互联网食品小作坊安全监管现状及 应对策略研究

◎ 李 娟

（寿阳县市场监管综合行政执法队，山西 寿阳 045499）

随着居民生活水平的提高，食品安全成为社会关注的焦点，广泛分布在村镇的食品小作坊以“最后一公里”的服务理念既为居民的饮食提供了便利，又在一定程度上满足地方特色经济发展需求。2016—2021 年，我国陆续出台了19 项食品安全监管的政策文件，各地方政府也在该领域逐年加大相关资源投入，坚持“零容忍”的处置原则，针对性提出了一些解决措施，食品安全事件逐年减少，整体呈现向好态势。但随着互联网食品的兴起，截至2020 年，互联网食品年销额破10 万亿元，互联网食品小作坊相关经营主体超 1 000 万家，不断扩大的互联网市场与经营参与主体规模小、分布散、水平低的行业特点为互联网食品小作坊安全监管带来诸多挑战。

1 食品安全监管

食品安全概念首次由联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization，FAO） 在1974 年 世 界 粮食大会上提出，后续随着食品安全形势的发展，对食品安全的定义也在逐步演进，目前较为权威的解读是2003 年由FA0 与世界卫生组织（World Health Organization，WHO）共同确定的“安全，无害健康，保证消费者按照预期用途进行制备和食用时不会造成任何危害”[1]。2015 年，我国通过新修订的《中华人民共和国食品安全法》对其描述为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”，从营养角度进一步扩大了食品安全管理范畴[2]。

当前对于食品安全监管的论述，国内外观点不一，归结整理大致从广义和狭义进行区分，狭义的食品安全监管是指“政府行政管理部门对生产经营单位进行监管”，而广义的监管是将监管主体扩大化，引入社会自律性组织、个人等，监管范围和内容更完整，确保监管无死角[3]。

2 互联网食品小作坊现状分析

食品小作坊一般是指无固定的加工场地，从业人员数量较少，生产工艺及生产设备水平简易的食品加工个体经营者。互联网食品小作坊顾名思义即食品小作坊经营者将食品销售由线下实体门店转移到互联网线上售卖。食品小作坊具有规模小、分布点多面广和技术流程简便的特点，互联网技术应用改变了社会发展模式，交易即时性、门店租金等交易成本下降以及不局限于时空限制交易等为商户带来更大的活动范围，同时考虑成本因素，互联网食品小作坊原材料大部分取自本地市场，从业人员以家庭成员或附近居民为主，食品加工技术的变革为互联网小作坊带来了巨大的市场机遇。同时，食品小作坊生产环境差、分布广且较为隐蔽，为了经济利益最大化，往往通过偷工减料、伪造产品商标销售、将不符合食品加工标准的废料二次利用等方式造成食品安全事故频发，事故发生后受到交易主体不真实、交易行为不透明、交易隐蔽性等影响往往取证难，部分信息通过互联网迅速发酵，对政府公信力造成恶劣影响。因此，针对互联网食品小作坊食品安全问题频发，急需转变传统的监管理念。

3 互联网食品小作坊监管现状及原因分析

3.1 政府监管现状分析

对于互联网食品小作坊的监管，本文分别从监管机构设置、监管法律法规、监管措施说明。

从监管机构设置看，国家市场监督管理总局之前的监管形式以“分段监管”开展，各分管部门间职责交叉、操作执行难，2018 年针对上述问题国家将国家市场监管总局作为唯一的食品安全监督管理机构，覆盖食品生产、流通和销售全流程管理。各地市级机构成立市场监督管理局，负责所辖范围内食品生产、流通及餐饮服务的安全监管工作，食品小作坊亦作为主要监管对象。2017 年后，各地根据《中华人民共和国食品安全法》修订内容陆续出台本地食品小作坊专项管理办法，食品小作坊监管步入标准化管理。组织结构设置上，与以往监管三级主体相同，包括业务科室、基层派出机构和食安办，食安办人员作为一线监管员，通过专职协管员、志愿者组织广泛开展宣传活动，提高人们的食品安全知识普及率。

从监管法律法规看，2015 年新修订的《中华人民共和国食品安全法》参照实体市场监管规定，要求互联网食品经营主体纳入第三方交易平台实名登记，依法对其审查经营许可证后入网，同时赋予消费者权益保护的义务，明确了互联网食品小作坊管理权责义务，有效改善互联网食品安全现状。2020 年，为进一步深化“证照分离”改革，地方政府先后将食品小作坊生产经营许可证与营业执照同步办理，互联网食品小作坊办理营业执照后即可进行生产经营销售活动。

从监管措施看，目前各地主要采用日常监管与溯源摸排清理相结合的方式，从营业执照、健康证、现场生产环境和各项票证等信息进行监管核实，对互联网食品小作坊网络建档立户管理，对部分日期失效、溯源摸排违规经营主体及时清除，同时与交易平台定期开展数据核验，确保食品小作坊信息管理透明。此外，通过设置风险等级，将食品小作坊按照监管重难点分类管理，提高重点经营实体监管力度。

3.2 互联网食品小作坊监管难点分析

3.2.1 互联网食品小作坊经营主体虚拟化、难溯源

互联网交易存在交易成本低、便利性等优点，但其存在交易主体不清晰、交易行为不透明等问题，虽然法律已明确网络平台与食品小作坊的权责关系，但在微信朋友圈、视频网络交易等非正规平台交易，互联网食品营业执照与交易产品类型严重不符等现象仍屡见不鲜，监管部门受限于客观因素（经营主体常更换网络信息等）无法查证经营主体，无法有效履行监管职责[4]。

3.2.2 互联网食品小作坊法律关系主体定性难

与传统交易类型不同，互联网交易中第三方平台的出现使得原有买卖关系变得复杂起来，包括第三方平台与消费者的关系、第三方平台与食品小作坊的关系、食品小作坊与消费者的关系。正规平台可以实现政府信息互相监督，但对于网络灰色地带的交易平台交易，如线下订餐服务、朋友圈售卖等，仍存在诸多盲区。

3.2.3 互联网食品小作坊供给信息不对称

为规避线下监管，互联网小作坊报备产品与实体销售产品制作检验标准不统一，目前对于食品质量信息监测主要以政府抽检和网络平台交易评价反馈为主，这两种在某种程度上无法真实体现出食品质量。如常见的重金属超标、营养结构失衡等问题无法通过肉眼辨别，只能通过检验检测才能确定危害性。

3.2.4 互联网食品小作坊经营主体身份弱小，易受网络关注

2022 年发生的“卖150 碗熟肉赔偿5 万元”新闻充斥各大网站，虽然小作坊经营主体已是多年从业者，但由于商标瑕疵缺陷产生法律纠纷，且消费者存在钓鱼式购买的嫌疑，多重信息叠加迅速吸引网络关注，给政府公平依法监管带来诸多困扰。

3.3 互联网食品小作坊安全监管难的原因分析

3.3.1 基层监管力量薄弱

基层监管力量薄弱主要体现在基层监管队伍数量少、执法力不足。例如，浙江某地注册食品经营单位13 000 余家，但基层监管人员不足百人，剔除职能部门负责对接上级单位工作人员外，基层执法力量不足30%，且日常除安全监管职责外，还包括举报投诉、产品质量等工作。执法力量上，虽然近些年强化专业人员招录，但现有执法力量仍存在非专业类人员执法。

3.3.2 监管准入门槛低

本着减轻行政流程的“多证合一”政策虽然为商户提供了一定的便利性，但对监管主体而言，事后查证与标注信息不符的情形需加大资源投入，规范经营行为，这种做法造成了执法成本浪费，也为经营业主带来时间、物质浪费。

3.3.3 质量管理水平不高

互联网食品小作坊生产受到生产工艺限制，产品质量标准不明确，实验室数据缺失或造假现象严重，保质期等信息凭借主观经验判断，带来严重的安全隐患。

3.3.4 行业规范性差

行业规范性差主要表现为培训意愿不强，行业协会自律难等。由于食品小作坊以家族式经营为主，安全卫生培训耗时长且内容单一，培训意愿低。食品加工同质性高，且部分工艺带有祖传秘方特征，大部分经营主体不寻求联合经营，无从谈起商业自律[5]。

4 互联网食品小作坊安全监管的对策建议

4.1 广开言路，采用分层监管

随着人们对食品安全关注度的提升，市场监管总局除加大抽检次数、抽检范围外，还需借助互联网交易平台信息集中可获取优势，第一时间掌握食品安全运行数据，针对问题商家和投诉问题集中定向抽检，同时第一时间将抽检情况、商家处罚及整改落实情况通报消费者，营造良性的互联网监管氛围。

4.2 多管齐下，改善食品质量信息

构建食品信用担保机制，食品质量与担保单位强关联，运用民间市场力量强化监管，通过政府、商户、社会组织协同合作提高食品质量信息可信度。

4.3 加强实名制管理与平台自律管理

对参与经营食品加工销售的平台，需切实履行实名登记义务，对具备许可条件的食品小作坊经营主体准予入网经营，同时需定期配合政府部门对经营主体进行现场抽检核验备案和构建平台信用评价机制，按照抽检结果和信用评价结果实行分类管理，最大限度减少安全事故发生。此外，除网络食品和网络餐饮外，随着各类平台经济的兴起，相关食品监管法律法规出台刻不容缓，监管理念与措施也需创新改进，以平衡处理地方经济发展与食品安全卫生的矛盾。