“十四五”期间省域职业教育高质量发展的政策方向研究——基于长三角三省一市“十四五”规划的文本分析

沈中彦 孙赢

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《国家规划》）指出要不断“增强职业教育适应性”“举办高质量职业技术教育”[1]，这为“十四五”期间我国职业教育的高质量发展指明了方向。

为进一步贯彻《国家规划》对职业教育高质量发展的要求，各省结合实际情况相继出台“十四五”规划，勾画了“十四五”期间本地区职业教育高质量发展的蓝图，明确了职业教育高质量发展的方位、方向与方略。各省对职业教育高质量发展的规划来源于国家职业教育高质量发展的政策导向，来源于职业教育体制机制变革的迫切需求，来源于本地区经济发展和社会变化的现实状况。但由于各省发展基础的不同，对职业教育高质量发展的政策方向也体现出差异。因而，通过对省级地区“十四五”规划和2035远景目标中对职业教育高质量定位的文本分析，可以发现不同地区在职业教育高质量发展规划上的异同之处，为国家职业教育高质量发展提供地方智慧。

一、文本选择与分析

（一）文本选择

继国家出台《国家规划》后，全国34个省级行政区先后出台“十四五”规划，均对职业教育的高质量发展进行了相应表述。为确保研究的典型性，选取长三角地区江苏省、浙江省、安徽省、上海市（下文称“三省一市”）的“十四五”规划文本（下文称《江苏规划》《浙江规划》《安徽规划》《上海规划》）作为研究对象。

选择三省一市作为研究对象的主要原因包括：第一，长三角地区作为国家改革开放程度较高、创新发展能力较强、经济社会较为发达的地区之一，在国家高质量发展中处于领先位置，高质量的发展离不开高素质的复合型技术技能人才，这为长三角地区职业教育的高质量发展提供了良好的发展契机；其次，据教育部2020年教育统计数据和2021年10月公布的《全国高等学校名单》显示，长三角地区三省一市的中等职业学校（机构）、高职（专科）院校、职业本科院校数量分别占全国相应学校数量的11.2%、16.0%、12.5%，不同层次的职业教育院校（机构）数量在全国占比相对领先，院校（机构）的数量优势为长三角地区职业教育的高质量发展提供了扎实的研究基础；第三，三省一市高度重视职业教育高质量发展，相继出台职业教育高质量发展相关文件，为长三角地区职业教育的高质量发展提供了充分的政策保障。因而，选取长三角地区三省一市的规划文本作为研究对象，既符合国家对长三角地区引领全国职业教育高质量发展的战略部署，也体现了省级地区职业教育高质量发展的整体趋势和发展导向。

（二）编码过程与编码结果

通过NVivo12.0软件对整理后的文本依次进行开放式、主轴式、选择式编码。开放式编码通过对三省一市规划的文本进行剖析，以“职业”为关键词进行检索，《上海规划》《江苏规划》《浙江规划》《安徽规划》分别出现24处、29处、16处、42处，其中既有关于职业教育直接表述的段落，也有部分关于职业教育的表述来源于经济、民生等模块。这表明，作为国民教育体系重要组成部分的职业教育，同样对国家经济发展、人民生活水平的提高发挥着不可或缺的作用。同时，对4份文本进行逐字逐句检视，在剔除“职业年金”“职业伤害保障”“职业健康”“职业体育”等与本研究无关的词汇后，保留与职业教育相关内容，形成职业教育体系等36个初始范畴。在主轴式编码中，对开放式编码的36个初始范畴进行聚类分析，判断之间的逻辑关系，将具有相应逻辑的范畴进行归类，形成职业教育制度框架等14个副范畴。在选择式编码中确定核心范畴，本研究的核心范畴即“十四五期间职业教育高质量发展方向”，将初始范畴、副范畴与核心范畴建立联系，最终形成“制度建设”“标准形成”“融合发展”“开放交流”四个主范畴（表1为“十四五期间职业教育高质量发展方向”的编码基本情况，图1为主范畴、副范畴逻辑关系）。

图1 “十四五”期间职业教育高质量发展方向主范畴、副范畴逻辑关系

表1 “十四五”期间职业教育高质量发展方向主范畴、副范畴、初始范畴编码结果

为进一步确保信度与效度，在编码过程中充分借鉴《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）、《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）等文件中的成文逻辑，能够与本研究编码基本互相印证；同时，通过两人各自编码，讨论、修正后形成最终编码原则和编码结果。

二、研究发现

长三角三省一市规划中关于职业教育高质量发展的政策方向明确，均以国家职业教育改革发展的政策为指导，深入结合地方经济发展水平、职业教育发展特色，指明了职业教育高质量发展的宏观制度和微观措施，体现出三省一市对推进新时代职业教育高质量发展的重视和落实。在关于职业教育规划的总体目标方面，三省一市各有侧重，《上海规划》《江苏规划》《浙江规划》《安徽规划》对职业教育高质量建设目标分别定位为：促进产教深度融合；提升职业技术教育适应性；增强职业技术教育适应性；提升职业教育服务发展能力。尽管表述上稍有不同，但基本体现了职业教育适应性、融合性、社会性等方面的发展特征和发展方向。

（一）完善制度建设，健全职教体系

1.巩固职业教育制度框架

职业教育体系是职业教育高质量发展的关键[2]，但当前我国职业教育仍然存在与经济社会发展需求不适应、体制机制不通畅、结构布局不合理等问题。为此，上海明确指出要“完善现代职业教育体系”，通过调研职业教育的专业、结构、规模，对照行业需求和学生就业状况，借鉴国外职业教育体系特点，统筹协调职业教育与行业企业、普通教育、终身教育、内外部制度环境之间的关系，为职业教育高质量发展构建明晰的体系框架；江苏通过建立“中等职业教育—高等职业教育—职业教育本科、应用型本科教育”的人才培养体系，为技能人才提供畅通的学历晋升通道；浙江则继续深化普职融通，打通普通教育与职业教育的交流壁垒；安徽通过实施现代职业教育质量提升计划，持续优化职业教育布局与结构，完善中高职贯通体系，进而全面提高职业教育人才培养质量。

2.整合中等职业教育资源

中等职业教育作为职业教育的重要主体，担负着培育基础型技术人才的使命。当前，确保普职比大体相当已成为国家发展中等职业教育的重要目标，一旦中等职业教育的基础性地位出现动摇，不仅会导致高等职业教育、本科层次职业教育生源供给出现断层，更会导致职业教育体系建设的失衡。在中等职业教育资源整合方面，浙江强调加强统筹中职教育资源的力度，确保中职教育资源合理、有序流动；在中职贯通方面，江苏与安徽侧重要求中、高职院校之间的深度衔接，进一步推动中高职之间的贯通。

3.提升高等职业教育质量

截至2020年，我国高职（专科）院校数量占全国普通高等学校数量的53.6%，高等职业教育作为我国高等教育的“半壁江山”，在为国家培养高水平技术技能型人才的同时，有力推进着高等教育普及化目标的实现。近十年来，我国高等职业教育在办学规模、人才培养、专业建设、师资队伍等方面迅速发展，然而，办学特色不鲜明、管理机制不健全、产教融合不深入、规模质量不匹配、经费保障不到位等问题仍不可忽视[3]。三省一市以建设高质量高等职业教育为主线，上海提出建设新型五年一贯制高职院校，深入实施专业建设；江苏提出以职教园区为试点，建立高等职业教育创新创业园，形成集聚效应；浙江提出以“双高计划”建设为重点，将符合条件的技师学院纳入高等学校行列，并致力于打造具有专业特色的特教高等职业学院。

4.探索本科层次职业教育

发展本科层次职业教育，是国家经济社会高质量发展的必然选择，也是完善现代职业教育体系的内在逻辑。自2014年国家首次提出要“探索发展本科层次职业教育”以来[4]，各省市积极探索本科职业教育的发展条件、现实困境、适切路径。2019年，教育部批准了全国首批15所职业本科试点学校后，建立本科职业教育院校成为各省市的关注重点。三省一市在规划中均明确表示，要“探索开展本科职业教育试点”，在申报主体上，上海致力于新办产教融合型的本科院校，江苏、安徽则通过支持以高水平高职院校为主体，推进本科层次职业院校的建设。

5.健全非学制类职业教育

从职业教育系统论角度而言，我国现行职业教育体系主要包括职业学校教育和职业培训两个系统[5]。职业培训是我国职业教育体系和终身教育体系的重要组成部分，各省市高度重视，在三省一市的规划中，非学制类职业教育根据主体不同分为三个方面：职业技能培训、农民职业教育、特殊职业教育。职业技能培训方面，上海为实现更高质量的充分就业，要求不断健全终身职业技能培训体系，引导高校和职业学校参加社会培训服务，推进职业技能提升；农民职业教育方面，江苏强调持续推进农民工职业教育，实施高素质农民培育工程，壮大新兴职业农民队伍；特殊职业教育方面，浙江和安徽明确提出要重视残疾人职业教育，提升残疾人职业技能水平，有效促进残疾人就业、乐业。

（二）试点资格互认，形成各类标准

标准是一种规范价值，《方案》中明确指出，标准化在职业教育质量提升中具有基础性作用，并将其作为职业教育发展的重要突破口。目前，我国职业教育领域已经形成了学校、专业、教学、课程、教师等方面的标准[6]，在三省一市的文件中对职业教育的标准主要围绕职业技能标准、成果认定标准、评价标准等方面进行了约束与规划。

1.开发职业技能标准

职业技能标准作为现代职业教育体系的基准点，牵涉到职业教育从何出发的关键问题。职业技能是职业教育体系、课程体系、证书体系的逻辑起点，也是各级各类职业教育在培养目标、专业设置、课程开发等方面的基本依据[7]。三省一市的规划在职业技能标准上侧重于职业技能开发标准这一问题，在开发的起点上，上海为进一步稳就业、促就业，从供给侧角度提出要根据新业态发展需求完善职业标准开发机制；在开发的内容上，安徽要求以职业能力为核心，制定职业标准。

2.推进成果认定标准

学习成果随着终身教育体系的不断发展主要分为学历类成果、非学历类成果以及先前认定成果三类[8]，因而就衍生出学历证书与职业资格证书之间的互认、职业资格证书之间的互认、学习经验与职业资格证书之间的互认等互认渠道。由于成果认定的标准仍处于碎片化状态[9]，导致成果之间互认的科学性、公允性、规范性、权威性尚未得到系统解决。为此，三省一市相继开展职业教育学习成果互认试点工作，上海明确要通过不断完善学分银行建设，加快推动职业资格互认试点；江苏要求深入推进“1+X”证书制度的试点工作，扎实推进书证融通；安徽计划通过为职业资格认定提供便利，贯通学历、职业资格、职业技能等级证书之间的衔接渠道。

3.完善职教评价标准

职业教育评价是对办学方向达成的一种判断、检测和测量，对增强职业教育适应性发展具有重要意义[10]。近年来，国家、地方相继出台教育评价相关文件，提出完善职业教育评价的目标与要求，但目前我国尚未建立完备的职业教育评价标准体系。从三省一市的规划文件可以看出，关于职业教育评价标准主要集中在三个方面：对技能人才的评价、对教育质量的评价、对培训质量的评价。三省一市均提出要不断健全技能人才评价制度。其中，江苏明确技能人才评价体系应以职业资格评价、职业技能等级认定和专项能力考核为主要内容；上海以产教融合发展为导向建立职业教育评价制度；安徽提出要不断健全职业技能培训质量评估和监督管理机制，推进职业教育评价科学化。

（三）明晰协同育人，深入融合发展

职业教育的融合性发展旨在解决职业教育不同主体、不同领域、不同层次在发展过程中封闭、无序、孤立的状态，促进职业教育不同系统有机适度结合、发挥各自优势、协同推进发展。为进一步促进职业教育融合发展，三省一市通过明确协同育人发展机制、有效推进校企合作、重视培育双师队伍，形成职业教育领域“1+1＞2”的效果。

1.促进工学结合发展

从人才培养模式角度而言，工学结合是指将工作中的实践与课堂中的学习相结合、将技能的掌握与理论的汲取相结合，注重培养目标的综合性。工学结合的实现，既需要相对完善的政策制度，也离不开实现工学结合的场所建设。为此，三省一市通过完善“双元制”“现代学徒制”等制度、建设实验实训基地等场所推进工学结合作用的充分发挥。在“双元制”建设方面，上海、浙江分别提出探索在岗人员“双元制”继续教育模式和“双元制”人才培养模式；在“现代学徒制”建设方面，上海在学校和企业推进“学徒制”发展，在校内聚焦技术性、实践性较强的专业推行“现代学徒制”，在企业范围内推进企业新型“学徒制”；江苏、安徽则通过探索“中国特色学徒制”，加快培养高素质产业人才。

2.深化校企合作发展

《方案》中对职业院校参加校企合作提出了明确要求，指出职业院校应根据自身特点和需要，主动与符合条件的企业开展合作。三省一市对推进校企合作、产教融合均作出详细规定：在产教融合的目标上，浙江提出要通过构建“产教训”融合、“政企社”协同、“育选用”贯通的体系，促进四链（教育链、人才链、创新链、产业链）的充分融合；在产教融合的实施举措上，江苏明确了校企共商、共建、共享的责任共同体，并支持在常州等地建设产教融合示范市，安徽同样出台政策推进产教融合城市建设，推动职业院校与行业企业形成合作发展的命运共同体。

3.推进“双师”队伍建设

“双师型”教师队伍是职业教育区别于其他教育类型的显著特征。新世纪以来，我国职业教育“双师型”教师队伍建设迅速发展，为高技能人才培养提供了师资保障，但数量不充分、结构不合理、体系不健全、考核标准不明确等问题依旧突出。为此，上海要求以强化队伍建设、开展提升培训、健全双向交流为抓手，打造职业教育师资发展高地，建设高水平“双师型”教师队伍；江苏强调通过建立学校与行业、企业之间的联合培养机制，完善队伍建设培养机制；安徽以加快“双师型”教师基地建设为契机，加强职业教育师资力量。

（四）扩大对外开放，开拓创新格局

当今世界正处于百年未有之大变局，我国职业教育如何更好融入现代化教育体系、更好融入世界职业教育发展潮流，都离不开职业教育的开放发展、创新发展。三省一市通过国际交流提高职业教育对外开放水平，通过不断开放办学主体推进职业教育社会化、市场化发展，通过创新发展建设职业教育示范样板，打造我国职业教育特色品牌，顺应世界职业教育发展趋势。

1.促进国际交流

新时期我国职业教育的对外开放交流在合作办学水平、合作交流平台、人才培养成效等方面取得了一定的成就，职业教育对外开放的格局不断打开、对外开放的规模持续扩大、对外开放的质量显著提升，形成了职业教育“引进来”与“走出去”相结合的发展趋势。长三角作为国家对外开放的重要窗口，通过引进国际职业教育资源、海外联合办学，不断扩大我国职业教育的开放水平和对外影响力。上海计划通过引进优质职业教育资源，鼓励职业院校与企业联合海外办学，推动职业教育国际化发展；江苏以实施“教育对外开放质量提升工程”为目标，提出在职业教育国际化人才培养、国际科研合作等方面下功夫，切实提升职业教育对外开放水平和国际影响力。

2.开放办学主体

充分发挥企业办学主体的作用一直是我国职业教育改革创新的重要方向之一。近年来，尽管国家层面多次强调企业作为职业教育办学主体的重要性与必要性，但当前关于企业参加职业教育办学的政策仍然存在主体制度缺位、配套制度缺席、制度内容缺乏可操作性等问题[11]。为进一步开放职业教育办学主体，上海动员支持包括主管部门、学校、行业、企业等在内的各方力量共同举办职业教育，不断丰富职业学校办学形态；在职业培训方面，安徽通过建立健全职业技能市场化、社会化发展机制，支持和规范社会力量兴办职业教育培训。

3.创新发展模式

长三角是我国经济社会发达、先进制造业聚集的地区之一，同时也是我国职业教育资源密集、高技能人才需求旺盛的地区之一，其职业教育的发展模式和发展质量，深刻影响着全国职业教育一体化发展。为此，长三角三省一市在职业教育一体化发展问题上继续开展深入探索。上海以临港新片区为核心区，形成若干重点区域协同提升的“1+N”区域职业教育发展格局；江苏与教育部共建苏州、无锡、常州都市圈职业教育改革创新，紧扣“一体化”和“高质量”两个重点，打造高质量职业教育发展样板；浙江通过整合温州、台州职业教育资源，打造温台职业教育高地；安徽以建设职业教育创新发展试验区为着力点，推进长三角职业教育协同发展。

三、启示与建议

新世纪以来，持续完善的职业教育政策为国家教育现代化提供了强有力的支撑。在“十四五”规划期间，我国职业教育面临着新的机遇与挑战，在政策制定、实施、评价的过程中必须关注政策的价值取向、参与主体、保障措施，为“十四五”乃至今后职业教育高质量发展提供坚实的政策保障。

（一）价值取向：明确职业教育政策的价值追求

明确价值取向意味着确立职业教育政策制定的出发点和落脚点。职业教育政策制定的价值取向的确立，要基于职业教育的教育属性、类型属性，蕴含着职业教育的目标价值和根本价值。

明确公平正义的目标价值。公平正义是现代社会发展的本质特征，也是教育现代化的最终目标。职业教育的公平正义是社会发展公平正义的重要组成部分，也是现代职业教育治理体系的关键环节。当前，职业教育领域仍存在诸多不公平的现象，体现在职业教育起点、过程和结果的不公平等方面[12]。不同省市在经济发展水平、教育发展水平、社会思想观念等方面形成了较大差距的职业教育起点不公平，各省市在制定职业教育政策和目标时则需要充分考虑职业教育发展历史和发展环境，以政策为导向改变职业教育在资源配置不均、权利机会不等、社会地位不高等问题，有效推进职业教育发展的公平正义。

明确立德树人的根本价值。立德树人作为教育的根本任务，是各级各类教育追求的根本目标，也是办好人民满意教育的关键所在。职业教育以立德树人为根本指引，旨在培养职业道德良好、专业知识丰富、技术技能娴熟、能力素质突出的技术技能型人才。这就意味着，在制定职业教育政策时需要将立德树人这一根本任务作为政策制定的根本遵循，将立德树人的价值取向贯穿于专业规划、人才培养、管理服务等各个环节，确保职业教育发展方向不动摇。

（二）管理体制：确保职业教育政策的协同参与

职业教育政策从制定、颁布、实施、评价等过程涉及到不同主体、不同部门，各方对政策的关注重点有所侧重、对政策的利益诉求有所差异、对政策的参与程度有所不同，这些对政策的执行成效都会带来不同程度的影响。因而，在制定、实施、评价等不同阶段应尽可能听取不同诉求、协同利益各方参与职业教育政策落实，确保职业教育政策实效。

一方面，健全职业教育管理体制。经过较长时间的发展，我国职业教育政策在管理体制与办学机制方面从比较模糊发展为相对清晰。然而，在政策执行的实际过程中，由于各部门、各主体利益诉求的角度与层次不同，削弱了职业教育政策的执行成效。为此，从系统性角度出发，明晰政府主管部门、行业协会、企业等参与职业教育的权利与职责，切实形成“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、社会参与”的管理体制，通过完善联席会议制度、设立指导咨询委员会，提升政策的执行效率和效果。

另一方面，提升各类主体参与职业教育的积极性。《意见》中明确指出，要通过构建政府统筹管理、行业积极举办、社会力量参与的职业教育多元办学格局，推进新时代职业教育高质量发展。为此，增强职业教育政策的活力与动力，既需要政府不断实现从管理到治理职能的转变，也需要鼓励由举办者、管理者、受教育者等构成的职业教育内部利益者和由企业、行业、社会组织、用人单位、家长等构成的职业教育外部利益者，积极参与到职业教育政策制定和职业教育治理体系中来，推进职业教育多元治理格局的形成。

（三）保障措施：推进职业教育政策的高效落实

一是法律保障。随着职业教育的改革发展，1996年颁行的《中华人民共和国职业教育法》已经不能完全适应社会发展的新形势、新需要，新修订的《中华人民共和国职业教育法》已于2022年5月1日起正式施行，对于地方政府而言，同样亟需结合地方实际更新制定相关地方性法规。地方性职业教育法规的制定需紧紧围绕职业教育类型定位，明确法规制度的系统性；紧紧围绕地方职业教育改革发展的历史和现实，坚持法规制度的实践性；紧紧围绕地方职业教育发展热点、难点、痛点，增强法规制度的针对性，为地方职业教育高质量发展提供法治保障。

二是经费保障。拓宽经费筹措来源，健全以政府投入为主的职业教育资金筹措渠道，加快完善在财政、税收、土地等方面的优惠政策，拓宽政府资金筹措渠道；同时以多种渠道依法筹集职业教育发展资金，增强社会各界支持职业教育的发展动力，形成多元化筹措机制。加强经费投入力度，参照职业学校办学规模、培养成本和办学质量，确立职业教育财政投入水平，保障职业教育稳定发展。规范经费管理使用，各省市根据实际情况建立合法、合理的经费投入制度，规范职业教育经费使用，加强经费监督与评价，提高资金使用效益。

三是环境保障。逐步改变社会公众对职业教育的传统偏见与刻板印象，不断提升职业教育质量，以确保职业教育“有学头、有盼头、有奔头”，强化职业教育的吸引力，让学生和家长愿意选择职业教育，让行业企业愿意参与职业教育，让用人单位愿意认同职业教育。营造良好社会风尚，优化职业教育发展环境，各省市应通过深入挖掘一线技术技能型人才成长成才的优秀典型，加强对职业技能人才的正面宣传，树立正确的人才价值观，弘扬“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的时代风尚。