论深圳先行示范区的民生保障现代化、品质化与均等化

李军鹏

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求深圳率先探索全面建设社会主义现代化强国新路径，对深圳的战略定位是高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。其中，民生幸福标杆指的是构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖可持续的社会保障体系，实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶。这就要求深圳率先形成共建共治共享共同富裕的民生发展格局，率先实现民生保障现代化、品质化与均等化。

一、习近平总书记关于民生保障现代化、品质化与均等化的重要论述

深圳建设中国特色社会主义先行示范区，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“以人民为中心”的发展理念，坚持在发展中保障和改善民生。坚持以人民为中心，是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的一条红线，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。坚持以人民为中心，就要紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持共享发展理念，坚持在发展中保障和改善民生，更加注重实现共同富裕、创造高品质生活与促进社会公平正义，推进民生保障的现代化、品质化与均等化。

（一）更加注重实现共同富裕，推进民生保障现代化

中国共产党始终把共同富裕作为自己的重要使命。党的十九大把实现全体人民共同富裕作为建成社会主义现代化强国的重要内容。2021年1月28日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十七次集体学习时强调，共同富裕本身就是社会主义现代化的一个重要目标。共同富裕是中国式现代化的重要特征，也是中国式现代化区别于西方现代化并高于西方现代化的本质特征。西方现代化以“理性”为旗帜，在科学技术现代化与生产结构现代化的同时推进政治现代化与社会现代化，历经了从农业社会到工业社会的第一次现代化和从工业社会到信息社会的第二次现代化，社会生产力发展到了智能经济这一新的阶段。但是，西方现代化由于坚持资本与产权利益始终优先的原则、秉持市场原教旨主义的根本宗旨，并不以全体人民的共同富裕作为自己的目标，而只是运用完善公共服务体系、建设福利国家与福利社会等手段扶助贫弱者、弥补贫富之间的巨大鸿沟，因而，西方现代化不能从根本上实现全体国民的共同富裕，不能使社会每一个成员都达到富裕水平，也不可能使每一个社会成员都均等享有全社会创造的福利价值。

民生保障现代化是中国式现代化的重要内容，是建成社会主义现代化强国的核心目标之一。中国式现代化就是要以共同富裕为目标来引领民生保障，推进民生保障现代化，构建全体人民共享改革发展成果的新文明形态。共同富裕就是全体中国人民在物质和精神方面都富裕。以共同富裕引领民生保障现代化，首先要完善就业、教育、医疗卫生、养老、住房等公共服务体系，“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”，[1]使全体民众都能享有有尊严的就业和良好的工作环境、都有人力资本创造好的收入、都有良好身体创造新的价值。其次，要完善公共文化与体育服务体系，完善旅游公共服务体系，完善美丽中国生态体系，使全体国民都能享有良好的精神状态、现代化的人格、开阔的心胸和休闲的雅致，从而满足人民对美好生活的新期待，提升人民群众的获得感与幸福感；同时，还要减少人民群众的痛苦指数，持之以恒解决人民群众在育儿、养老、住房等方面的痛点，持之以恒消灭拐卖、赌博、黑恶等社会丑恶现象，持之以恒缩小地区差距、城乡差距、收入差距，要“着力解决地区差异大、制度碎片化问题”，[2]要“调整收入分配格局，完善以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制， 维护社会公平正义，解决好收入差距问题”，[3]使现代化发展的成果更公平地惠及全体人民。深圳建设中国特色社会主义先行示范区，核心的要求是率先建成全体市民共享美好富裕生活的中国式现代化强市，率先形成全体市民共享发展红利与福利价值的共同富裕新文明形态。

（二）更加注重创造高品质生活，推进民生保障品质化

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了根本转变，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分之间的矛盾成为社会主要矛盾。满足人民群众日益增长的美好生活需要，为人民群众提供充足优质的民生保障，就是适应社会主要矛盾变化、解决发展不平衡不充分问题的重要手段。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往总体上已经从‘有没有’转向‘好不好’，呈现多样化、多层次、多方面的特点。”[4]

适应社会主要矛盾变化，民生保障工作要围绕满足人民美好生活需要，着力提高公共服务与社会保障的质量，用高品质的民生保障促进经济社会高质量发展。习近平总书记指出，“不断提高人民生活质量和水平， 是我们一切工作的出发点和落脚点”，[5]要“提高人民生活品质”，[6]“把高质量发展同满足人民美好生活需要紧密结合起来，推动坚持生态优先、推动高质量发展、创造高品质生活有机结合、相得益彰”；[7]要通过民生保障品质化，使人民群众享有“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”。[8]深圳建设中国特色社会主义先行示范区，更要在推动高质量发展、创造高品质生活方面走在全国前列，率先推进民生保障品质化。

（三）更加注重促进社会公平正义，推进民生保障均等化

公平正义是衡量社会发展进步的重要尺度，是中国共产党始终不渝的奋斗目标。促进公平正义是实现中国式现代化的内在要求。习近平总书记指出：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求，所以必须在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立社会公平保障体系。”[9]

促进社会公平正义，首先要完善公平正义的制度体系，要“通过制度安排，依法保障人民权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务”。[10]其次，要统筹城乡现代化，推进城乡一体化与均等化。这就要求民生保障工作要着眼于城乡公共服务的制度均等、机会均等、结果均等，稳步实现民生保障的城乡均等化。习近平总书记指出，要坚持共享发展理念，推进城乡公共服务全面覆盖，“逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系”，“加快建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制”，“要完善统一的城乡居民基本养老保险制度，完善农村最低生活保障制度，统筹城乡救助体系”。再次，要适应我国新型城镇化发展的趋势，尽快实现基本公共服务常住人口全覆盖，要“让符合条件的农村转移人口在城市落户安居，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖”。[11]同时，要着力补齐民生短板，加强对基层、农村、弱势群体的民生保障，“要加快推进民生领域体制机制创新，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜”。[12]

新时代，深圳经济特区肩负着创建社会主义现代化强国的城市范例、率先实现社会主义现代化的历史使命，更要“真抓实干践行以人民为中心的发展思想”，切实促进社会公平正义，着力提高发展平衡性。习近平总书记在深圳经济特区建立四十周年庆祝大会上的讲话中指出，深圳要“把提高发展平衡性放在重要位置，不断推动公共资源向基层延伸，构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖可持续的社会保障体系”。[13]

二、新发展阶段民生保障进入现代化、品质化、均等化的新时期

随着我国进入全面建成社会主义现代化强国新阶段，民生保障也适应建成现代化强国的需要，显现出民生保障现代化、品质化、均等化的明显特征与发展趋势。深圳率先探索建成社会主义现代化强国新路径，民生保障现代化、品质化、均等化的要求更加迫切。

（一）全面建成社会主义现代化强国，要求推进民生保障现代化

高收入国家与发达国家民生保障的主要特征：一是比中等收入国家更加注重社会性公共服务与基本公共服务。例如，2017年，高收入国家公共教育经费支出占国内生产总值比重为4.9%，高于中等收入国家4.4%的水平。[14]二是更加注重提升人文发展指数、幸福指数与国际营商环境指标。例如，2019年，高收入国家的人类发展指数（以出生时预期寿命、预期受教育年限、平均受教育年限与人均国民总收入等指标来衡量）达到超高人类发展水平，平均为0.898,高于人类发展水平国家0.753的平均水平。[15]三是更加注重分配的公平性。从国际经验来看，基尼系数在0.25-0.35之间是较为合理的收入差距。联合国2019年的报告显示：全球贫富差距最小的20国，北欧最靠前，如荷兰的收入基尼系数为0.266，接着是西欧国家，日本的基尼系数为0.3203。高收入国家特别是发达国家在现代化的过程中，同时实现了民生保障的现代化。这就要求我们从适应全面建成小康社会需要的民生保障逐步转变为适应高收入国家、中等发达国家和现代化强国的民生保障，民生保障现代化实质是公平分配、共同富裕，因而，我们要在共同富裕方面取得更实质性的进展，加快推进民生保障现代化。

2020年，深圳市人均地区生产总值已达到159309元人民币，[16]约合23096美元，已超出高收入经济体平均水平，接近中等发达经济体水平。因而，对于深圳市而言，加快推进民生保障现代化，完善适应中等发达水平的公共服务体系、提升人类发展指数至超高人类发展水平至关重要。

（二）中国特色社会主义新时代，要求推进民生保障品质化

在中国特色社会主义新时代，人民群众的需求已经从“日益增长的物质文化需要”转变为“日益增长的美好生活需要”。目前，我国人民群众生活总体上进入生活质量提升的发展阶段，教育需求从“上得起学”转变为“优质教育”，医疗需求从“看得起病”到“治得好病”和“健康长寿”转变，社会保障需求转变为“从摇篮到坟墓”的全生命周期保障，住房需求要求“人人享有基本住房权”，精神文化需求要求旅游、休闲、科创、体育、体验，生态环境需求要求“空气、水、土壤、食品药品安全全面达标”。人民群众的美好生活需要要求高质量民生保障供给与之相适应相平衡，要求完善高质量公共教育、公共医疗、公共就业、公共住房、公共文化体育服务与社会保障服务体系，以高质量的公共服务创造高品质生活。

中国特色社会主义新时代从经济社会发展阶段来看，大体对应从中上收入阶段发展为高收入与中等发达收入阶段，从民生保障来看，对应信息社会和智能社会的生活品质现代化阶段。从国际上民生保障的发展规律来看，这一阶段是从生存水平现代化转向生活品质现代化的重要阶段。生活品质现代化阶段，人们的消费方式由生存型消费为主转向以质量型与享受型消费为主，公共服务以提高生活水平为重点转向以提高生活质量为重点，教育由九年制义务教育发展为实施十二年制免费教育，从高等教育大众化普及化发展到高等教育全覆盖，从完善医疗保障制度与公共卫生服务体系上升为完善以健康为中心的国民健康体系，等等。

在中国特色社会主义新时代，深圳市推进民生保障品质化的需求更加迫切。例如，深圳市2017年每万人拥有医生27人、拥有医院病床32张，[17]而2017年高收入国家每万人口拥有医生31人、拥有病床数42张，[18]其中，法国每万人口拥有医生33人、拥有病床数65张；德国每万人口拥有医生42人、拥有病床数83张。

（三）我国进入城市文明占主导地位的新时代，要求推进民生保障均等化

目前，我国已进入城市文明占主导地位的新时代。七普我国2020年城镇人口9.0199亿人，占总人口比重为63.89%。城市文明新时代的一个突出特征就是人流、物流、技术流、资金流向着城市、城市圈和城市群不断集聚，城市文明不断深入郊区、乡村，促进现代市场经济、现代精神文明与现代生活秩序在全社会的扩展与普及。这就要求打破城乡二元结构的城乡保障体系，构建城乡一体化的现代民生保障体系，实现民生保障均等化。

民生保障均等化的一个重要内容，就是基本公共服务城市常住人口全覆盖。对于建设中国特色社会主义先行示范区的深圳市而言，推进民生保障均等化的需求更加紧迫。深圳市城镇化水平已从2000年的92.46%提升到99.54%，[19]民生保障均等化的任务已从城乡均等化推进到全体常住人口均等化。2020年，深圳市常住人口数量已达1763.38万人，[20]但是深圳市年末户籍人口数量仅为584.58万人,尚有1178.8万人没有深圳正式户籍,几乎是深圳户籍人口的2倍以上。社会权利平等状况会深刻影响公共服务权利平等，突出体现在非户籍常住人口子女的教育上。率先实现社会主义现代化，对于深圳而言，更紧迫的任务是率先实现社会现代化与公共服务现代化，通过社会权利平等化、落户权利平等化、基本公共服务均等化、公共服务常住人口全覆盖来促进社会公平正义。

三、深圳率先实现民生保障现代化、品质化与均等化的新路径

率先实现民生保障现代化、品质化与均等化，是中国特色社会主义先行示范区建设的必然要求；这就要求深圳市以共同富裕引领民生保障现代化、以高品质生活引领民生保障品质化、以促进社会公平正义引领民生保障均等化。

（一）以共同富裕引领民生保障现代化

我国全面建成社会主义现代化强国，不仅要更加关注公平分配，而且要自觉推进共同富裕。中国的现代化将逐步由追赶型的现代化转变为引领型的现代化，形成一种新的以共同富裕为典型特征的新文明形态。深圳市率先建成社会主义现代化强国示范市，要率先形成以共同富裕为典型特征的新文明形态。

共同富裕引领民生保障现代化，关键是要协调好一次分配、二次分配、三次分配之间的关系。一次分配重点是要平衡劳动所得和资本所得；居民收入增长要和经济增长同步，居民人均可支配收入逐步达到和超过高收入水平；要完善最低工资政策，稳步提高最低工资标准，不断提高低收入者的收入水平；完善劳动福利政策，不断改善员工工作生活环境，提高就业尊严感；健全劳动工资福利集体谈判与劳资协商制度，建立劳资共同体。二次分配的目标是推进公平再分配，扩大中等收入群体；要完善公共服务支出制度，完善转移支付体系，推进基本公共服务均等化，使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重逐步达到高收入国家平均水平；完善累进所得税制度，研究适时开征遗产税与赠与税。三次分配以鼓励慈善捐赠为重点，鼓励引导高收入群体和企业向上向善，探索各类新型捐赠方式，鼓励设立慈善信托，落实公益性捐赠税收优惠政策，完善慈善褒奖制度。

要通过共同富裕引领，逐步使劳动报酬占GDP比重超过55%，中等收入阶层占总人口的比重达到60%以上，最低工资标准达到高收入国家水平，最低生活保障水平逐步达到高收入国家水平，基本形成以中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。

（二）以高品质生活引领民生保障品质化

深圳市促进高质量发展、构建优质均衡的公共服务体系，要在创造高品质生活方面下功夫。以高品质生活引领民生保障品质化，就要切实提升教育、医疗、就业、养老、住房等服务质量。

一是要推进教育保障品质化，切实做到幼有善育、学有优教。大力扩大公益性托儿所和幼儿园建设，高标准办好学前教育；高质量普及高中阶段教育，建立紧密型优质教育共同体，推进优质高中集团化扩张，形成高中教育与职业高中教育全面覆盖；在九年制义务教育的基础上，逐步推进学前三年教育免费和高中（含职业高中）三年教育免费，形成十五年免费教育的新格局；加快现代大学制度建设，以实施2021年9月初颁布实施的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》为契机，“在前海合作区引进港澳及国际知名大学开展高水平合作办学”，以高等教育领域国际服务贸易开放为抓手大力发展高等教育，高强度引入国内外理工农医大学，加快创建一流大学和一流学科，将高等教育入学率提高到90%以上，其中，一流大学录取率提升到50%以上。二是推进医疗保障品质化，切实做到病有良医。加快构建国际一流的整合型优质医疗服务体系，全面推进以三级甲等医院为代表的优质医疗单位普及，推进公立医院高质量发展，加快优质医共体建设，扩大优质医疗卫生资源供给，建设智慧医院，发展远程医疗和互联网诊疗，持续提高居民基本医保保障水平。三是推进就业保障优质化，切实做到劳有厚得。提供全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训，建立全国统一的互联网+公共就业创业服务平台，健全劳动关系协调机制、终身职业技能培训制度。四是推进养老保障优质化，切实做到老有颐养。推进基本养老保险全覆盖，完善老龄长期护理体系，构建高水平养老和家政服务体系。五是推进文化保障优质化，切实做到文体优质。全面完善公共文化服务体系和公共体育服务体系，建成一批更具国际影响力的标志性文化基础设施；健全旅游公共服务体系，推进全域旅游区建设，普及花园街道、花园城市与花园乡村。六是推进住房保障优质化，切实做到住有宜居。以人人享有住房权为目标，加快完善住房保障体系与人才住房制度，更大幅度地建设公租房与保障性租赁住房，完善长租房政策，基本形成保障性住房体系和机制。七是推进社会救助优质化，切实做到弱有众扶。完善新时代社会救助体系，开展相对贫困救助工作。八是推进美丽环境优质化，切实做到生态美丽。强化多污染物协同控制和区域协同治理，基本消除城市黑臭水体；建立生态产品价值实现机制，完善生态补偿机制，以先行示范标准推动碳达峰迈出坚实步伐；加快完善公共基础设施服务体系和环境服务体系，推进城市公交、环境卫生、污水处理与垃圾处理、自来水、天然气等设施全覆盖。

（三）以促进社会公平正义引领民生保障均等化

要以促进社会公平正义为原则，推进民生保障与公共服务均等化。要逐步实现常住人口基本公共服务均等化，实现基本公共服务常住人口全覆盖。着力缩小户籍人口与非户籍常住人口的民生保障差距、区域基本公共服务差距、人群公共服务差距，加大对特定困难人群的底线扶持；加快推进农业劳动力向第二产业与服务业转移，取消以城乡隔离、城乡公共服务分割为主要特征的传统户籍制度，实施以法人单位稳定就业为户籍准入条件的新型户籍制度；推动义务教育均衡发展，完善非户籍人口优质公共服务资源全覆盖；加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，发展普惠托育服务，构建高质量婴幼儿照护托育体系；建立健全基本公共服务标准体系，以“人均标准财政需求”为重点科学设计转移支付制度，稳步提高最低生活保障标准。

（四）完善高质量民生保障评估指标体系

高质量民生保障评估指标体系是推进民生保障现代化、品质化和均等化的重要保障。要从实现共同富裕、创造高品质生活、促进社会公平正义等九个方面设计系统的高质量民生保障评估体系。

一是幼有善育指标。主要有公办中心幼儿园覆盖率，公办幼儿园在园儿童占比，乡村普惠性幼儿园覆盖率，集中供养孤儿基本生活最低养育标准等指标。二是学有优教指标。主要有学前3年到高中阶段的15年教育普及率，高中阶段教育全覆盖率，高等教育毛入学率，骨干教师轮岗比例，入选国际高水平大学数量，入选中国高水平大学与特色高水平高职学校数量，公共教育支出占GDP比重达到高收入国家水平的程度指标。三是劳有厚得指标。主要有劳动报酬占GDP的比重指标，最低工资标准指标，居民财产性收入占居民可支配收入的比重等等。四是病有良医指标。主要有三级甲等医院普及率，高质量公立医院发展水平，优质医共体建设水平，每千人执业（助理）医师数量，每千人口病床数千，城乡全民医疗报销比例，城乡居民基本医保保障水平，公共医疗卫生支出占GDP比重达到高收入国家水平的程度指标。五是老有颐养指标。主要有基本养老保险全覆盖，基本养老金的全国统筹，老龄长期护理体系完善度，每万老年人拥有持证养老护理员数量，养老机构护理型床位占比，每千名老年人拥有社会养老床位数，具备综合功能的养老服务机构覆盖率，区级公益性安葬（放）设施覆盖率，企业职工基本养老金水平，公共养老金支出占GDP比重达到高收入国家水平的程度指标。六是住有宜居指标。主要包括城镇住房保障受益覆盖率，房租年均涨幅，公租房与保障性租赁住房总量指标等等。七是弱有众扶指标。主要包括最低生活保障标准。相对贫困救助标准，低收入群体收入增长率，慈善捐赠总额指标等等。八是文体优质指标。主要有公共文化服务体系完善度，健身步道长度，体育健身设施与场馆开放度等指标。九是生态美丽指标。主要有黑臭水体比例，全年PM2.5平均浓度，空气质量优良天数比例，森林覆盖率，旅游公共服务体系完善度，3A以上景区数量，花园街道与花园乡村数量，污水处理率与污泥处理率，垃圾无害化处理率，自来水与天然气普及率等指标。