关于豆腐生产加工小作坊的监管现状及发展方向研究

2022-12-13柳泉伟

现代食品 2022年9期

◎ 柳泉伟

（金华市知识产权维权援助中心，浙江金华 321000）

1 豆腐生产加工小作坊的现状

豆腐生产加工广泛存在于金华市的各个镇乡街道，是某些农民和外来务工人员养家糊口的重要途径。豆腐及制品是人们在自家门口就能吃到的价廉物美的特色食品，是日常生活中常见的食品。经调查，金华市各乡镇至少存在两家或以上的豆腐生产加工小作坊，城区每个菜场自产自销豆腐及制品的摊位就有5家以上，全市豆腐生产加工小作坊总数至少在80家以上。

目前金华市豆腐生产加工小作坊的生产状况不佳，从使用的原料大豆来看，乡镇的豆腐生产加工小作坊以本地种植的大豆为主，少量使用外省市购入的大豆。城区的豆腐生产加工小作坊主要使用外省市购入的大豆，而外省购入的大豆存在转基因的风险。从从业人员看，豆腐生产加工点的从业人员数普遍在2～3人，以夫妻搭档为主，从业人员以农村农民或外来务工人员居多，存在年龄大、文化程度低、卫生意识差、流动性大以及没有健康体检就上岗工作等现象[1]。

从生产环境来看，部分小作坊基本比较狭小，仓储、厨房、加工和制成都在同一场所内。原料的储存不规范，存在着原料随意堆放，下脚料混堆，原料被污染；还有少部分小作坊的生产场所中存在苍蝇乱飞、老鼠随意出没、污水横流的情况；甚至少数小作坊周边环境污染严重，如在周边饲养家禽、家畜，或周边污水环绕、垃圾遍地。从生产设备看，大部分小作坊使用自制的油桶蒸汽设备制浆，生产设施简陋，存在一定的安全隐患。从生产加工过程看，部分小作坊主为省事、节约成本，在制作豆浆的过程中使用不卫生的水、池塘水；为提高产量超量使用消泡剂等食品添加剂，甚至使用医用石膏作为凝固剂，导致制成品豆腐中重金属超标，豆腐口感差。从市场销售看，市场上出售的豆腐制品既有自产自销的，也有从永康、浦江销入的，还有预包装的。在丰富本地市场的同时，也加大了食品安全风险和监管难度[2]。

2 豆腐生产加工小作坊监管存在的问题

（1）历史原因造成监管问题长期存在。《中华人民共和国食品安全法》的实施之前，食品生产小作坊由原来卫生、质监等部门共同监管，但无相关法律，监管部门在监管中无法可依。基层部门对食品小作坊的监督管理心有余而力不足，致使食品小作坊长期处于管理不到位、无人监管的状态。

（2）现行法律、规定使监管难执行。①目前浙江省按照《中华人民共和国食品安全法》的要求，出台了《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》（以下简称《实施办法》），《实施办法》中明确食品小作坊由质监部门负责监督、许可管理，由省质监部门制定食品小作坊的许可管理办法。省质监局于2012年5月制定了《浙江省食品生产加工小作坊生产许可管理办法》（试行）（以下简称《许可办法》）。《中华人民共和国食品安全法》《实施办法》《许可办法》中要求食品小作坊具有与产经营规模、条件相适应的符合食品安全要求的食品原料处理和食品生产、包装、贮存等固定场所，其中对食品小作坊的生产环境只要求与其自身的生产经营规模、条件相适应。法律条文及办法中并无如何确定“相适应”的评价指标，致使监管部门实行许可行为现场审查时缺乏具体的审查依据。为弥补这一情况，省质监局于2012年11月出台了《部分食品生产加工小作坊生产许可审查通用要求》（以下简称《审查通用要求》）作为现场审查依据。然而该《审查通用要求》中的现场审核要求过高，对小作坊的生产加工场所要求与对生产企业的要求相同，且现场审核表中的17项审查条款必须全部通过。按照现有的豆腐生产加工小作坊的生产经营情况，受制于经济条件，大部分小作坊在改造后也很难全部满足审查要求，使绝大多数的小作坊无法获得许可。②《实施办法》的第三十二条规定食品生产加工小作坊应当设立生产销售台账，且台账保持期限不得少于两年。该条文与《中华人民共和国食品安全法》第三十七条对食品生产企业的要求相类似。食品生产企业生产规模大，销售面广。但生产企业的销售类型为层级批发，企业制作销售台账只需每个生产周期按要求记录总经销即可，数量少，周期相对较长。而豆腐生产加工小作坊的销售对象以个人为主，每天售卖，相对数量多，周期频繁。按照《实施办法》的要求，小作坊主每卖一块豆腐就要记录一次销售情况，该要求难以满足。《实施办法》第三十三条要求小作坊主对产品进行检验，但未明确按批次还是周期进行检验。第三十四条要求小作坊生产的食品应当附有标签，豆腐生产加工小作坊在实际生产销售中也无法满足要求[3]。以上这些条文使豆腐生产加工小作坊在获得许可的情况下，也无法在日常生产销售过程中符合《实施办法》的要求，从而时刻面临监管部门的行政处罚，又根据现行的法律不获得许可的违法成本比获得许可后的违法成本小。这就导致小作坊主不愿申领许可证，《实施办法》也得不到落实，背离了立法初衷，规范食品生产，保证食品安全的目的。

（3）监管人员少，任务重，是当前职能部门在食品生产小作坊监管工作过程中较突出的矛盾。因豆腐生产加工小作坊数量多，分布散乱，生产和售卖不在同一乡镇街道，导致豆腐加工小作坊流动性大，监管部门很难掌握确切数量，加上受人力物力因素限制，监管部门对这部分食品生产小作坊监管难度较大。

（4）管理要求高，有效监管手段少。近年来，食品安全监管要求越来越高，措施越来越多，制度越来越严，从监督抽查、日常巡查、生产报告、公开承诺、限制销售和添加剂备案到全过程监管，表面上看监管部门可对生产全过程实施监管，实际上监管措施无法落到实处，浮于表面。这不但削弱了监管部门的执法威信，也降低了监管效率。

3 解决问题思路探讨

金华市政府出台了《金华市食品生产加工小作坊允许生产加工食品目录》，把豆腐生产加工纳入小作坊管理。对豆腐生产加工小作坊既然不能简单地“一棍子打死”，“一棍子打死”会严重影响人们的生活和社会稳定，又要严格执行法律法规。对豆腐生产加工小作坊必须要既查治、又扶建，既要严格把关，又要有效盯防，让其从“地下”走到“地上”，从不合法走向合法，让小作坊真正规范起来。

3.1 加强政府协调，做到底数清、责任明加强政府协调，做到底数清、责任明

豆腐生产加工小作坊主要分布在城乡接合部、农村、社区，在镇乡街道政府的眼皮底下生产加工，镇乡街道政府最了解情况。结合落实《我市食品安全责任网格建设项目实施方案》，充分发挥镇乡（街道）食品工作，查清底数、业主身份、原料、添加剂使用种类、日产量和销售区域等情况。

（1）城区豆腐销售主要集中在菜场和马路市场。按照职责分工，工商、行政执法部门对各自监管区域内的豆腐经营点进行监管，查清负责人身份、销售种类、进货渠道等情况。

（2）健全各部门间无缝沟通协调机制。小作坊监管需要多方联合，联动协办，才能事半功倍。由食安办牵头，定期召开联席会，质监、工商、行政执法等相关部门建立信息通报制度，交换数据，实现部门联动。①对新生豆腐生产加工小作坊，一律实行先许可，后生产。未获得许可而生产的新生豆腐生产加工小作坊一律予以取缔，防止“先天不足”的小作坊开办。②对原有的豆腐生产加工小作坊。经营环境差，完全不符许可要求，无法整改的，坚决予以取缔；对有整改条件，整改后可满足许可条件的，予以一定宽限期，督促整改，条件符合后，准予许可及工商登记。③工商、行政执法加强菜场、马路市场的管理，提高市场准入的门槛。对不能出示供货者的许可证、不按规定标明生产日期、生产经营者等内容的，给予一定期限后还是不能改正的，予以取缔。④工商部门加强豆腐生产加工用添加剂市场的监管。东阳本地豆腐生产加工以老豆腐、豆腐干为主，所使用食品添加剂种类固定，豆腐用食品添加剂的销售点相对较少，易管理。工商管理部门督促食品添加剂经营单位做好进销货台账，建立进货查验记录，从源头上杜绝在豆腐生产加工中使用食品添加剂[4]。

3.2 落实政府责任，促进小作坊健康发展

《实施办法》中明确政府应当鼓励食品生产加工小作坊改进生产经营条件。政府有责任、有义务加强对豆腐生产加工小作坊的帮扶引导。

（1）加强帮扶指导，引导小作坊做大做强。豆腐生产加工小作坊规模普遍小，生产加工场地小，环境差。经营上以自产自销为主，收入一般。再加上人员素质较低，因而其没有足够的动力和要求改善生产条件，需要加大对豆腐生产加工小作坊的帮扶力度。①政府设立专项资金，引导帮助豆腐生产加工小作坊积极整改。对有条件整改且愿意整改的小作坊，组织监管人员和技术人员，深入跟踪整改进展，及时提出意见并帮助解决问题，加快整改进度和效率，降低小作坊整改成本。在获得许可后给予一定金额的补助，需小作坊主对生产的豆腐自行检验或委托检验的，统一由政府出资进行检验。②政府可以规划专门区域，实行集中建房、集中生产、集中排污、集中管理和集中检测。对有整改意愿，但没有整改条件的，引导其集中入住生产[5]。通过兼并和整合提升减少小作坊的数量，引导豆腐生产加工小作坊联小做大、整合做强；对于有本地特色的豆腐干等豆腐制品，积极加大扶持口碑较好的小作坊，引导创立品牌，扩大社会影响力。③加强市场监管，对无证生产的豆腐不予上市销售，扩大有证小作坊的市场占有率。通过成立行业协会、建立合作社等形式，引导豆腐生产加工小作坊主加强自律监督，积极促进传统特色食品质量的提高，保证有证小作坊的持续发展。

（2）增强从业人员素质。①加大培训考核力度，强化豆腐生产加工小作坊基本能力建设。通过培训、考核、评价，逐步提高小作坊人员的基本素质，实现统一提高。②积极宣贯法律法规。通过宣传法律法规、政策要求，提高小作坊负责人法律法规意识，规范合理使用添加剂。③加大宣传力度。实施“红黑榜”制度，对从业人员素质比较高、保持许可条件、产品质量长期合格的豆腐生产加工小作坊，要大力宣传，树好典型，引领生产和消费。

3.3 严格日常检查，建立有效实时的小作坊监测网络体系

（1）食品安全检测监测是食品安全管理的重要手段，也是实施预警的主要信息来源。每年由质监局制定抽样计划，定期对小作坊生产的豆腐进行质量检测，对检测中发现存在质量问题的，进行执法抽样，送法定技术机构进行检验。有违法行为的，移送公安机关查处；所有监测结果定期向社发布，充分发挥食品安全预警功能。

（2）建立结对联系监管制度。按照《金华市基层食品安全责任网格化建设项目实施方案》确定的安全责任网和专兼职食品安全管理队伍，建立与豆腐生产加工小作坊的结对联系监管制度，将辖区内的豆腐生产加工小作坊列为结对联系监管对象。通过日常检查大豆原料、食品添加剂、所用水源和场所环境，确保小作坊生产豆腐的食品安全。发现违法生产加工的小作坊，应及时告知相关职能部门，消除监管盲区，扩大监督视野。相关职能部门则负责对镇、村两级机构巡查人员的业务技能培训，并及时根据他们提供的线索实施突击性查处，提高打击的及时性、准确性和有效性。

3.4 加强宣传教育

豆腐生产加工小作坊业作为食品安全的第一责任人，对小作坊业主进行宣传教育培训，积极宣传法律法规、技术要求、产品信息、生产操作、安全管理和打假保优等相关政策和知识，逐步引导企业树立法律意识、责任意识、质量意识和安全意识，营造讲道德、讲质量及讲诚信的经营氛围。食品生产加工小作坊一直是食品安全监管的难点和乱点，食品生产加工小作坊监管的最终目的是保证食品安全。以往的集中专项整治只能解决部分问题，暂时改善食品安全状况，豆腐小作坊的安全管理工作的落实能够对其他食品生产加工小作坊的监管起到借鉴和示范作用。