政务数据共享的问题分析及破解之道

卢荣婕

(东南大学法学院，江苏南京 211189)

一、问题的提出

国务院《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）根据数据生命周期展开对政务数据的全过程监管，确保安全有效地进行政务数据的开放与共享。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中对于数据要素市场的建立以及数据资源清单管理制度提出了具体的要求，指出要发挥好数据的要素价值，更好地推动数字政府建设。《“十四五”国家信息化规划》中又一次重申政务数据共享流通的重要性，与提供公共服务密切相关的数据、应用频率较高的数据，应全面实现政务数据共享：构建政务数据上下流通的循环体系，充分实现政务数据的开放共享，确保通过政务数据的流动以减少基层政务部门工作，实现政务数据的一次采集，多方政务部门进行共享利用，发挥政务数据共享的最大化功能，保障政务数据红利的最大化释放。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》提出要推进政务数据的有序共享，实现透明型政府的建设。数据作为新的生产要素，其价值在流通中不断地被释放与增加，通过数据共享可以实现数据价值的指数型增长。目前政务数据共享面临着“不愿”“不敢”与“不能”的现实困境，“不愿”共享一般有两种情形：一是不太了解政府数据共享的价值，主观心理上并不认同数据共享；二是过于看重数据本身的价值，甚至产生“数据部门私有化”的心理。“不敢”共享是由于政务数据的权属不清，政府部门对于数据共享中的权责不是十分清晰，因而政府数据共享工作的开展形成了一种能不共享就不共享的现象。“不能”共享是由于客观因素所致。无论是前两种主观不能还是后一种客观不能，究其本质是由于政务数据共享责任划分不清。要想充分发挥数据的市场要素功能，需解决一个前提性问题，即破解政务数据共享难困境。实现政务数据安全有效地共享，是数字政府建设的前提与基础，其对于保障数据的公共安全、数据中所涉及的人格权与财产保障，都有着积极的促进作用。

二、政务数据共享的现状检视

破解政务数据共享难困境是政府数据治理的基础性问题，也是政务数据得以更好地开发、利用的前提。数字政府能否健康可持续地发展，关键需对政务数据共享中的数据权利归属予以明确，打破上下级政府以及政府部门间的数据“壁垒”，实现政府间的数据互联互通。[1]215目前政务数据共享存在以下问题：一是政务数据权利体系的构成要素复杂，政务数据权利属性多元化，是属于财产权、人格权、知识产权，亦或是一种新型权利，目前并没有统一的定论；二是政务数据权利的范围是一种类似于物权的静态性权利，还是属于一种动态性权利束，因其自身会随着数字经济与数字产业的不断发展而进行相应地扩充，导致其范围亦未能明确；三是政务数据权利的权利人是谁，是国家还是数据收集主体或其他主体，也存在较大的争议。政府数据共享需要对以上问题做出回应，方可实现政务数据的有序共享。

数据作为新的生产要素，成为数字经济发展的新型“资本”要素，可以将数据看作是陆权、海权和空权之外的第四种国家战略资源[2]2，其不仅仅是一种资产，更是一种新型的战略资源。数据之于数字经济时代正如石油之于工业时代[3]247，在数字时代基于数据本身所具有的独特属性，价值甚至超越了石油。石油具有稀缺性与不可再生性，数据则具有可复制性与无限增值性，数据使用次数越多，被分享的次数越多，其价值会越大。根据数据的来源，可以将数据分为个人数据、企业数据与政务数据；根据数据是否经过加工，可以将数据分为原始数据与衍生数据；根据信息的参与主体，可以将数据分为单方数据与交互性数据。[4]

《政府信息公开条例》第2条①参见：《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条：政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。、第20条分别以定义和列举的方式，界定了政府信息的概念内涵与应当主动公开的类型。《政务信息资源共享管理暂行办法》规定了政务信息的来源，主要包括政务部门以及第三方通过授权获得的信息资源，在尚难以完全实现信息形式无纸化的条件下，政务信息也可以纸质版记录。②参见：《政务信息资源目录编制指南（试行）》（发改高技〔2017〕1272号）。《重庆市政务数据资源管理暂行办法》第3条第1款规定“政务数据资源是指政务部门在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源”。《贵阳市政府数据共享开放条例》第2条第2款规定“政府数据，是指市级、县级人民政府及其工作部门和派出机构、乡（镇）人民政府（以下简称行政机关）在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。”《贵阳市政府数据资源管理办法》第2条第2款规定“政府数据，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表等各类数据资源，包括行政机关直接或者通过第三方依法采集、依法授权管理和因履行职责需要依托政务信息系统形成的数据资源等。”可见，政务信息资源的内涵、外延与形式较为广泛，主要包括政府信息以及其他各类政府掌握的信息和资源[5]，政务数据与政府数据在一定前提下是可以同等替换的，其基本含义相同。

《深圳经济特区数据条例》作为国内首个关于数据的综合性立法，将个人数据与公共数据以单章形式予以规定，提出了构建数据要素市场，充分发挥数据的基础性作用。可见，随着数字经济的发展，人们对于数据价值的认识不断深入，对于数据治理也提出更高的要求。数据价值的发展一般可以分为三个阶段：资源化、资产化与资本化。数据资源化阶段，该阶段的数据是原始数据，数据本身所具有的属性，使得数据与其他四个生产要素具有很大区别，如数据所具有的可复制性与无限性，相比较土地、劳动力等生产要素，数据的价值会随着分享与流通而得以增加，相反的是，其他生产要素的价值会随着使用次数增加而不断地减少。该阶段属于数据价值的初始阶段，并没有充分发挥数据价值的功能。数据资产化阶段，该阶段的数据是经过加工的数据，其不仅是一种资源，还具有资产属性，是个人或者企业资产的重要组成部分，是创造财富的基础。数据资本化阶段，该阶段是数据价值最大化的体现，是实现数据要素社会化的阶段。[6]17

政务数据共享责任划分，不仅关系到数据交易，还影响到数据要素市场的建立，其具有以下重要价值。一是数字政府的快速发展需要共享责任的明确划分。二是个人数据与企业数据保护的需要。政务数据具有多重属性，尤其是涉及个人数据，个人数据往往与人格尊严相关，需要平衡好个人数据、企业数据以及政务数据之间的权益冲突。三是实现数字正义的需要。明晰政务数据共享的责任问题，保障数据主体对于数据的所有权，实现数据资源的合理分配，促进政务数据的开放共享，最终释放数据的最大红利。

三、政务数据共享的困境分析

政务数据共享的前提之一是打破上下级政府、政府间以及政府与相对人间的数据壁垒，防范政务数据共享风险，转变行政机关的共享理念，真正实现由“不愿”“不想”“不能”共享，转变为以共享为原则、不共享为例外。此外，政务数据共享责任的确立，有助于政务数据资源红利的最大化释放。政务数据对于数字政府建设具有基础性与关键性的作用，政务数据的开放与共享不仅仅关系到政务数据的流通，更有助于实现数据资源的再分配。清晰明确的政务数据共享责任，使得行政机关更有动力去推行数字政府建设，但囿于政务数据所具有的多重属性，政务数据共享的理念仍是一种权力本位思想，部门利益化严重，政务数据共享责任并未形成统一的观点，因而，政务数据共享工作开展面临种种困境。

（一）数据保护模式分歧

数据具有价值不确定性、非排他性与增值性，是政务数据共享所必须解决的困境之一。要想释放数据的要素功能，需要解决数据共享中的责任划分问题。具体而言，数据只是一串数字或者符号，本身并没有什么价值。数据作为第五大生产要素，其价值性异于其他生产要素。其他生产要素的价值具有直接性与显现性，而数据的价值性是在交易与流通中不断被累积与释放的。传统的生产要素具有排他性，借助财产权即可实现对生产要素的保护，但是数据并不具有排他性，尤其是借助新型技术，用户可以实现零成本的获取数据，很容易产生“公地悲剧”与“搭便车”的行为。[7]145同时，传统生产要素的价值会随着使用而不断地减损，但数据则是呈现相反的趋势，数据流转的次数越多，数据库搜集的数据越多，所做出的决策也就越精准，数据的价值也就越大。基于数据的上述特性，当下主要存在三种数据保护模式，且无论在理论还是在实践，均尚未就应采取何种保护模式达成共识。

一是数据知识产权保护模式。知识产权保护的严格性与有限性，使得数据保护的范围减少。能够获得知识产权保护的前提是具备实用性、新颖性与原创性，这大大缩小了数据保护的范围。著作权只保护思想表达而不保护思想本身，专利的保护是以登记和公开为前提，商标的保护只针对商业化的使用行为[7]151-152，而且都是具有一定的保护期限，并非永久性进行保护。

二是政务数据国家主权保护模式。随着互联网技术的日益更新，大数据时代的到来，国家领域不再仅仅局限于物理空间，已将网络空间看作是物理空间的延伸。数据安全已经不再仅仅是个人隐私、商业秘密等私主体之间的权利义务，还涉及到国家经济、社会稳定。网络主权主要表现在两个方面：一方面是国家对于互联网领导与管理体制具有独立自主性，属于一国事务，其他国家禁止不正当的干涉；另一方面是防范针对本国互联网领导与管理体制的不正当攻击，保护国家网络安全与网络主权。[1]22

三是政务数据新型数据权利保护模式。随着信息时代的到来，数据权利不仅仅局限于所有权与使用权，而是属于一种不断发展的新型权利。政务数据权利类型的界定，有助于界定数据权利的属性，明确政务数据的权利类型，厘清各政务部门之间的数据权利义务范围，对政务数据进行分类、分级保护，实现政务数据的最大化共享，最终实现数字政府的建设。《西安市政务数据资源共享管理办法》第6条对政务数据资源权利类型予以明确列举，包括所有权、管理权以及使用与收益的权利，并对权利主体予以明确界定，由大数据产业发展管理机构行使数据资源统筹管理权，对于数据进行统筹管理，监督指导等工作。

（二）政务数据共享的权力中心模式

政务数据“不愿”“不能”“不敢”共享困境的破解，有助于提高政务数据共享质量，助力打造服务型、透明型以及整体型政府。政务数据本身所具有的可复制性、脆弱性以及非排他性，都是政务数据关系需要考虑的问题。政务数据主要有三种共享模式：政府内部的数据共享；政府部门间的数据共享；政府与第三人间的数据共享。前两类共享模式应采取最大化共享理念，使共享需求最大化地得到满足，释放政府数据的最大红利，避免政务数据闲而不用。

理念层面上，政务数据共享的权力中心体现在政务部门的管理型思维理念和政府部门利益固化理念。一些政府部门对政府数据共享的价值并未进行全面了解，或者是由于政务数据的权属不清，从而产生了不愿共享的工作态度，对本部门掌握的各种政务数据不愿与其他部门共享或者对相对人开放。[3]253将政府数据共享当做是一种任务，不愿真正做到服务型政府。也有政府部门将高质量的政务数据看作是部门的私有财产、私有利益，希望通过对数据的占有而独自受益。加之现有法律法规并没有对政务数据的权利归属做出统一的规定，导致缺乏明确的监管机制。可见，政府数据共享工作的开展，并未真正实现“以共享为原则，不共享为例外”，仍然固守管理型、权力为本位的理念，更多的只是一种形式上的共享。

实践层面上，政府数据共享工作的开展已经取得较好的成绩，但是仍面临着“不愿”“不敢”“不能”的三不困境，究其原因是政务数据共享权责划分不清，换言之，政务数据权属于什么性质，由谁享有，权利的边界又如何，这三个基础问题没有解决，因而阻碍了政府数据共享工作的开展，导致政务数据的价值并未得到有效释放。政府部门对政务数据权利归属不明，使得政府部门“不敢”共享，不知道数据共享的范围与边界；政府部门将政务数据部门化，将政务数据所有权归属于本部门，对于政务数据予以垄断，促使其“不愿”共享，也因此导致了层出不穷的数据壁垒与各自为政现象。[8]

（三）政务数据共享的标准不统一

根据数据来源主体可以将数据分为个人数据、企业数据与政务数据。个人数据采取的是以识别为标准，包括单独或者与其他数据相结合能够识别的各种信息。企业数据是指企业生产经营中所产生或获取的各种数据，有广义与狭义之分。广义的企业数据是指一切与企业生产经营相关的各种数据；狭义的企业数据一般是指已经公开的数据，如公司的经营范围、企业规模等。[1]218政务数据是指行政机关在进行行政管理或者提供公共服务过程中所产生的各种数据。根据数据的产生是否经过二次加工处理，可以将数据分为原始数据与衍生数据。原始数据是指一手数据，直接来源于数据主体，并未进行任何加工处理的数据，如申请人在进行行政许可时所产生的数据。原始数据既可以是个人数据、企业数据，亦或是政务数据。衍生数据是指对于原始数据进行一定处理而产生的各种数据。根据数据实施主体不同，可以将数据分为私有数据与公共数据。[6]107公共数据主体是国家，对数据进行监管与制约，主要包括对数据进行监管，对数据的真实性与完整性进行核查，对政务数据进行公开与共享。《政务信息资源共享管理暂行办法》第10条将政务信息资源分为基础信息资源与主题信息资源。前者主要包括人口信息、物理空间信息等，后者主要是与民生息息相关的各种数据信息，如食药安全、社会保障以及城乡建设等数据信息。

四、政务数据共享的路径选择

政务数据进行实质意义上的共享，则需要破除政府间的“数据壁垒”，政府与公民间的“信息孤岛”[9]，进而实现政务数据最大程度上的开放共享。政务数据共享目前存在着以下障碍：政府数据权利类型的模糊性与不确定性，政务数据共享工作的开展仍为权力本位思想，政务数据分类标准不统一。因而，为了消除“数据孤岛”，可以通过优化政务数据的分类，树立政务数据的协同治理理念，由权力本位转为协同治理理念，构建政务数据的清单管理制度，以待实现政务数据共享类型与范围的明晰。

（一）优化政务数据的分级分类

政府作为最大的数据收集者、处理者与拥有者，无论是数据的数量亦或是质量都是具有领先性，其数据掌握能力远超过企业与个人。政府数据共享不单单只是数据在上下级政府、政府部门间以及政府与相对人间的流通，更为重要的是对政务数据资源进行分配的问题[10]，如何实现政务数据保护与流通之间的动态平衡。根据数据的来源进行分类认定，对政务数据进行类型化界定。实践中政务数据的价值并未得到很好地释放，政府部门间的数据共享停留在形式上的共享，只是满足日常管理需要，还有很多潜在的价值，没有得到深度挖掘，使得高质量、高数量与高种类的政务数据存在浪费之嫌。[3]248《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）提出，推进全国一体化在线政务服务平台的工作原则，对于政务服务事项实现上网的全部化，除非是法定不予以公开的内容，否则政务服务应当全部予以上网；加快实现政务服务的协同共享能力，对于跨地区、跨部门、跨层级的业务实现协同办理，深入推进政务服务事项的公开化，政府数据共享的实质化，实现“网络通”“数据通”“业务通”。换言之，基于政务数据所具有的公共属性，其蕴含着巨大的公共利益，应当实现数据的“取之于民，用之于民”，将政务数据最大程度上进行开放共享。

原始数据价值来源于数据主体或者数据本身所呈现的价值，并未进行任何技术处理，产权也最容易确定，直接归属于数据生产者。个人数据的主体是个人，企业数据属于企业，政务数据则是属于国家。原始数据承担着保护数据主体的数据财产权、隐私权与人格尊严等权利的义务。原始数据的价值来源于数据本身，并非是政府创造的产物，因而，政府对于原始数据并不享有任何数据权利。

衍生数据的价值高于原始数据：一方面是由于数据经过筛选处理，过滤掉不重要或者关联性不大的数据；另一方面通过数据挖掘、数据聚合，可以碰撞出更多新的数据，该类数据更具适用性，可以直接作为政府进行行政管理或者行政决策的依据。对于衍生数据的权利归属需要分阶段予以认定，而非一揽子进行界定。根据洛克的劳动赋权理论可知，要想获得权利归属，尤其是所有权，究其本质是需要对客体付出一定的劳动，因为劳动能够创造价值。[11]根据数据处理者对原始数据所付出的劳动，可以依此进行赋权。政府对衍生数据享有权利的前提是对原始数据付出了劳动，此时，政府才具备成为衍生数据权利主体的可能性。

（二）树立政务数据的协同治理理念

政务数据共享的困境之一在于政府部门利益化，将政务数据视为自己部门的财产，过于看重政务数据本身的价值，不愿与其他政府部门或者相对人进行数据共享，忽略政府数据共享对于服务型政府、数字政府建设的意义。政府数据遇到诸如数据壁垒或者信息孤岛问题的原因，是由于政府利益的部门化。整体而言，我国行政管理仍为条块分割，受“官僚制”与“科层制”的影响，使得政府部门会产生在自己辖区内追求利益最大化的风险。因而，为了破解政府数据共享的难题，需要通过转变政务数据共享的理念，以推动政府数据共享工作的开展，促进政府信息在不同省、市与县政府部门间进行数据的合法与合规流通，破除条块分割式行政管理机制的困境，实现服务型政府的建设。

协同治理理念主要指的是治理主体的多元化，治理系统的动态化以及不同机构之间进行协作治理[12]，各个主体平等地参与到社会治理之中，最大化维护公共利益。换言之，政务协同治理理念是为了破解条块分割困境而提出来的，有助于构建整体性政府建设。消除政府数据共享中的部门利益化，不再是以政府部门为中心，而是政府与社会公众的相互协同，共同打造协同治理型网络环境。整体性政府建设是协同治理理念在数字政府中的体现，政务协同不仅仅只是形式上的整合，还需要根据技术协同、制度协同等制度进行融合，目的是为了实现政务数据的跨部门、跨领域间的实质性共享。权力本位式政务数据共享表现为政务数据的部门化，认为政务数据的所有权属于政府搜集者，其所产生的数据利益属于政府部门财产。相反的是，协作治理理论强调数据主体的多方参与，每个数据主体都能平等地参与数据治理，营造正确的数据治理环境，进而实现政务数据的协同治理。

数字政府的成功建设需要首先运用互联网思维，改变传统共享理念即权力本位理念，从权力本位转变为以用户为中心，打破政府间的数据壁垒，从单向共享转变为交互性共享，以互联网的思维开展政府数据共享工作。通过对社会公众需求的深入了解与吸收，实现公众借助政务系统的提交一次信息公开申请，就可以获得与之相关的全部政务共享数据，从而将政府权力运行置于社会公众的监督之下，使得行政决策更加透明化，提高行政政策的可接受性。换言之，政府在开展数据共享工作时，不再是单方面的提供服务、被动地基于各自职能和业务进行共享，而贯彻协同治理共享理念，由被动式的供给转变为主动提供服务，结合公众所关注的问题，针对不同社会主体的不同需求，提供个性化的菜单式政府数据共享服务，避免由于信息差而产生的数据鸿沟，实现政务数据在政府之间、企业、公民个人之间实质性的数据共享。

（三）构建政务数据的清单管理制度

不同类型的政务数据，需要采取相适应的共享模式。[13]针对主动公开类的政府信息，由于该类政务数据处于公开的状态，因而政务数据在进行共享时，应该予以全过程、全流程式的共享。《政府信息公开条例》第 29条所列举的信息，如法律法规、规范性文件、办事信息等，与社会公众的生活密切相关，应当全部予以共享，以实现政务数据取之于民、用之于民。针对非开放类的数据，需要进一步类型化。首先，绝对不能公开的政务信息，如国家秘密、商业秘密以及个人隐私类数据，不仅关系到数据主体的财产权，更关系到人格权、经济秩序以及国家安全等。该类数据由国家予以保管，在进行政务数据处理时，除非有法定共享理由，原则上不予以数据共享。其次，对于非法定不公开的政务数据，如涉及可以区分处理的个人隐私与商业秘密，可以通过签订协议的方式予以共享与开放。针对无条件公开的数据，如已经公开的政务数据，任何自然人、法人以及非法人组织均可以全部予以查询，该类政务数据属于无条件共享类型。

中央网络安全和信息化委员会2021年4月发布的《“十四五”国家信息化规划》提出，要建立政务数据共享责任清单，减少相对人重复提交证明，形成一次采集、多方共享的数据治理局面。数据作为一种新型生产要素，在政务数据共享中，其价值不断地得到提升，经过多次数据的流通与共享，政务数据被不断地优化，进而能够提供更加精准的服务。政务数据质量的高低直接影响着政府数据共享工作的开展，如政务数据是一种低质量数据集合，将会使得政务数据在进行处理时消耗大量的成本。在进行数据资产清洗、挖掘与分析利用阶段，相应的工作量则会加大，政务数据的可利用率也会相应的降低。因而，为了破解低质量政务数据的集合，可以采用政务数据的清单管理制度，对于不同类型的政务数据赋予不同的处理要求。政务数据的价值无论是从数量上还是质量上都是远超过企业与个人所搜集的数据，即使是电商行业平台，其所获取的数据也是有限且相对单一的。政务数据则包括医疗数据、教育数据、农业数据、天气数据等，其涉及范围极广。[2]9要想释放政务数据的数据红利，发挥政务数据的经济价值与社会价值，优化数字政府建设，需要根据政务数据的不同类型予以清单式明确列举，消除政府部门“不敢”共享的疑虑。

五、结 语

数字时代的到来，人们的生活以及政府提供公共服务的方式都不断地被数字化，数据的流动与数据保护之间的矛盾不断地被激化；政务数据共享一方面有助于缓解数据流动与保护之间的冲突，另一方面也对个人信息权益的保护以及公共安全带来了巨大的挑战。即使经过匿名化或者脱敏化处理的数据，通过数据挖掘、数据撞库等技术手段仍可以实现数据的再识别，这给公民、企业，甚至国家安全带来潜在的风险。此外，数据共享问题的破解不仅关系到数字经济的健康发展，也是数字政府建设的前提性问题。在数字社会中，谁掌握了数据，谁掌握数据的程度越深，谁就掌握了竞争力。因此，为了实现数据保护与流通之间的动态平衡，将数据共享带来的风险影响降到最小，需要对于政务数据共享责任予以界定，以此来保障数据主体的数据权利，从而保持我国数字经济、数字政府的竞争力。