长江流域水生生物保护法律机制研究

阮紫桐

长江流域是我国水生生物最为丰富的流域之一，是我国水生生物生存的主要阵地，也是我国水生生物保护所应重点关注的地区[1]。但是随着过度捕捞、航道整治、水域污染、修筑堤坝等人类活动的干预，长江流域水生生物的生存环境日趋恶劣。习近平总书记十分重视长江流域的生态环境治理，提出了“共抓大保护，不搞大开发”的长江治理理念[2]。2018年4月26日，又在推动长江经济带发展座谈会上指出“要探索协同推进绿色发展的新路子”，在党中央的重视下长江流域的生态环境治理稳步推进[3]。

一、长江流域水生生物现状及困境

优越的地理位置和沿岸湿润温暖的气候使得长江流域拥有着非常丰富的水生生物资源，但人类在利用长江开发建设时，却忽视了对于长江水生生物的保护。在这一背景下，明确当前长江流域水生生物保护的现状和水生生物保护的各种困境，是后续推进长江流域水生生物法律机制不断完善的前提。

(一)长江水生生物生存现状

根据《长江流域水生生物资源及生境状况公报(2019年)》显示，当前长江流域的水生生物多达四千种，整体水质为优，主要的渔业产区水质良好，但部分地区依然存在石油类物质超标的情况。近几年在党中央的高度重视下，长江流域的水质得到极大的改善，但是由于人类活动的干预，长江水生生物依然面临重重危机。为了治理长江水域，充分利用长江上的水流落差，各地政府在其流域范围内修筑水利工程。实践证明，这些水利工程在蓄水、防洪等方面起到了重要作用，但是阻挡了生物洄游的道路，长江中的水生态平衡被打破，严重影响着沿岸经济的可持续发展。

(二)长江流域水生生物保护立法现状

我国目前没有专门规定长江水生生物保护的专门法律，但是水生生物的保护在我国法律中有所提及，大致分散于《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国长江保护法》以及其他地方性法规之中。这些分散的法律条文，构成了长江流域的水生生物保护法律机制[4]。

1.《中华人民共和国环境保护法》

现行的《环境保护法》于2014年4月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上修订通过，自2015年1月1日起施行[5]。该法中并没有具体的关于水生生物保护的条文，只是对国家、企事业单位及个人的保护环境的基本权利义务、行为细则、职权范围以及责任划分做了规定，并将环境保护原则纳入到基本国策之中。

2.《中华人民共和国渔业法》

现行的《渔业法》是2013年12月28日修订的，该法专门规范了渔业资源的利用以及开发，同时对于国内水生物种的诸多保护细则也有所完善，在第31条、第37条中都设置了关于水生生物保护的条文。(1)《中华人民共和国渔业法》第31条规定，禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种。因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准，在指定的区域和时间内，按照限额捕捞。在水生动物苗种重点产区引水用水时，应当采取措施，保护苗种。第37条规定：国家对白鳍豚等珍贵、濒危水生野生动物实行重点保护，防止其灭绝。禁止捕杀、伤害国家重点保护的水生野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捞国家重点保护的水生野生动物的，依照《中华人民共和国野生动物保护法》的规定执行。同时，在该法中也规定了禁渔期、捕捞限制等一系列的法律制度。但是该立法的侧重点在于渔业资源的经济价值，而没有详细地对水生生物保护进行规定，对于水生生物的生态价值不够重视，从生态环境的角度来看，并不利于水生生物多样性的保护，同样该法在长江流域不具有针对性，保护力度也有待商榷。

3.《中华人民共和国长江保护法》

2021年3月1日，在国家的推动下，《中华人民共和国长江保护法》正式实施，其中第42条、59条等提出对于长江流域水生野生生物的保护，该法从长江流域的资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等几个方面展开，为“加强长江流域生态环境保护修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”提供了法律保障。(2)《中华人民共和国长江保护法》第42 条：国务院农业农村主管部门和长江流域县级以上地方人民政府应当制定长江流域珍贵、濒危水生野生动植物保护计划，对长江流域珍贵、濒危水生野生动植物实行重点保护。国家鼓励有条件的单位开展对长江流域江豚、白鱀豚、白鲟、中华鲟、长江鲟、鯮、鲥、四川白甲鱼、川陕哲罗鲑、胭脂鱼、鳤、圆口铜鱼、多鳞白甲鱼、华鲮、鲈鲤和葛仙米、弧形藻、眼子菜、水菜花等水生野生动植物生境特征和种群动态的研究，建设人工繁育和科普教育基地，组织开展水生生物救护。禁止在长江流域开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源。第59条：国务院林业和草原、农业农村主管部门应当对长江流域数量急剧下降或者极度濒危的野生动植物和受到严重破坏的栖息地、天然集中分布区、破碎化的典型生态系统制定修复方案和行动计划，修建迁地保护设施，建立野生动植物遗传资源基因库，进行抢救性修复。在长江流域水生生物产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要栖息地应当实施生态环境修复和其他保护措施。对鱼类等水生生物洄游产生阻隔的涉水工程应当结合实际采取建设过鱼设施、河湖连通、生态调度、灌江纳苗、基因保存、增殖放流、人工繁育等多种措施，充分满足水生生物的生态需求。但是《中华人民共和国长江保护法》是一部专门针对长江整体流域建设、利用、生态环境整治的规范，对于水生生物的保护规定得并没有十分明确，也并不十分详细，只是一般性的规范。

(三)长江流域水生生物保护困境

1.长江流域保护相关法律缺乏针对性

目前涉及长江水生物种的法律律种，仅有《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国环境法》以及2020年12月26日出台的《长江保护法》[6]。但是这些法律并不能体现长江水生生物保护的重要性。首先该法案对水生生物的保护较少，主要是从人类活动方面进行规制。其次《中华人民共和国环境保护法》中只有少量关于自然资源保护的条款，关于水生生物保护的条款也屈指可数[7]。《中华人民共和国野生动物保护法》对于长江流域的水生生物保护也难以有所针对。同时，《中华人民共和国渔业法》中的部分条例，仅在一定程度上规范了对于渔业资源的利用、开发，相关的保护水生生物的条款并不完善。

2.立法目的生态安全理念不足

对国内当前的物种保护相关律法进行梳理，不难发现，从其立法目的出发，在维持生态平衡、生态安全以及保护物种多样性等方面均存在不足。当前的相关律法在进行立法时并没有充分考虑维持生态平衡、生态安全以及保护物种多样性等方面的重要性。《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国环境法》作为大的法律框架，对于物种资源的保护并没有更加具有针对性，可以理解，毕竟两者并非专门性立法。在《中华人民共和国野生动物保护法》最近的修订版本中，突出规定了：“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。”简明扼要地突出了对于维持生态平衡、生态安全以及保护物种多样性的重视。《中华人民共和国渔业法》对于水生物种的多样性以及生态价值的认知有所不足，大体而言，其更加侧重于经济价值。至于地方法律，也均在国家立法的大框架下进行，难以表现出更加先进的立法理念。随着“保护是为了利用”等观念大行其道，长江诸多水生生物均在受到不同程度的打击与破坏，其保护前景堪忧。针对以上现象，在进行针对性立法时，务必要考虑到法律的强制性、指引性等等，立法理念以及目的必须明确，如此才能保证相关律法的效用，立法须保持其初衷，不能偏离主方向。

3.监管体制不协调

当前国内施行的相关法律，诸如《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》等，明确了各级政府以及渔业管理部门需要管理各级行政区的水生以及陆生野生动物的保护工作。新近成立的生态环境部负责主导维持生态平衡、生态安全以及保护物种多样性等方面的工作；渔业渔政管理局则对水生野生物种的管理工作负责。由此可见，在野生物种的管理上，没有一个独立且统一的专业管理部门。与此同时，在相关的管理权限上，各级行政管理机构仅有上下层级的隶属关系，因此，职能并不明确，导致一旦出现问题，各个部门和机构互相推诿的情况频繁发生，行政效率低下。在野生物种的管理方面，尽管确立了渔业、林业部门的主导地位，但由于其职能众多，难以对野生物种进行针对性的保护，保护效果不佳。在流域管理相关方面，我国的管理体制是将多级多部门管理与统一管理相结合，基于这种管理体制，本应是统一管理居于主导地位，各级行政单位和部门进行辅助管理，然而在实际践行中，各级行政单位和中央管理机构相割裂，形成各自为政的乱象，各部门职能模糊、交错，难以进行统一协调，因此，造成的结果便是物种的管理以及保护效率低下，难见成效。综上所述，我国在流域管理方面并没有取得较好的成效，使得濒危物种不断增多，野生物种的生存环境难以得到有效改善，而这其中，最大的原因就要归咎于不够明晰的管理体系。

二、我国长江流域水生生物保护法律机制创新

虽然国家和长江沿岸省市都对长江流域的保护加强了关注力度，但是由于其复杂性和多样性，使得长江流域的水生生物成为了我国生物研究的重要资源，在这一前提下，其重要性和必要性使我们将视角投身于长江流域水生生物的立法之中，从建立统一立法、进行统一管理、设置统一责任等三个方面，推动我国长江流域水生生物保护法律机制的创新。

(一)推进《长江流域水生生物保护法》统一性立法

若想尽快改善长江野生物种的生存环境，针对性的立法势在必行，可以采用以下方法：一是根据长江水生野生物种保护的迫切需求和特殊状况，创建新的实体法律体系；二是对已有的相关律法进行修补完善，设立更为具体的条例[8]。具体可归纳为以下几点：首先，对现有的法律进行修改，以完善和明确需要管理和保护的具体对象，同时，进一步规范保护以及管理流程，精确立法，实现水生生物保护的独立性，需要制定和实施具体的法律规定。

目前已经存在《中华人民共和国长江保护法》来对长江流域的人类行为进行限制，那么长江流域的水生生物保护也应该制定专门的统一性立法，对水生生物的类型、保护原则、保护措施、保护主体以及法律责任进行详细的规定。如此不但更加具有针对性，也能体现出国家对于长江流域水生生物的重视程度，《中华人民共和国长江保护法》也可以为其提供一定的参考价值。其次，《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》以及各级地方性法规可以结合当前的水生生物生存现状进行适当的修改，各省、市之间加强其立法的关联性，并且建立协调统一的长江物种保护法律监管体系，明确各部门职能，高效协作；将职能细化到个人，并以法律进行监督。对以上种种措施设立专项规章制度，从而提高长江水生生物保护的有效性。

(二)实现统一性管理

《中华人民共和国长江保护法》的出台，结束了长江流域“九龙治水”的乱象，在《中华人民共和国长江保护法》的规制下，长江流域的综合治理能力有了明显的提高[9]。

农业部内设机构长江流域渔政监督管理办公室，主管长江以南及其相关水体和边界水体的渔业资源管理和养护工作。但是，其在实践中的实际效果并不是很好。因此，对水生生物的保护也应实行统一管理，建立一个独立于地方政府的权威性水生生物管理机构，即长江水生生物保护委员会。该委员会在行政上受国家直接管辖，对水生生物的生物多样性进行全面保护和综合管理。委员会应由长江流域各省市的水生生物保护专家组成，通过民主协商和民主决策，共同推进长江流域的水生生物保护工作。同时吸收各类水生生物保护专业人员参与，从而制定科学系统的管理策略。

(三)设置合理法律责任

法律责任作为整个司法体系中必不可缺的重要一环，能在关键时刻保障法定义务的实施并提供补救，法律义务、权利和法律责任共同构建出完整的法律规范，从而确保了法律法规的顺利实施，并使得法律权利得到保障。在行政、刑事、民事以及相关制度中，应该强化法律制裁，制裁不是最终目的，但希望藉由此道使得法律法规更具威慑力，因此，可以采用种种方式提高其违法成本。

不仅仅要在行政、刑事、民事过程中强化法律制裁，同时也应该确立强制的恢复性法律责任。目前而言，恢复性法律在司法界，特别是在环境法领域逐渐推广，使被破坏的环境能够得到有效的保护和恢复。可以考虑将恢复性法律责任加入到长江水生物种保护过程中，相对于以往的监禁、罚款等方式，更加高效且实用。因此，我们应该加强在立法中引入这方面的法律责任，当然这一过程必须在相关公共机构的监督下进行；如果是监禁式的责任，可以规定侵权责任人应没收一定的公益金。在羁押责任的情况下，可以规定当事人必须履行一定的公益慈善事业，让其在一定时间内根据相关部门制定的水体恢复和复原方案参与一定的复原活动，以代替监禁。这种恢复义务的结果必须由专业机构进行评估，以确保其有效性。在长江流域水生生物保护的立法过程中，也应规定严格的法律义务，在提高法律威信的同时，加大对违法行为的处罚力度，对犯罪分子产生强大的震慑作用，以减少对长江水生生物的破坏。例如，立法可以规定民事、刑事和行政责任，提高违法成本，扩大罚款范围。还可以借鉴国外恢复性生态管理的理念，引入恢复性法律责任，引导行为人主动恢复退化的环境，尽量减少对长江流域水生生物系统的破坏。

三、结语

长江作为中国第一大河和亚洲第一大河，长江流域广阔，水生生物资源丰富[10]。由于人类活动频繁，各种水源保护工程的建设，过度捕捞、采矿挖沙等不顾生态环境的生产开发行为，使得整个长江生态环境发生巨大改变，大量水生生物的生存和繁育受到严重影响，濒危程度与日俱增。从总体来看，生物多样性大大降低，因此，亟需改变水生生物的生存现状。但是，相关法律的缺失，对特殊情况的针对性有所不足；基本的法律框架和条例失衡，缺乏系统性的生态治理理念，从而致使长江水生物种难以得到有效的保护。在这种情况下，加强长江流域水生生物的保护势在必行。现有法律体系的不足严重阻碍了相关律法的设立和推进，因此，亟需构建完善的法律框架和细致的法律条例，在法律层面上保护长江流域的水生生物，保证长江水域的生物多样性，并在《中华人民共和国长江流域保护法》的制度架构下促进长江流域经济的可持续发展。