小餐饮食品安全监管问题与对策研究

◎ 李 朋

（枣庄市市场监管综合服务中心，山东 枣庄 277000）

近年来，随着社会经济的快速发展和人们生活水平的不断提高，我国餐饮业持续保持高速增长的态势，政府对餐饮领域食品安全的重视程度也不断提高。2013 年，国家组建了食品药品监督管理总局，实现了食品生产、消费、流通环节的监管一体化。2015 年出台《中华人民共和国食品安全法》，采取“高标准、严要求”的法制建设，来保障人们“舌尖上的安全”[1]。2018 年，国家整合工商、质检、食品、药品、物价、商标以及专利等领域执法职责成立市场监管总局，单设食品安全总监一职[2]。这种政策调整的方向既是借鉴了国外先进经验和我国国情实际形成的伟大创新，也是食品安全监管新形势的需要。

1 概念界定

1.1 小餐饮

目前，全国性层面没有对“小餐饮”给出明确的概念界定，各省、直辖市、自治区根据自身实际情况，对“小餐饮”主体的定义描述有所区别，但大体意思相近[3]。例如，《吉林省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理条例》中提到，小餐饮店是指有固定经营场所、经营面积小、经营规模小、从业人员少以及经营条件简单，从事餐饮服务的个体经营者；《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》提到，小餐饮是指经营场所面积不足50 m2，有固定门店，从业人员少，从事餐饮服务的小餐馆、小吃店、小饮品店等经营者。

1.2 餐饮食品安全监管

餐饮食品安全监管的包含内容较多，《中华人民共和国食品安全法》有以下规定。①关于食品经营许可方面的登记管理。在发放《食品经营许可证》之前，需要审批人员根据申请人提供的内容进行现场审核，对于没有获得营业许可而进行经营的餐饮单位要依法进行取缔。②做好餐饮安全制度方面的管理工作。要严格根据《中华人民共和国食品安全法》规定的内容对餐饮服务单位进行监督管理，并要求餐饮单位依法制定对应的食品安全机制，提高食品安全保障水平。严格落实各项餐饮制度，对于不法行为活动进行严厉查处。③做好许可登记方面的管理工作[4]。不定期对餐饮服务单位对应的许可证件进行管理，确保其符合最初的登记要求。④对于禁止行为要进行严格管理。对于餐饮服务单位生产、加工、制造的食品原料进行严格检查，对于使用违规原料的单位要进行严厉惩处。⑤做好应急食品安全事件尤其是中毒事件的应对工作。严格检查食物中毒单位，做好原因的探究，并根据原因确定责任，对违法人员进行严厉惩处。

2 小餐饮单位食品安全监管问题

2.1 实行登记或备案管理制度

由于“三小一摊”没有前置审批的制约，也没有经营条件的高门槛，大多地区实行登记或备案制度，不需要实地审查，经营户们只要符合相关要求，通过办证窗口简单操作当场就能轻松拿下登记证。这样的操作顺序，加快了办事速度，提高了服务水平，但是也带来了诸多问题。①发证后不能常态化开展经营活动，监管人员多次上门却次次“吃闭门羹”。②餐饮行业更新换代速度较快，一个小餐饮店，往往是在取得登记证后不久就已经转让易主。③“三小一摊”本身经营场所小，位置信息模糊，甚至没有门牌号，不利于监管和抽样。另外，许多地方对小餐饮的面积做出了明确规定，但是勘验人员在现场也只能通过目测计算经营面积，导致许多业户在办理登记或备案时，虚报经营面积，钻漏洞的情况时有发生[5]。

2.2 行政处罚额度过低

与新《中华人民共和国食品安全法》的罚款额度动辄5 万以上的罚款额度相比，大多地区小餐饮地方性条例规定的罚款额度，对小餐饮单位来说微不足道，无法形成威慑力。而且，同样的违规行为，对小餐饮主体的罚款额度，一般远远低于经营性餐饮单位，这就会导致一定体量的经营户主动退步成小餐饮，降低了餐饮行业整体水平。

2.3 监管机构建设不科学

当前，各地市场监管系统都在花费大量的人力、物力、财力确保食品、药品、特种设备三大安全工作有效开展，在政策上也给予一定程度倾斜。但是不可否认，由于小餐饮量大、面广、较分散，监管难度大，进一步加强小餐饮食品安全监管力度必不可少。小餐饮监管工作不能仅停留在检查有无证照、采购原材料是否过期、经营卫生条件等浅层面上，必须深入到经营者素质、功能区合理分布、原材料购进把关以及食品加工过程如何避免交叉污染等深层面上。

2.4 监管队伍建设不完善

小餐饮监管工作所涉及的法律法规及相关工作操作规范众多，如小餐饮的监督抽样检验和风险性抽样检验就是一个具有高专业要求的工作，涉及如何有目的性选择样品，如何操作才能不污染样品，如何使用检测设备等。虽然现有培训渠道和培训方式比较多，培训内容也比较丰富，但是基层监管人员没有精力和时间来吸收和掌握新的业务知识，导致现在餐饮监管队伍里存在很多“半路出家”的工作人员[6]。小餐饮监管工作的技术性、专业性要求，与现有工作人员技术能力和专业知识不足的现实矛盾，导致了目前小餐饮监管领域的许多技术性工作任务，不得不依靠体制内或者社会第三方检验检测机构开展。

3 小餐饮单位食品安全监管问题对策

3.1 落实餐饮食品安全监管问责制

食品质量安全关系重大，建立食品安全监管行政问责制能为从农田到餐桌的安全食物链提供保障。但行政问责制在食品安全领域的运用时间较短，制度尚不完善。因此，应在完善食品安全政府监管体系与信息公开制度的基础上，强化异体问责，规范问责程序和问责后的官员复出程序，以更好地发挥行政问责制在食品安全监管领域的促进作用。

3.2 打破小餐饮行业的从业人员“零门槛”

餐饮行业刚起步时，从业人员一般是健康即可的“零门槛”。随着餐饮行业的蓬勃发展和食品安全监管水平的提高，各地逐渐意识到“从业人员”专业素质对餐饮行业发挥着举足轻重的作用。近几年，各地按照自身的实际情况，加强了对餐饮单位从业人员的把关力度。例如，宁波市要求事业单位食堂、大型餐饮单位的食品安全管理员在线培训并考试合格后方可上岗。但是，对于小餐饮从业人员，大多地区仍旧延续健康即可从业的“零门槛”做法。

3.3 开展小餐饮行业从业人员全方位培训

在小餐饮服务环节，食品安全很大程度上取决于操作人员的安全意识、操作规范程度以及相关食品安全知识的掌握情况。通过宣传培训能够增强小餐饮企业的安全管理意识和经营理念，并推动小餐饮企业人员操作工艺的有效提升，同时能够提高监管对象对国家制度法规的理解，以树立行政部门形象[7]。因此，相关部门要加强对小餐饮单位各层面从业人员的培训，建立多层次、多渠道的宣传培训格局。小餐饮服务从业人员文化程度普遍偏低，需要创新培训方式，编制通俗易懂、图文并茂的培训教材、知识手册、画报等，可以将培训内容制作成视频材料，结合现场实物进行讲解，做到简单易学，操作性强。在宣传推广过程中，讲师团是一种行之有效的方法，监管部门可以充分利用这种方式进行食品安全方面的宣传，以提高安全知识的普及，增强小餐饮管理人员的安全 意识。

3.4 加强监管队伍专业能力建设

随着大市场体制改革逐步深入，受各种因素影响，一部分原承担餐饮监管工作的专业人员并没有继续负责餐饮服务食品安全监管职责，导致原本人手不足，缺少专业人员的监管队伍“雪上加霜”。因此，需要通过招录餐饮相关专业毕业的公务员，增加编制，培养新进入监管人员，来壮大餐饮食品安全监管力量。同时，要在法律法规知识和餐饮服务食品安全操作规范专业知识方面加大培训力度。①开展业务能力培训，与相关部门配合，制定餐饮服务食品安全监管干部培训教材，大力开展餐饮服务食品安全监管队伍培训，提高监管队伍的综合素质，提高餐饮服务食品安全监管水平，并把培训工作提升到制度化、常规化。②推行“师徒结对”模式，让理论知识扎实、实操经验丰富、职业素质过硬的老同事和餐饮监管新人结对成师徒，通过传帮带的方式提高餐饮监管新人的业务能力。

4 结语

食品安全作为国计民生之根本，关系着人们的身体健康，是社会公众最关注、最有切身关系的社会民生问题。餐饮服务处在食品食物链的最终环节，是食品安全问题的汇总点和爆发点，同时也是食品安全监管的重心，做好食品安全管理监督工作，才能保证食品质量安全，保障人们身体健康。