居民健康的影响。［19，21］鲜有文献将地方政府竞争、环境污染与居民健康三者之间的逻辑关系梳理清晰，这为本文的研究留下了空间。综合现有理论与文献，本文认为地方政府竞争通过影响地区环境污染程度进而损坏居民健康。为了解答地方政府竞争是否会加剧环境污染对居民健康的危害，本文将通过建立面板计量模型和空间杜宾模型实证考察三者之间的关系。

三、研究设计

（一）数据来源及变量选取

本文使用2003～2018年中国城市面板数据进行计量分析，数据主要来源于《中国人口和就业统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》和CEIC数据库。

1.被解释变量：居民健康。根据世界卫生组织①https：//baike.baidu.com/item/居民健康指标/2082248？fr＝aladdin.和中国地级市数据的可得性，选取死亡率（本年度死亡人口/年末总人口）作为居民健康水平的代理变量。［19］居民健康评判具有多维性，相较于中国家庭追踪调查（CFPS）、中国健康营养调查（CHNS）等微观数据，死亡率对居民健康的评判虽然存在一定的局限性，但由于中国地级市健康数据的可得性和相关文献的研究结果，［4］本文选取死亡率作为居民健康的代理变量。综合《中国人口和就业统计年鉴》和CEIC数据库的地级市数据，该变量的时间跨度为2003～2018年。

2.核心解释变量：环境污染。工业是我国环境污染的主要来源，本文选取2003～2018年中国地级市单位面积污染物排放量衡量地区环境污染程度。此外，环保局通过五个主要污染标准②地面臭氧、颗粒物污染（也称颗粒物）、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮。计算的AQI是对空气质量的综合定量描述，本文通过CEIC数据库获取中国地级市2013～2018年AQI月度数据，算术平均得到年度AQI作为环境污染的代理变量。

3.调节变量：地方政府竞争。借鉴已有文献对地方政府竞争的定义及指标选取和地方官员的经济政绩考核指标，本文综合经济增长、吸引外资和财政自给能力评价地方政府竞争能力。经济增长竞争能力采用地区GDP增长率（GDPGrowthit）占全国GDP增长率（GDPGrowtht）的比重来衡量；招商引资行为是地方政府竞争的主要表现，［29］采用地区外商直接投资实际使用额（FDI）增长率（FDIGrowth）占全国FDI增长率（）的比重予以衡量；“财政激励”假说认为我国特有的财政分权制度激发地方政府为增加财政收入而展开竞争，本文采用财政自给能力，［30］即地方政府财政收入（FiscalRevenueit）/财政支出（FiscalExpenditureit）予以衡量。

4.控制变量。为了避免遗漏变量偏差及控制其他因素对居民健康的影响，本文选取居民收入水平、城乡收入差距、产业结构、环境管制水平、人口密度、地区医疗水平和绿化程度等变量作为控制变量。全部变量的定义、数据来源及描述性统计如表1所示。

表1 变量定义、数据来源及描述性统计

（二）模型构建

1.面板计量模型

本文首先通过建立城市面板计量模型，验证地方政府竞争是否加剧地区环境污染程度；其次引入地方政府竞争和环境污染的交乘项，研究环境污染对居民健康的影响是否存在地方政府竞争的正向调节效应。

为考察地方政府竞争对地区环境污染的影响，本文建立如下模型：

列车的停站时间由开门时间、乘客上下车时间和关门时间3部分组成[8]。停站时间越长，车站的通行能力越强。停站时间较短时，乘客前往目的地的旅行时间可能会变长，并极有可能引起推搡事故。因此，每个车站的停站时间应根据年平均客流量进行初步限制，为每个车站做出参考的停站时间范围，且停站时间要求为5 s的整倍数。设车站编号为1,2,3，…,i,…,N，则每个车站对应的停站时间为D1,D2,D3,…,Di,…,DN。 第i个车站的停站时间下限为Di,min，停站时间上限为Di,max，则每个车站的停站时间约束为：

在式（1）中，i为城市，t是时间（下同），μi、λt和εit分别为个体效应、时间效应和随机误差项（下同）；β0为常数项，γk用于估算控制变量的偏效应，β1用于估算地方政府竞争对环境污染的影响，若β1＞0，说明地方政府竞争会加剧本地区环境污染；Polluit为环境污染，分别用WasteWaterit和SO2it衡量；Controlk，it表示控制变量。

为考察环境污染对居民健康的影响是否存在地方政府竞争的调节效应，本文建立如下模型：

在式（2）中，δ0为常数项，δ1～δ3用于估算加入交乘项后地方政府竞争、环境污染对居民健康的影响；χ1和χ2用于评估调节效应，其值大于0，表明地方政府竞争对环境污染与居民健康的影响存在正向调节效应；GoverCompSO2it、GoverCompWWit分别表示去中心化的政府竞争与SO2it和WasteWaterit的交互项，以保证模型（2）中核心解释变量和调节变量回归系数的经济意义。其余变量定义同表1。

2.空间面板计量模型

我国环境污染存在污染集聚的“局部俱乐部”现象，［19］即一个地区严重的环境污染会影响邻近地区的环境污染水平，因此，环境污染存在空间溢出效应。另外，地方政府在政绩驱动下，会对周边地区的政府竞争能力作出“模仿”的战略反应，即如果邻近地区的政府竞争能力较强，邻近地区的地方官员在政绩考核压力下会提高本地区的政府竞争能力，因此，地方政府竞争也存在空间溢出效应。鉴于此，本文构建空间面板杜宾模型（SDM）对空间效应进行实证检验。检验策略如下：首先，建立SDM模型估计地方政府竞争对环境污染的空间效应；其次，估计环境污染影响居民健康的空间效应。如果估计系数均为正，说明地方政府竞争会加剧本地区环境污染进而损害居民健康。

模型设定如下：

在式（3）、（4）中，w′i为空间权重矩阵的第i行，本文的W采用逆距离空间权重矩阵，并对矩阵做了行标准化确保空间权重矩阵的外生性以对模型进行正确识别。xit为相应的控制变量，w′iPOLLUt、w′iDEATHRt、w′iGoverCompt分别表示环境污染、居民健康、政府竞争的空间滞后，此时模型中变量的系数并非真正的边际效应，因此，本文采取LeSage和 Pace（2009）提出的直接效应 （direct effects）①直接效应：某地区自变量对该因变量的影响，包括反馈效应（feedback effects），即对其他地区的影响又会反过来影响该地区。从数值上来看，直接效应等于空间Durbin模型系数与反馈效应之和。和间接效应（indirect effects）②间接效应，又称为空间溢出效应（spatial spillover effects），用于度量“邻近”地区的某个解释变量对本地区的被解释变量的影响。进行空间效应分析。

四、实证结果分析

（一）基本回归结果分析

关于地方政府竞争影响环境污染的检验结果见表2。表2分别汇报了误差稳健下的固定效应（FE）和随机效应（RE）面板模型的估计结果。鉴于个体效应一般和解释变量存在相关性，本文主要分析固定效应模型的估计结果。

表2 政府竞争对环境污染的影响

根据模型（1），以废水排放量作为环境污染的代理变量，地方政府竞争对环境污染的影响系数显著为正，说明地方政府竞争会加剧地区环境污染。如前文所述，由经济发展的政绩考核指标引发的地方政府竞争，使得地方政府为招商引资以实现经济的快速发展而竞相降低环境标准，这一“逐底竞争”行为破坏了地区生态环境。［22］当以二氧化硫排放量作为环境污染的代理变量，地方政府竞争的影响不显著。这一结果可能是由于SO2不能反映真实的地区大气污染，或者是SO2存在空间溢出效应使得面板模型估计存在偏误所致。为此，本文后续采用综合反映环境污染的空气质量指数（AQI）对“地方政府竞争加剧环境污染”的结论进行稳健性检验，并采用空间杜宾模型识别变量的空间效应。

关于地方政府竞争对环境污染损害居民健康存在正向调节效应的检验结果如表3所示，表3汇报了模型（2）在误差稳健下的FE和RE的估计结果。由表3可知，地方政府竞争与以废水排放量作为环境污染代理变量的交乘项对地区死亡率的影响显著为正，环境污染对死亡率的影响为0.009×GoverComp。政府竞争对死亡率的影响为0.009＋0.009×WasteWater，该结果表明环境污染与政府竞争存在交互作用，其对居民健康的影响相互依赖，如果政府在政绩考核压力的驱动下不断提升自身的政府竞争能力，这将加剧环境污染对居民健康的损害。在此次估计结果中SO2与政府竞争交互项并不显著，再次说明以SO2作为环境污染的代理变量或采用静态面板估计可能存在偏倚。

表3 地方政府竞争对环境污染损害居民健康的正向调节效应

从对控制变量的估计结果可以看出，收入差距对死亡率的影响显著为正，所以，为提高居民健康水平，需进一步解决收入不平等问题。绿化程度对死亡率的影响显著为负，这一结果肯定了2018年国家颁布的《关于积极推进大规模国土绿化行动的意见》①http：//www.gov.cn/xinwen/2018－11 /20 /content＿5341910.htm.中要求的开展大规模国土绿化行动，切实提升国土绿化总体水平对居民健康是有意义的。从产业结构来看，第二产业占比的估计系数显著为正，因为工业是地区污染物排放的主要来源，如果工业是地区的主导产业，这必然不利于本地区的环境质量改善，进而对居民健康产生不利影响。因此，各地区在国家绿色发展的引导下应不断优化产业结构，提高地区经济发展的能源效率和绿色化水平。人口密度对地区死亡率的影响显著为正，说明地区人口密集程度增加不利于改善居民健康水平。此外，居民收入和地区医疗水平对死亡率的影响并不显著。

2.空间面板估计结果

鉴于变量的空间效应，根据模型（3）和 （4）的设定，空间面板估计分两步进行。第一步，根据模型（3），识别地方政府竞争对环境污染的空间效应。第二步，根据模型（4），识别环境污染影响居民健康的空间效应。如果两步中的核心解释变量对被解释变量的估计结果均显著为正，则说明地方政府竞争通过加剧环境污染导致地区死亡率上升。

在逆距离空间权重矩阵的设定下，第一步的估计结果如表4中模型（1）和模型（2）所示，地方政府竞争（0.006）及其空间滞后（0.079）对以废水排放量表征的环境污染的影响显著为正，地方政府竞争的空间滞后（0.067）对作为环境污染代理变量的影响也显著为正，与面板模型估计的地方政府竞争加剧环境污染的结论一致。另外，空间面板估计结果显示，地方政府竞争存在显著的空间溢出效应，说明本地地方政府竞争能力的提升会促使邻近地区的地方政府在政绩考核压力的驱动下发生“效仿行为”，即期望在短期内提高地方政府竞争能力。所以，邻近地区可能会为招商引资出台系列利好政策以加快地区经济发展速度而忽视环境保护，进而影响环境质量。

同样，在逆距离空间权重矩阵的设定下，第二步的估计结果如表4的模型（3）和（4）所示，其分别为采用样本均值和多重填补方法对缺失数据进行处理后得到的估计结果。两种方法的估计结果均显示，以废水排放量衡量环境污染的空间溢出效应不显著，但SO2空间溢出效应（0.957和1.012）都显著为正，具有一定的稳健性。该结论符合经验直觉，因为相较于液体，气体更易在地区间进行扩散，当一个地区的SO2浓度上升，邻近地区势必受到影响。至此，两步SDM模型估计结果证明了地方政府竞争加剧了本地和邻近地区的环境污染程度，而环境污染损害了居民健康。因此，地方政府竞争通过影响地区环境污染程度进而损害了居民健康在空间杜宾模型的估计结果中进一步得到了验证。

表4 空间面板估计结果

（二）稳健性检验

为了保证研究结论的可靠性，本文进行了系列稳健性检验。（1）政府竞争能力：更换政府竞争能力的代理变量，使用熵权法对政府竞争能力进行综合测度。熵权法依赖于数据本身的离散性，根据各项子指标的变异程度进行客观赋权，最终得到政府竞争能力的综合得分。更换此代理变量后的实证结论依旧显示政府竞争加剧了环境污染。（2）控制变量：增加其他相关的控制变量，各项结论依旧成立。（3）模型：面板数据模型和空间杜宾模型均支持地方政府竞争加剧环境污染进而影响居民健康的结论（表3和表4）。（4）环境污染：更换环境污染的代理变量，采用空气质量指数（AQI）进行稳健性检验。鉴于AQI数据的披露时间，本文将样本数据的时间跨度调整为2013～2018年，得到的实证结论依旧稳健。

1.AQI静态面板估计结果

如表5中模型（1）所示，政府竞争的调节效应（0.092）显著为正，说明地方政府竞争对环境污染影响居民健康的程度存在正向调节效应；以AQI为环境污染代理变量的估计结果表明环境污染对死亡率的影响为0.092×GoverGomp，且该结论在模型（2）～（3）更换控制变量的情况下依旧稳健。

表5 静态面板估计结果的稳健性检验（AQI）

2.AQI空间面板估计结果

AQI空间面板估计依旧分两步进行。第一步的估计结果，即地方政府竞争对环境污染的影响如表6中模型（3）所示，地方政府竞争（0.215）及其空间滞后（2.380）对环境污染存在显著的正向影响，地方政府竞争存在空间溢出效应，与基准回归结果所得结论一致。第二步，环境污染影响居民健康的空间效应如表6中模型（5）所示，AQI的空间溢出效应不显著，但本地AQI（0.128）显著正向增加了地区死亡率，因此，估计结果也支持环境污染损害居民健康的结论。综上可见，地方政府竞争通过影响地区环境污染程度进而影响居民健康的结论仍然成立。

表6 AQI空间面板估计结果

五、结论与建议

本文基于中国地级市数据，建立了面板计量模型和空间杜宾模型对地方政府竞争、环境污染与居民健康的关系进行实证检验。研究结果表明：第一，环境污染导致地区居民健康水平下降。第二，地方政府竞争对环境污染影响居民健康的程度存在显著的正向调节效应，说明地方政府在短期内为提高其竞争能力而忽视环境保护，导致本地环境质量下降，进而损害了居民健康。第三，地方政府竞争的空间溢出效应会促使邻近地区的地方政府在政绩考核压力的驱动下期望在短期内快速提升其竞争能力而忽视了地区的环境保护，进而影响居民健康。第四，在以SO2作为环境污染代理变量的模型估计结果中，环境污染存在显著的空间溢出效应，相较于以废水排放量表征的环境污染，对周边地区的空间溢出效应更明显。综上，我国地方政府竞争加剧了地区环境污染，损害了居民健康。鉴于此，本文从地方政府政绩考核评价指标体系、治污激励机制、招商引资等方面提出以下建议，以期为我国实现经济发展、环境保护和居民健康的“三重红利”提供理论支持。

1.切实将环境指标纳入到地方政府政绩考核体系之中

政绩考核是地方政府发展本地区的“导向标”。在绿色发展这一国家战略的引导下，地方政府的政绩考核应对地区环境保护、生态绩效、循环经济等给予足够的权重，加快转变以绿色GDP作为地区经济发展的衡量标准，避免地方政府以牺牲资源环境为代价而追求短期内的经济快速发展；同时，对地方政府开展经济审计和环境审计相结合的模式，不仅要审查和鉴定地方政府任职期间所承担的经济责任履行情况，还要审计地方政府在职期间其管辖地区环境质量的变化，调动地方政府环境保护的积极性。

2.完善地方政府的污染治理激励机制

鉴于地区间生态环境治理的外部性和环境污染的空间溢出效应，我国地方政府在生态环境治理方面存在“搭便车”现象，在环境污染控制方面存在“逐底竞争”倾向。为此，在国家层面，应推进环境保护和污染治理的补偿机制，通过征收地区“环境税”而设置专项资金，对积极的地区环境保护行为予以资金奖励，对消极或“面子工程”的环境保护行为进行严厉打击，并对地区环境污染事件征收环境税以补偿邻近地区对环境保护付诸的行动。此外，应对地方政府开展离任环境审计，将地区环境治理绩效作为地方官员晋升的考核指标之一，激励地方官员对辖区环境事务的管理。

3.提高资金准入的环境门槛

投资作为拉动经济增长的三驾马车之一，吸引资金流入成为地方政府推动地区经济发展的有力工具。为杜绝地方政府为提高资金流入本地区的吸引力而为其提供系列“环境优惠”政策现象的发生，我国应制定地方政府在引资过程中的最低环境标准，尤其在吸引外资的过程中，应该严格限制高污染、高能耗外资项目的流入，引导本地区的外商投资向高端技术领域进行转变，引进国外先进治污技术，借鉴国外成熟的治污经验，发挥好“干中学”效应，使得地区在发展经济的同时兼顾完成环境保护和污染治理的任务。