“双碳”目标下低碳城市发展和指标体系构建

文/ 蒋明 朱宁

树立全局和系统理念，在指标体系的科学导引下，及时制定目标计划，完善相关政策机制，以绿色低碳引领城市未来发展，保障“双碳”目标如期实现

国家主席习近平在2020年联合国大会上提出的“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和”（以下简称“双碳”目标）的庄严承诺和目标愿景，彰显了中国的大国担当，为我国破解资源环境突出问题、实现可持续发展提供了方向指引，更为决胜未来擘画了宏伟蓝图。这既符合宏观层面协力构建人与自然生命共同体的大局要求，也切实关乎人民群众生活品质和城市品位，意义重大、影响深远。

城市作为人类生产生活的主要集聚地，是能源资源消耗的主要领域和温室气体排放的主要来源，承载着节能降碳和绿色低碳转型的重要任务。按照“十四五”规划提出的“全面提升城市品质”“加快发展方式绿色转型”等方面要求，要进一步将绿色低碳发展理念融入城市规划、建设、管理全过程。这既是破解资源环境问题、助力可持续发展的迫切需要，也是实现“双碳”目标的应有之义和关键所在。

低碳城市发展概况和典型案例

发展演进。2003年，英国政府发表了主题为“我们未来的能源：创建低碳经济（Our Energy Future: Creating a Low Carbon Economy）”的《能源白皮书》，首次提出“低碳经济”概念，即“通过更少的自然资源消耗和环境污染，获得更多的经济产出，通过创造更高的生活标准和更好生活质量的途径机会，为发展、应用和输出先进技术创造机会，同时创造新的商机和更多就业机会”，引发国际社会广泛关注。

2007年，日本环境部发布“低碳社会”规划草案，提出了实现低碳社会的三个原则，即：减少碳排放；提倡物尽其用的节俭精神，从高消费社会向高质量社会转变；人与自然和谐共生，保护生态环境成为社会发展的基础。

2008年，世界自然基金会（WWF）在京启动“中国低碳城市发展项目”，上海和保定入选为首批试点城市，分别从建筑节能、可再生能源和节能产品制造与应用等领域，助力推动城市低碳发展，并陆续向全国推广。

国际典型案例。国外实践和案例方面，日本富山市是低碳城市建设的典范。该市位于日本富山县中部，山区、丘陵、湖泊、森林等景观资源丰富，是日本历史文化名城。2008年，该市制定《环境示范都市行动计划》，以大幅削减二氧化碳为目标，提出“增强轨道等公共交通设施活力，促进沿线居住、商用、文化设施的集中，建设以公共交通线路为轴线的功能集约型城市”的行动举措，入选日本内阁府认定的首批“环境示范都市”。2014年，该市获得联合国“人人享有可持续能源”倡议项目首批“能源效率改善城市”称号，2016年入选世界银行“城市伙伴”项目，2018年入选日本首批“可持续发展未来城市”。

近年来，富山市以“建设环境示范城市、环境未来城市和可持续发展未来城市”为蓝图指引，低碳城市建设成效显著。典型经验做法包括：一是确立低碳发展的城市定位及其分年度路线图；二是建立城市绿色基础设施体系，构建集约紧凑、高效便捷的城市形态结构和发展模式；三是结合当地资源禀赋和发展阶段，因地制宜地发展玻璃制造、制药、小水电、农业等特色产业；四是加强产业集聚和科技创新，推动机器人、精密机械、电子产业等新兴产业发展，积极提升产业附加值。基于此，富山市低碳城市建设与经济增长呈相辅相成的良好发展态势：产业集聚效应凸显，制造业持续发展，农林水产和制造业对区域经济增长的贡献均超过20%；市民收入同步增长，增幅高于全县、全国平均水平。

低碳城市的国内研究和试点实践

国内研究进展。国内学者从不同角度对低碳城市及其发展进行了探究。付允等认为“低碳城市是通过在城市发展低碳经济，创新低碳技术、改变生活方式，最大限度地减少城市温室气体排放，彻底摆脱以往‘大量生产—大量消费—大量废弃’的传统经济社会运行模式，形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系，以及健康、节约、低碳的生活方式和消费方式，最终实现城市清洁、高效、低碳和可持续发展”。辛章平等认为“低碳城市发展是指在经济高速发展的前提下，保持能源消耗和二氧化碳排放处于较低水平，建设一个良性可持续的能源生态体系和资源节约型、环境友好型社会”。

政策部署和试点实践。为推进生态文明建设，积极探索城市碳减排与经济增长共赢发展的有效模式和典型经验，自2010年起国家发展改革委先后启动三批低碳城市试点工作。2010年，广东、天津、重庆等5省8市被确定为首批国家低碳城市试点；2012年，北京、上海、海南等1省28市被确定为第二批国家低碳城市试点；2017年，内蒙古自治区乌海市、辽宁沈阳市等45个城市被确定为第三批国家低碳城市试点。这些城市按照国家部署先行先试，围绕实现碳排放峰值目标、控制碳排放总量、探索低碳发展模式、践行低碳发展路径，以建立健全低碳发展制度、推进能源优化利用、打造低碳产业体系、推动城乡低碳化建设和管理、加快低碳技术研发与应用、形成绿色低碳的生活方式和消费模式为重点，发挥地方政府间的学习效应，逐步探索和复制推广实现“双碳”目标的新路径、新做法和新经验，积极引领城市绿色低碳脉动永续发展。

2021年，国家印发实施《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等具有顶层设计意义的重大政策文件，着力构建碳达峰碳中和的“1+N”政策体系。同时，全面部署开展包括城乡建设、能源绿色低碳转型、节能降碳增效等在内的“碳达峰十大行动”，明确各地区、各领域、各行业目标任务，加快实现生产生活方式绿色变革。当前，全国上下坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，已形成积极助力碳达峰碳中和的良好氛围，确保如期实现“双碳”目标。

探索构建低碳城市发展指标体系

（一）指标体系构建

在学习相关政策和文献的基础上，本文分析并考量数据指标的科学性、显著性、可测性和可得性等多方面原则，对设计和构建低碳城市发展指标体系作初步探索研究。

指标体系共分宏观、微观两个层面，选取了优化升级产业结构、控制碳排放总量和强度、降低能源资源消耗、优化城市空间布局、提高城市基础设施运行效率、推动绿色交通、推广绿色建筑和创建绿色社区等涉及城市低碳发展的8个主场景、主抓手及具体49项指标，构建了低碳城市发展的指标体系。由此，力图全面展示产业结构绿色化、生产方式绿色化、生活方式绿色化、空间格局绿色化的低碳城市经济社会发展体系，积极倡导全社会资源节约、环境友好的消费模式，为实现“双碳”目标助力赋能。

低碳城市发展指标体系

（二）思考及展望

从指标意义看，一是可协助政府分解落实低碳城市发展的各项目标和任务，并定期开展监测和评估、逐步深化相关工作；二是督促地方各级政府切实履职，通过自查、核查等监管手段，实现跨区域、跨部门、跨领域的协同增效，共同提升城市低碳发展水平；三是紧扣“双碳”目标发展机遇，推动国内相关领域研究机构、专家学者开展专题评估分析并提供有深度、具前瞻性且操作性强的研究成果，助力城市绿色低碳转型；四是举全社会之力，充分发挥“看得见的手”与“看不见的手”的力量，实施共建共享，促进技术创新、企业壮大、产业发展，共同推动“人人参与、处处美好、社会共建”的低碳城市发展氛围蔚然成风。

从未来发展看，有三方面亟待关注。一是低碳城市发展作为多目标问题和系统性工程，是在不降低人居生活品质的前提下，既满足低碳需求又保障经济高质量发展的一种模式，需要在多目标之间寻求适度平衡。二是这套低碳城市发展指标体系，并未涉及一些难以量化或是难以准确定量的指标，如低碳政策制度体系、公众满意度等，需进一步评估分析。三是构建一套普遍适用、全面可行的低碳城市发展指标体系和评估框架，需深度融合各学科研究，并与本国（地区）的政策制度、经济社会、历史文化等方面情况和发展阶段相契合，且根据实践日臻完善、不断与国际水平接轨。

低碳城市发展为实现“双碳”目标注入动力、凝聚合力、增添效力，是构建人类命运共同体的应有要义。要树立全局和系统理念，在指标体系的科学导引下，及时制定目标计划，完善相关政策机制，以绿色低碳引领城市未来发展，保障“双碳”目标如期实现。最终，构建人类活动与自然环境协调发展的新型人地关系，探索形成“双碳”目标指引下以绿色为底色的城市高质量发展之路，为推动全球气候治理贡献智慧和力量。