推进新型城镇化必须做到“四个坚持”

文/ 浙江省之江区域经济研究院课题组

加快推进新型城镇化，在指导思想上必须着力破解城乡发展不平衡、区域发展不协调和农业转移人口市民化滞后难题，建立健全城乡融合发展体制机制，建立区域协调发展体制机制以及大中小城市和小城镇协调发展体制机制

浙江省“十四五”规划明确提出要深入实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，加快推进城乡一体化。这是忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”的重大举措，也是推进高质量发展建设共同富裕示范区的重要抓手。深入实施新型城镇化战略要紧扣三个核心要素，即以人为核心、城乡融合发展、对标现代化，这是新型城镇化战略的“新”之所在。新型城镇化、城乡一体化和区域协调发展是紧密相连、不可分割的。加快推进新型城镇化，在指导思想上必须做到“四个坚持”，着力破解城乡发展不平衡、区域发展不协调和农业转移人口市民化滞后难题，建立健全城乡融合发展体制机制、区域协调发展体制机制以及大中小城市和小城镇协调发展体制机制。

坚持以人为核心，加快农业转移人口市民化

城镇化是伴随着工业化而产生的。工业化对传统农业的冲击，既改变了农业的生产方式也为工业生产提供了原材料和劳动力，从而为城镇的发展奠定了产业基础和人口基础。改革开放以后，我国工业化和城镇化快速发展，根本原因是建立了社会主义市场经济体制。改革的策源地是农村，家庭联产承包责任制解放了农业生产力，也解放了农民。特别是浙江走出了一条农村工业化的路子，通过“专业市场+中小企业和民营经济”发展“块状经济”，形成了工业化和城镇化的良性互动，极大地加快了县城和中心镇的发展。义乌从小县城发展成为中心城市，龙港从白手起家的农民城发展成为县级市，山区开化的“小县大城”，都是浙江人民的创造，说到底是农民进城创业就业的结果。但是，由于相关的配套改革严重滞后，造成了农民工进城就业容易、落地生根市民化困难的“老大难”问题。推进新型城镇化要坚持以人为核心，就必须抓住农业转移人口市民化这个“牛鼻子”，通过进一步深化改革，推动已经进城的农业转移人口真正成为城市市民。

推进新型城镇化要坚持以人为核心，就必须抓住农业转移人口市民化这个“牛鼻子”，通过进一步深化改革，推动已经进城的农业转移人口真正成为城市市民。

深化户籍制度改革和优化新型居住证制度。无论是落户还是居住，都要以在城镇稳定就业为主要考量因素。坚持存量优先原则，推动已经进城就业5年以上和举家迁徙的农业转移人口尽快落户；对已在城镇稳定就业的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的重点人群优先落户；对于完善“人地钱挂钩”政策相关联的农业转移人口重点落户。

以城市群（都市区）为主体形态优化城镇空间布局，构建多中心、网络化的城镇体系格局，做到“一张蓝图绘到底”。

加快保障性租赁住房建设。采取有效措施鼓励各类开发区、工业园区和产业集聚区建设适合家庭生活的保障性租赁住房，为已在园区就业的农民工提供优质、低价、配套完善的租赁住房，使农民工在开发区、工业园区和产业集聚区通过稳定就业、稳定生活而转化为市民。

完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩的激励性政策。深化“人地挂钩”政策，提高“人地”挂钩精准度，推动常住人口增长规模与城镇建设用地规模及公共服务设施用地保障相匹配。完善“人钱挂钩”政策，加大农业转移人口市民化奖励资金支持力度。统筹使用中央财政农业转移人口市民化奖励资金和省财政预算安排资金，完善省对市县农业转移人口市民化奖补机制。

深化农村“三块地”改革。积极探索既能鼓励进城农民工在城镇落户，又能让他们享受到自己在“三块地”上应有权益的两全其美的举措。

坚持城乡一体化和区域协调发展“双轮驱动”

我国地域辽阔、人口众多，各地经济基础、生态环境、资源禀赋、区位条件差异很大，统筹城乡发展、促进区域协调是始终需要高度关注的重大问题。城乡融合和区域协调的目标应该是基本公共服务均等化、发展优势和发展潜力充分发挥、人民生活水平大体相当，而不能以GDP总量和发展速度论英雄。新型城镇化是城乡融合、区域协调的城镇化，推进新型城镇化必须坚持城乡一体化和区域协调发展“双轮驱动”。

在指导思想上，要聚焦“三大融合”。即城乡融合，彻底打破城乡二元结构，不再区分农民市民；“三生”融合，生产空间、生活空间、生态空间各得其所，相得益彰；产城融合，解决市民的职住分离和农民工的就业与家庭分离。

在国土空间布局上，要坚持城乡统筹和区域协调。以城市群（都市区）为主体形态优化城镇空间布局，构建多中心、网络化的城镇体系格局，做到“一张蓝图绘到底”。“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。细化空间治理单元，在县市域层面划定城镇建设区、农业生产区、生态功能区和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，明确“三区三线”空间格局，强化国土空间管理。加快城镇建成区的有机更新，提高存量建设用地利用率。重视发展都市农业，进一步强化其粮蔬生产、休闲旅游和生态功能。加强地下空间开发利用。

创新推进城乡融合、区域协调的体制机制。重点是完善没有城乡分割、区域限制的统一大市场体系，促进各类生产要素合理流动和高效集聚，同时优化公共资源配置；加强区域合作和乡村振兴，实行区际利益补偿和生态补偿，加大财政转移支付力度。

高水平推动基本公共服务均等化。促进城市优质教育、医疗资源向乡村延伸，全面组建城乡教育共同体和医疗共同体，发展“互联网+教育”“互联网+医疗”。统筹推进城乡、区域公共文化体育普惠共享；完善城乡统一、区域协调的社会保障体系。推进城乡、区域基础设施（主要是水、电、气、交通、网络、垃圾处理、防洪排涝等）统一规划、统一建设、统一维护管理。

城镇规划是城镇发展的建设蓝图，是城镇建设和发展的依据，也是政府调控城镇空间布局和规模功能，指导公共资源配置、协调各种利益关系的重要手段。

坚持有效市场和有为政府更好结合

推进新型城镇化必须遵循工业化和城镇化的客观规律，既要充分发挥市场配置资源的决定性作用，又要更好地发挥政府作用。当前推进城镇化过程中存在的主要问题是：进城农民工难以市民化，城市建设过度房地产化，大城市病普遍存在（职住分离、交通拥堵、安全隐患等）。究其原因，最根本的有两条：一是资源配置方面的（市场机制）；二是规划、管理方面的（政府作为），其中政府作为是关键。社会主义市场经济体制确定了政府在经济社会发展领域的领导地位和主导作用，浙江改革开放以来城镇化的实践也充分证明了有为政府的重要性。

推进新型城镇化必须坚持有效市场和有为政府的更好结合。由于新型城镇化是以人为核心的城镇化，这里既有生产要素的合理配置，又有公共资源的合理配置；既有政府提供的基本公共服务，又有市场提供的生产生活服务；还有空间布局、环境保护、灾害防御、城市规划、城镇管理等必须由政府实施的职能。因此，更好地发挥政府作用才能做到有效市场和有为政府的更好结合。

就目前来说，政府要全力以赴地破解当前城镇化进程中存在的主要问题。首先，要继续深化改革，特别是农业转移人口市民化的相关改革和城乡建设用地同质、同价、同市的相关改革。第二，要纠正土地财产和过度房地产化，加强防疫、安全、电梯、停车、公园、养老、育幼等公共配套设施建设和保障性租赁住房建设。第三，要科学及时地进行行政区划调整优化，在统筹城乡、区域协调的基础上积极拓展城市发展空间，推进全省城镇体系中各类城镇的协调发展。

坚持大中小城市和小城镇协调发展

新型城镇化是城乡融合、区域协调的城镇化，要求各省市县、大中小城市和小城镇从区域一体化与城乡融合发展的大局出发，统筹发展战略、空间布局和城镇规划，合理确定城镇规模、人口密度、产业布局和空间结构，统一重大基础设施的规划、标准和建设时序，以特大城市和大城市为中心引领小城市和小城镇健康发展，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。

编制科学可行的城镇体系规划。城镇规划是城镇发展的建设蓝图，是城镇建设和发展的依据，也是政府调控城镇空间布局和规模功能，指导公共资源配置、协调各种利益关系的重要手段。城镇体系规划是城镇规划的统领，是引导大中小城市和小城镇协调发展的依据。编制科学可行的城镇体系规划，要始终秉持系统观念，立足主体功能区战略和资源环境承载能力，牢牢把握“五性”（即经济地理的合理性、城乡一体的融合性、区域协调的整体性、宜居宜业的幸福性、人与自然的和谐性），聚焦“三大融合”（即“三生”融合、城乡融合、产城融合），突出“二个强化”（即强化数智、强化绿色）。有了科学可行的城镇体系规划的统领，才能更加符合“三生融合”、城乡一体、区域协调的总体要求，才能真正做到“一张蓝图绘到底”，一任接着一任干。

浙江新型城市化的发展已经进入城市群（都市区）引领，注重城乡融合、区域协调，构建多中心、网络化、数智化城镇体系的新阶段。以城市群（都市区）为主体形态优化全省城镇化空间布局至关重要。

以城市群（都市区）为主体形态优化全省城镇化空间布局。浙江新型城市化的发展已经进入城市群（都市区）引领，注重城乡融合、区域协调，构建多中心、网络化、数智化城镇体系的新阶段。以城市群（都市区）为主体形态优化全省城镇化空间布局至关重要。建议研究形成以环杭州湾城市群为龙头，以温台城市群和金衢城市群为两翼的浙江省城镇体系大格局。环杭州湾城市群以杭州都市区和宁波都市区为“双核”，包括杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山六个设区市，是浙江经济社会发展的黄金地带和“火车头”，有良好的区位优势、人文优势和资源禀赋（平原、山区、海洋和港湾），紧靠上海国际大都市，与江苏、安徽、江西相邻。温台城市群以温州都市区为核心，包括温州、台州两个设区市，可以发展海洋经济，强化“蓝色生态屏障”。金衢城市群以金义都市区为核心，包括金华、衢州两个设区市，可以引领山区经济，强化“绿色生态屏障”。丽水建成长三角山区绿富美中心城市（相对独立）。积极打造两个“金南翼”，即环杭州湾城市群成为上海国际大都市“金南翼”，宁舟嘉湖四个设区市纳入上海国际大都市范围；浙江全省城镇体系成为长三角世界级城市群“金南翼”。

坚持“抓两头带中间”的方法论，以特大城市和大城市、小城市和小城镇为工作重点。“两头”，即一头是特大城市和大城市，要强化引领作用；一头是小城市和小城镇，特别是县城和中心镇、特色小镇，要打造成城乡一体化的结合部和重要载体。