资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值研究

单云慧，郑素兰

（1.山西师范大学社会学与法学学院，山西 临汾 041004；2.山西省社会科学院，山西 太原 030032）

一、引 言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出：“推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程”，为资源型城市进一步实现转型发展、创新发展、高质量发展提供了可贵的历史机遇。数十年以资源消耗为主要支点发展经济的资源型城市亟需把握机遇，尽快转型，早日摆脱资源一“着凉”，经济就“感冒”的困境，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制。资源型城市要转型发展，就需要进行与经济体制改革相配套的法律制度改革，而其中财政转移支付法律制度尤为重要。财政转移支付法律制度作为重要的财政平衡制度，是调整上下级政府以及同级政府间财政关系的重要法律制度。财政转移支付法律制度的有效供给，是资源型城市转型发展强有力的外部驱动力，极大地影响着资源型城市转型发展的进程。

但从我国的实践结果来看，无论是制度设计还是财力保障，财政转移支付法律制度对资源型城市转型的调节效应还不够充分，缺乏专门立法，且现行财政转移支付法律制度对资源型城市转型发展促进作用不够，需要进一步完善。因此，本文基于法律经济学的研究视角，聚焦于资源型城市转型财政转移支付法律制度价值的分析，进而提出完善我国资源型城市转型财政转移支付法律制度供给的建议，不仅具有一定的理论意义，即丰富了利用财政转移支付法律制度推动资源型城市转型发展的理论研究以及研究资源型城市转型财政转移支付法律制度的方法；还具有一定的实践价值，即可以为资源型城市转型发展提供持久推动力，以及为资源型城市财政转移支付法律制度的建立和完善提供现实参考。

二、文献综述

资源型城市转型是一个世界性问题。西方发达国家从20世纪30年代起开始对资源型城市转型问题进行研究，20世纪50年代起开始探索资源型城市转型发展的理论与实践，20世纪60年代起对资源型城市转型发展进行了系统性的研究。我国资源型城市大多兴起于20世纪50～60年代，既有文献从资源型城市转型的效率评价、政策激励、制约因素以及财税政策角度进行了阐释。［1－3］在现阶段，我国资源型城市转型虽然没有取得质的突破，但呈现出一定的积极效果，［4］效率整体呈上升趋势，［5］其中，财政支持资源型城市转型效率值逐年上升。［6］当前我国资源型城市转型发展主要面临由于主导产业产品附加值低和国家对资源产品价格的行政干预和管制而产生的财力障碍［7］，以及资金供给不足、融资困难等问题。资金和财力的双重压力，使其难以承担转型发展所需资金。［8］

财政转移支付法律制度是分税制改革的结果，其关乎公共财政资金的流向，对社会生活的方方面面都产生了深刻的影响，决定着各地政府间的资源分配，具有央地关系法属性、财政基本法属性以及财政均等化法属性，［9］是缩小区域差距、城乡差距，实现社会稳定和经济可持续发展的重要抓手之一，［10］在提高经济效率以及维护经济发展条件公平等方面发挥着重要的作用。［11］应加大对资源型城市的转移支付力度，［12－13］平衡资源型城市财政转移支付，［14］并通过专项财政转移支付的方式对财政缺口严重的资源型城市实施定向补助，［15］健全促进资源型城市转型的财政支持体系，［16］大力推进财政转移支付的法制化进程。［17］

综上所述，资源型城市转型发展亟需资金支持，应运用新的理论和方法作为指导，充分发挥财政转移支付法律制度对资源型城市转型发展的推动力。但鲜有研究从法律经济学的视角，以资源型城市为研究对象对财政转移支付与资源型城市转型发展之间的关系展开分析。实际上，财政转移支付法律制度对资源型城市转型发展至关重要，不同类型的财政转移支付发挥着不同的作用，不仅拓宽了资源型城市转型资金的来源渠道，而且还会在产业结构调整、生态环境改善、社会保障完善、科学技术创新等方面发挥积极的作用。因此，对资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值进行理论和实证分析，研究财政转移支付法律制度对资源型城市转型效率的影响，能够为建立和完善适合资源型城市转型的财政转移支付法律制度提供新的经验证据。

三、资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值的理论分析

新中国成立以来，资源型城市为我国建立独立完整的工业体系、促进国民经济发展、为国家利益和社会公共利益作出了牺牲性的贡献。但因为资源具有不可再生性和有限性，长期高强度地过度开发使得很多资源型城市资源储备量递减甚至濒临枯竭，产业结构的单一性使得很多资源型城市伴随着资源的耗竭而衰落，并引发了生态环境破坏严重、失业人口递增、产业亟待转型以及社会保障不足等一系列问题。这些问题仅仅依靠资源型城市自身是无法解决的，也是资源型城市所无法承受的，且也不应该由资源型城市独自承受，亟需国家补偿。为此，国家和省级地方政府通过各种方式为资源型城市提供补偿，其中财政转移支付是目前最主要的补偿方式。合理的财政转移支付法律制度的供给对资源型城市转型意义重大。

（一）财政转移支付法律制度供给分析

供给与需求是经济学中最重要的基础概念之一，法律经济学将供给与需求理论应用于法学的分析之中，是一门综合运用经济学的理论和方法来评估法律制度的设计、法律制度的实施效果以及评估司法裁判的正当性，或将法律制度作为影响经济波动、经济增长及转型效率的因素进行研究的学科。［18］在法律经济学视角下，法律制度供给与法律制度需求是分析一系列法律制度问题的有效工具，更是法律制度成本—收益分析的基础。法律制度供给是指国家立法机关、国务院及组成部门、省级地方政府等强制或意愿制定的具有强制性执行特性或普遍约束力的行为规则的总称。法律制度需求则是指人民“购买”法律制度的主观愿望和客观能力，是人们对于现存的和尚未设定的法律制度资源的肯定性需求和现实行为。从理论上讲，法律制度的需求决定法律制度的供给，当人们在经济生活中对法律制度这种调整手段迫切需要并积极谋求法律秩序的维护时，法律制度的供给会必然发生。［19］当法律制度的供给同法律制度的有效需求相对应时，就会达到供求均衡的状态。随着法律制度需求的不断变化，法律制度的供给也应该随之变化，努力达到新的供求均衡状态。

本文中的财政转移支付法律制度供给，是指国家立法机关、国务院及组成部门、省级地方政府等强制或意愿制定的、具有强制性执行特性或普遍约束力的、促进资源型城市转型发展的行为规则。

（二）资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值的理论分析

1.央地视角：资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值的理论分析

长期以来，资源型城市既要进行优质生态环境的输出，又要承担恢复和保护生态环境的重任；既要为全国提供资源能源，又要发展自身经济；既要进行转型发展，又有碍于自身财力不足。事权大，财权小，财力不足以支撑公共财政支出，造成财政纵向不平衡。同级政府之间，资源型城市因为长期粗放型发展与非资源型城市财力差距较大，造成财政横向不平衡。为了弥补这种纵向和横向的不平衡，中央对地方财政转移支付法律制度的供给就显得尤为重要。通过合理划拨财政转移支付资金可以通过乘数效应影响资源型城市的经济总量，有效弥补资源型城市财政赤字，提升资源型城市地方财力，支持资源型城市转型发展。同时，合理的财政转移支付的投向会改变资源流向，实现资源的优化配置，促进资源型城市产业结构的优化，有效地弥补资源型城市财政纵向和横向的不平衡。最为重要的是，为了实现中央给资源型城市的财政转移支付资金高效使用，充分发挥财政转移支付资金的效率，离不开有针对性的财政转移支付法律制度的供给。只有从法律制度上进行约束才能保障这部分资金的划拨、分配、使用和监督更加科学化、规范化。如为了支持资源枯竭城市和独立工矿区、采煤沉陷区解决社会矛盾，促进转型发展，财政部印发了《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》（财预〔2019〕97号）。其中对补助对象和补助期限、资金分配原则、资金分配方法、建立考核机制以及相应法律责任进行了规范，这对资源枯竭城市的转型发展起到了巨大的推动作用。

2.省以下视角：资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值的理论分析

省级政府相较于中央政府在资源型城市转型发展方面更具有信息优势，便于“因城施策”，便于对省以下各资源型城市进行合理的规划。财政转移支付作为省际对资源型城市主要的财政支出，必须有相关的法律制度进行引导、规范以及约束。契合资源型城市转型发展要求的财政转移支付法律制度，可以实现对资源型城市一般性转移支付、各项专项转移支付的科学划拨；可以通过资金的引导合理调控资源型城市的产业结构；可以有效保障资源型城市公共物品的供给以及民生的改善；可以帮助资源型城市恢复和保护生态环境。总之，能够协调省内资源型城市和非资源型城市的协调发展，弥补省内各城市财政纵向和横向的不平衡，促进资源型城市转型发展。例如，资源型省份的典型代表——山西省，山西省在以供给侧结构性改革为主线的转型过程中，列入国家资源型城市的有10个地级行政区，3个县级市，这些城市在转型过程中资源型产业比重不断下降，落后产业陆续被淘汰，其中很多员工由于技术单一，对新产业、新设备和新技术接受能力差而失业，尤其是很多农民工会因此而失去重要的经济来源。新兴产业和支柱产业又处于起步阶段，人力、资金、资源相对短缺，尤其需要资金的合理支持，亟需通过资金的投向吸引大量专业人才，合理调配资源。那么，面对以上问题加之本级财政供给能力不足的情况下，省以下财政转移支付资金的分配就显得尤为重要，切合本省各个资源型城市的实际情况，合理调整省对市县可支配的财政转移支付资金和结构，如给予本省资源型城市失业人口、新型产业和支柱产业更多的财政转移支付资金支持等，可以加快本省资源型城市转型的步伐。

四、资源型城市转型财政转移支付法律制度供给价值的实证分析

（一）研究对象和研究方法

1.研究对象选择

山西省11个地级市中有10个地级资源型城市，是当前地级资源型城市数量最多的省份，地级资源型城市占全国总数的7.9%。国家对山西省资源型经济转型也极为重视，首次批复山西省的全部地区为综改区，专门印发转型发展意见推动山西省经济转型。因此，本文选择山西省10个地级资源型城市为研究对象，具有典型的代表性。

2.指标体系构建

为了保证评价的客观性，在选择指标时，本文首先参考了《全国资源型城市可持续发展规划（2013－2020年）》中可持续发展主要指标，选取文献中常使用的指标，考虑数据的可得性，兼顾资源型城市转型面临的问题以及所要达到的目标，最终选取3项一级指标，10项二级指标衡量资源型城市转型的效果，具体见表1。数据来源于万德数据库、中经数据库、《中国城市统计年鉴》、地方统计局公示数据等。

表1 衡量资源型城市转型指标

产业转型指标：第三产业产出占GDP的比重、第三产业从业人员占总从业人员的比重、第三产业增加值、单位GDP能源消耗变化。

民生改变指标（全部使用增长率）：人均可支配收入、医疗机构数量。

环境改善指标：细颗粒物（PM2.5）年平均浓度、可吸入颗粒物（PM10）年平均浓度、二氧化硫年平均浓度、二氧化氮年平均浓度。

3.指标权重的确定

本文采用熵值法对各资源型城市的转型效果进行评价。在信息论中，信息熵表示系统有序程度，系统有序程度越高则信息熵越小。基于此，可以根据各指标值差异程度，利用信息熵计算各指标权重，为综合评价提供依据。采用该方法确定权重，可以有效避免层次分析法、德尔菲法等方法的主观随意性，使最终评价结果更具客观性和真实性。

第一步，评价指标标准化。

正向指标采取以下公式对原始数据进行标准化处理：

负向指标采取以下公式对原始数据进行标准化处理：

其中，i＝ 1，2，……，n；j＝ 1，2，……，m。其中，m为参评指标个数，n为参评对象个数，vij为指标标准化数值，xij为指标原始数值，ximin为指标的最小值，ximax为指标的最大值。

第二步，计算Pij：

其中，Pij为标准化后所得值；vij为指标实值。

第三步，计算参评指标熵值。某项指标的指标值差距越大，则该指标在综合评价中作用越大；如果某项指标的指标值全部相等，则该指标在综合评价中不起作用。

其中，Hj为第j项指标的熵值，k ＝ 1/lnn。

第四步，计算指标差异系数。第j项参评指标差异系数（hj）的计算公式为：

第五步，确定参评指标权重系数。第j项参评指标权重系数（dj）的计算公式为：

4.指标评分计算

资源型城市转型评价指标体系中每一项指标都会影响资源型城市转型效果，但是单个指标均不能全面反映资源型城市转型的总体水平。因此，将每一项指标的标准化值乘以其权重并相加得到最终资源型城市转型的综合指标：

（二）实证结果与分析

1.资源型城市转型指标评价结果

本文利用熵值法计算出各资源型城市的综合评分、环境变化评分、产业转型评分以及民生评分，各项指标具体分数见表2。

表2 各项指标具体分数

2.变量选择

被解释变量为：各地级资源型城市的综合评分（ef1）、产业转型评分（ef2）、环境改善评分（ef3）、民生变化评分（ef4）。主要解释变量为：一般性转移支付（GPTP）、专项转移支付（STP）和总转移支付（FTP）。①世界上很多国家将财政转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。本文认为税收返还具有维护既得利益的性质，实质上不具有均等化的功能，所以本文采用财政部对资源型城市的分类：财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。这里的总转移支付为一般性转移支付与专项转移支付之和。数据来源于山西省财政厅网站公布的山西省2015～2018年省对市县税收返还和转移支付分地区决算表，单位为万元。一一对应形成12个多元回归。将以下变量作为12个模型的公共控制变量。

第二产业总产值（TSI）：第二产业总产值的大小代表着资源型城市对第二产业的依赖。总产值较高，如果改变太快，可能会带来经济的大幅波动，对资源型城市转型产生影响。

第二产业从业人员（SIE）：资源型城市转型过程中需要考虑第二产业人员就业问题。

居民总消费水平（CP）：居民消费水平的改善将会影响消费和就业决策，从而对城市转型产生影响。

公路里程（HM）：公路里程的变化代表着一个城市交通的便利程度，城市交通的改善将对城市转型产生影响，可能有利于原来产业的发展，促进货物的流通，促进城市转型。

城市公园面积（UPA）：城市公园面积的变化是城市环境、休闲和形象变化的重要因素，其变化也可能对城市转型产生影响。

年份（PY）：由于年份之间可能有一些不可测的因素，可能会对城市转型存在一定影响，因此将年份作为虚拟变量。各项指标见表3。

表3 各项指标

本文根据实际变量情况设定回归模型如下：

3.变量描述性统计

变量描述性统计结果见表4。

表4 变量描述性统计

4.回归结果分析

为了进一步量化财政转移支付对资源型城市转型效果的影响，尽量降低解释变量的内生性，被解释变量均选择滞后一期。由于专项转移支付与一般性转移支付具有较大相关性，相关系数达0.8。因此本文将一般性转移支付、专项转移支付和总转移支付分别进行回归。使用stata15.0进行12次多元回归，回归后的结果见表5、表6和表7。

表5 一般性转移支付对各类评分的影响

表6 专项转移支付对各类评分的影响

表7 总转移支付对各类评分的影响

在表5中，解释变量一般性转移支付对资源型城市产业转型效果的影响系数为0.002110，对环境改善的影响系数为0.010173，对民生变化的影响系数为0.002402，均显著为正。对资源型城市转型综合评分影响也显著为正，系数为0.006230，说明一般性转移支付的增加对资源型城市转型效果产生正向影响。

在表6中，解释变量专项转移支付对资源型城市产业转型效果的影响系数为0.011981，对环境改善的影响系数为0.035161，对民生变化的影响系数为0.004391，均显著为正。专项转移支付对资源型城市转型综合评分的影响也显著为正，系数为0.020812，说明专项转移支付的增加对资源型城市转型效果产生正向影响。

在表7中，解释变量总转移支付对资源型城市产业转型效果的影响系数为0.002875，对环境改善的影响系数为0.009818，对民生变化的影响系数为0.002038，均显著为正。总转移支付对资源型城市转型综合评分影响显著为正，系数为0.006150，说明财政转移支付的增加对资源型城市转型效果产生正向影响。

根据表5、表6、表7一般性转移支付、专项转移支付、总转移支付对转型综合评分的影响、产业转型的影响、环境改善的影响以及对民生变化的影响进行统计，结果见表8。

表8 三类转移支付对各项指标的影响

五、研究结论与启示

资源型城市财政转移支付法律制度的合理供给是支持资源型城市转型发展的重要一环。资源型城市转型发展过程中在基本公共服务、教育、医疗卫生、环境保护、农业、水利、交通运输、社会保障等标准财政支出方面还有很大的财政缺口，需要财政转移支付强有力的支持和财政转移支付法律制度的保驾护航。但资源型城市转型财政转移支付存在立法供不应求、一般性转移支付法律制度供给不足以及专项转移法律制度供给内容不合理等问题。因此，研究如何优化财政转移支付法律制度供给以促进资源型城市转型发展意义重大，应当继续对此进行深入的研究，以期建立一整套完善和规范的资源型城市转型财政转移支付法律制度体系，从而更好地促进资源型城市转型发展。

（一）研究结论

针对“十四五”时期资源型城市要完整准确全面贯彻新发展理念，实现高质量转型发展的历史重任，本文尝试以法律经济学为研究视角，从理论和实证两个方面对资源型城市转型财政转移支付法律制度的供给价值展开阐释。在理论方面，央地视角下中央对地方财政转移支付法律制度的供给尤为重要，弥补了资源型城市财政纵向和横向上的不平衡，提升资源型城市地方财力，支持资源型城市转型发展；省以下视角下，契合资源型城市转型发展要求的财政转移支付法律制度供给，便于“因城施策”，可以实现对资源型城市一般性转移支付、各项专项转移支付的科学划拨；可以通过资金的引导合理调控资源型城市的产业结构等。在实证方面，基于山西省2015～2018年的产业转型指标、民生变化指标和环境改善指标以及省对市县税收返还和转移支付数据，采用熵值法和构建多元回归模型论证了财政转移支付与资源型城市转型发展之间的关系。结果显示：第一，一般性转移支付、专项转移支付和总转移支付对资源型城市转型综合评分、产业转型、环境改善和民生变化的影响均显著为正，均为正相关。由此可以得出：一般性转移支付、专项转移支付和总转移支付的增加均会对资源型城市转型产生正向影响，在一定程度上会促进资源型城市转型。第二，一般性转移支付、专项转移支付和总转移支付的增加对环境改善的影响最大，对产业转型和民生变化影响要稍弱一些。因此，应积极发挥这三项转移支付的作用，尤其是发挥对产业转型和民生变化方面的正向影响，是我国长期要努力的方向。第三，一般性转移支付、专项转移支付和总转移支付对资源型城市转型综合评分影响系数排名为：专项转移支付、一般性转移支付、总转移支付。因此，可以得出专项转移支付的增加对资源型城市转型效果影响较好，且解释力更强。这里可以说明资源型城市对倾斜性专项转移支付法律制度的需求，应通过倾斜性的专项转移支付法律制度引导中央和省级财政适度扩大对资源型城市的专项转移支付规模。

（二）启示

对于资源型城市而言，面临着转型发展的任务，财政转移支付作为各级地方政府重要的财政收入之一，在推动资源型城市转型发展过程中发挥着不可或缺的作用。在全国财政转移支付专门立法缺失的情况下，资源型城市财政转移支付法律制度的完善工作已经迫在眉睫，法律制度完善程序的启动不再仅仅是正义的“呼唤”，而且更是法律制度供给“紧张”的表现。因此，为了促进资源型城市的转型发展，一是要加快财政转移支付专门立法的进程，制定财政转移支付专项法律；二是调整和完善现行资源型城市财政转移支付法律制度的供给，增加资源型城市转型一般性转移支付法律制度供给。财政部对地方转移支付管理平台上所列一般性转移支付包括均衡性转移支付等11个项目的财政转移支付，应在一般性转移支付下专设资源型城市转型转移支付，［20］中央财政划拨一部分财政转移支付资金专门用于支持所有资源型城市转型发展，并制定资源型城市转型转移支付管理办法，引导资源型城市将这部分转移支付资金投入到环保、民生、转型发展和可持续发展等重点领域，帮助其逐步化解历史欠账，从而有力地推进资源型城市的转型发展。三是要尽快完善支持资源型城市转型发展的专项转移支付法律制度，加强现行专项转移支付法律制度向资源型城市倾斜，尤其是要完善现行自然资源和生态环境的保护与治理方面、构建多元产业体系方面以及改善民生方面的专项转移支付法律制度，使其在专项转移支付资金用途和重点支持范围等方面向资源型城市倾斜。既可以保证资源型城市转型财政转移支付的规范化，也可以满足资源型城市转型的特殊需求，以此更好地为资源型城市转型发展提供外部驱动力。