罗马尼亚职业教育与培训系统的实践样态、质量保障与发展趋势

江春华

罗马尼亚（Romania）是“一带一路”沿线重要国家，也是中国—中东欧国家合作机制的积极参与者。中罗两国建交70余年来，在经济、科技、文化、教育等领域交流合作密切。罗马尼亚曾于2019年5月举办第七届中国—中东欧国家教育政策对话和中国—中东欧国家高校联合会第六次会议，也与我国合作开展中罗德瓦国际艺术学校、华东理工大学锡比乌中欧国际商学院、中罗丝路工匠学院等办学项目。近年来，罗马尼亚经济发展水平较高，新冠肺炎疫情前（2019年）国内生产总值（GDP）约2230亿欧元，人均GDP约1.15万欧元，成为欧盟第十三大经济体，世界银行首次将其列为高收入国家。然而，罗马尼亚经济增长与通胀加速叠加，产业结构面临失衡；人口规模持续减少，2000年以来已累计减少300多万人，2020年减少到1929万人，并继续呈下降趋势。同时，人口老龄化、劳动力参与率较低和青年劳动力失业率居高不下已成为日益严峻的社会问题。职业教育与培训一方面在促进罗马尼亚经济增长和提升劳动者专业能力与就业水平等方面发挥着重要作用，另一方面也面临着多重外部环境因素的冲击和内部发展问题的挑战。深入研究罗马尼亚职业教育与培训系统发展的实践样态、质量保障、现实挑战、发展趋势等内容对于借鉴职业教育发展域外经验，深化中罗、中国—中东欧乃至中欧国家交流与合作，服务我国高水平对外开放和“一带一路”高质量发展具有较强的现实意义。

一、罗马尼亚职业教育与培训系统的实践样态

教育是罗马尼亚的优先事项，全国普及11年制义务教育。罗马尼亚的教育体系分为四个层次，早期教育（ISCED 0级）分为早期学龄前教育（3岁以下）和学前教育（3～6岁），初等教育（ISCED 1级）分为预科（6～7岁）和1至4年级（7～11岁），中等教育（ISCED 2级和3级）分为初中教育（ISCED 2级，5～8年级，11～15岁）和高中教育（ISCED 3级，从9年级、15岁开始），完成中等教育后，学习者可以通过职业教育与培训课程计划（ISCED 4级）、普通高等教育课程计划（ISCED 5、6、7和8级）继续接受中学后教育[1]。罗马尼亚职业教育与培训系统主要包括第二级教育的初等职业教育与培训和第三级教育的中学后职业教育以及成人职业教育与培训。

（一）初等职业教育与培训

初等职业教育与培训是罗马尼亚职业教育与培训系统的主要组成部分，主要包括四年制职业教育课程、四年制技术课程、短期培训课程和三年制学校培训课程四类，都在第二级教育中。一是四年制职业教育课程（ISCED-354，EQF4级），由高中或学院提供，工作学习（Work-based Learning，WBL）比例占15%，为毕业生提供高中毕业文凭以及军事、神学、体育、艺术和教育学的EQF4级专业资格。二是四年制技术课程（ISCED-354，EQF4级），由技术高中和学院提供，工作学习（WBL）比例占25%，为毕业生提供高中毕业文凭以及服务、自然资源、环境保护和技术研究领域的“技术人员”EQF4级专业资格。在完成义务教育后，学习者可以选择退出并参加一个只提供专业资格的短期职业教育与培训课程（ISCED-352）。三是短期培训课程（ISCED-352，EQF3级），通过720小时的工作学习（WBL），使完成两年技术课程（10年级）的学习者获得EQF3级的专业资格。这些课程由职业教育与培训学校协调，主要由雇主提供。早期辍学的成人也可以学习这些课程。四是三年制学校培训课程（ISCED-352，EQF3级），由职业学校与雇主合作提供，工作学习（WBL）比例占50%，为毕业生提供EQF3级的专业资格。在完成初中教育后中断学习的学习者可以免费参加针对26岁以下学习者的课程。毕业生还可以参加三年级的EQF4级技术课程。

（二）中学后职业教育

中学后职业教育主要由技术学院或大学根据职业教育与培训的要求或学习者的兴趣组织提供1～3年的职业教育与培训课程（ISCED-453），帮助他们获得EQF5级的专业资格。这些课程以模块化形式开发，由职业培训标准中的能力和学习成果单元的结构决定，一般包括框架课程、学科模块课程和适用于每个资格的教科书。目前，罗马尼亚有330所公立学校和49所私立学校，他们为中学毕业生提供了获取更高专业资格的通道和机会。

表1 罗马尼亚职业教育公立学校学生人数

（三）成人职业教育与培训

成人职业教育和培训的目的是为成年人提供必要的知识和技能，以帮助他们找到工作或发展自己的职业道路。成人职业教育与培训由获得授权的私人机构和公共部门提供，主要包括高等教育毕业生实习培训、成人继续培训、工作场所学徒三类，适用于16岁以上的学习者。一是高等教育毕业生的实习培训受到罗马尼亚《劳动法》（第53/2003号）和《实习法》（第335/2013号）的监管。学习者从高等教育机构毕业后，可以参加为期六个月的培训，在真实的工作环境中进行专业实践。但这不适用于医生、律师和公证员等专业性极强的职业。雇主可为每位受训者申请每月约483欧元的公共就业服务补贴。二是成人继续培训由授权培训的雇主向成年人提供，特别是失业者、雇员、产假或长期病假后复工的人、高危群体和其他弱势群体。成人继续培训方案有助于学习者发展在现有职业资格中获得的能力、在同一职业领域获得新能力、针对新职业获得的基本能力或新技术能力。在成人培训中，实践培训至少是项目总持续时间的2/3。资格认证课程在EQF的1～4级，学习时间各不相同。三是工作场所学徒由公共就业服务机构管理，为期1～3年，为未拥有职业教育与培训经验的成年人（16岁以上）提供获得EQF1～4级专业资格的机会，以获得与初等职业教育与培训具有相同价值的国家认可的资格证书。得到授权的专业培训机构或者与社会机构合作提供理论和实践培训，工作学习比例至少达到70%。

二、罗马尼亚职业教育与培训系统的质量保障

（一）建立基于评估的职业教育与培训系统质量保障框架

图1 罗马尼亚职业教育与培训系统

罗马尼亚《教育质量保障法》（第87/2006号法律）规定了一系列适用于各级教育的基本原则，包括初等职业教育与培训，如注重学习成果、提高质量、保护教育受益者、关注提供者的内部评估（即自我评估）过程。基于法律规定，罗马尼亚建立了职业教育与培训的国家质量保障框架（National Quality Assurance Framework，NQAF），其由原则、方法、行动、措施和工具等方面组成，积极让所有利益相关方特别是雇主参与质量保障进程，在系统和提供者层面上确保职业教育与培训的质量。国家质量保障框架（NQAF）规定了实现职业教育与培训最佳效果的要求，促进职业教育与培训供求之间实现匹配，以提高劳动者的就业能力，特别是在促进弱势群体参与职业培训和终身学习等方面发挥出关键作用。

职业教育与培训的国家质量保障框架（NQAF）是基于自我评估的，评估包括质量管理原则，管理职责，资源管理（实物和人力），学习方案的设计、开发和修订，教学、培训和学习内容，学习方式，质量改进七个方面，并由若干个指标构成。自我评估是一个循环的过程，其结果在年度自我评估报告中有所概述。对结果的判断是基于职业教育与培训提供者全年收集的教育证据，并且要求是有效的、可量化的、充分的、实际和可靠的。基于自我评估的职业教育与培训质量保障方式具有五个特点：一是以结果为导向；二是评估职业教育与培训提供者活动的各个方面，但重点关注职业教育与培训的质量；三是由所有受益人参与，包括职业教育与培训提供者的员工、学生、雇主、家长等；四是考察职业教育与培训对学生和其他利益相关者的影响；五是确定了职业教育与培训提供者的优势和不足，并允许制定必要的改进方案。所以，自我评估本身并不是目的，而是质量保障持续改进的起点，改进包括职业教育与培训活动的各个方面，但主要关注教育结果和质量。

（二）成立专门机构为职业教育与培训系统质量保障提供组织支持

罗马尼亚成立国家质量保障集团（National Quality Assurance Group，GNAC），作为国家职业教育与培训质量保障的专门机构，联系和协调职业教育与培训质量保障体系的所有组成部分，并在全国范围内进行职业教育与培训的质量保障。国家质量保障集团是一个机构间的协调机构，负责以连贯的方式实施欧洲和本国对职业教育与培训的质量保障措施。国家质量保障集团的主要职责包括：一是协助不同机构协调职业教育与培训的综合实施；二是起草职业教育与培训质量保障的建议；三是向利益相关者通报欧洲职业教育和培训质量保障（European Quality Assurance in Vocational Education and Training，EQAVET）网络活动；四是提供对EQAVET网络工作方案的国家层面支持；五是在国家范围内支持实施EQAVET网络活动；六是提高利益相关者对使用EQAVET提出的原则、标准和指标所带来益处的认识；七是加强欧洲和罗马尼亚国家一级职业教育与培训之间的合作，包括同行学习、同行评审和基准测试等方式。

在罗马尼亚职业教育与培训系统的初等职业教育与培训阶段，罗马尼亚的大学预科教育质量保障机构（Romanian Agency for Quality Assurance in Pre-university Education，ARACIP）也参与质量保障。每个初等职业教育和培训方案都必须获得授权和认证，确保职业教育与培训提供者和项目符合政府标准。授权（许可证）是授予实施职业教育与培训和创设新的职业教育与培训课程的权利；认证在授权后进行，颁发罗马尼亚教育部认可的文凭或证书[2]。为了促进职业教育与培训质量保障体系的实施，罗马尼亚大学预科教育质量保障机构（ARACIP）还修订了国家教育评价标准，构建以实施进度和绩效为中心的评价体系，重新定义在学校一级进行的自我评估和优化过程以及外部评估过程。从技术角度看，新的评价标准体系减少了描述性指标的数量，增加一般性标准的份额，以便更容易比较不同类型和教育水平的学校，同时通过增加教育机构必须满足在43个绩效指标中分别获得“非常好（Very Good）”和“极好的（Excellent）”评级的要求数量，减少获得“好（Good）”评级所需的条件数量来增加评估和认证的质量水平要求，以此对学校进行更细致、更高标准的评估。新提议的评价标准格式将通过结合每个绩效指标、授权与认证标准和参考标准以及通用和具体标准，以促进职业教育与培训内部评估和外部评估的使用。

（三）多主体参与共同促进职业教育与培训系统的质量保障

罗马尼亚职业教育与培训系统建立了一个广泛利益相关者共同参与的质量保障机制。除了作为质量保障主要专门机构的国家质量保障集团（GNAC）和大学预科教育质量保障机构（ARACIP），还包括教师、雇主、国家教育部和地方政府、国家技术与职业教育及培训发展中心（National Centre for Technical and Vocational Education and Training Development，NCTVETD）、职业教育与培训学校管理委员会（Vocation Education and Training School Administration Boards，VETSAB）、学校质量保障和评估委员会（Evaluation and Quality Assurance Committee，CEAC）、县级学校督察等。

一是教师通过对学生满意度进行定期评估来提高教学过程的质量，参与规划教学和质量评估活动，同时了解并应用在学校层面建立的质量保障措施。

二是雇主通过参与确定学校职业教育与培训需求，规划职业教育与培训机会，参与设计当地制定的职业教育与培训课程，参与工作场所的专业能力培训，参与学生获得的职业能力认证以及提出改进职业教育与培训的建议来促进质量保障。

三是罗马尼亚教育部主要制定和执行国家职业教育与培训政策和战略，批准筹资和入学计划，监测、评价、控制和检查职业教育与培训机构及其运作，颁发职业教育与培训证书，并协调国家考试；地方政府主要支持和执行国家职业教育与培训战略和政策，资助和发展地方一级的职业教育与培训，确保学校资金使用和基础设施建设得到保障。

四是国家技术与职业教育及培训发展中心（NCTVETD）对国家教育部负责，主要通过评价国家职业教育与培训政策和战略，并协调其执行，以及协调评估和认证初等职业教育与培训构成部分和职业资格专业培训标准来参与质量保障，同时确保国家、区域和地方各级利益相关方伙伴关系的运作和发展。

五是职业教育与培训学校管理委员会（VETSAB）由7、9或13名成员组成，在与所有利益相关方协商后，并考虑到区域和地方职业教育与培训优先事项，制定或批准学校层面的行动计划，确定地方职业教育与培训需求，并认证学习者的职业能力。

六是学校质量保障和评估委员会（CEAC）主要对职业教育与培训质量保障过程和活动进行内部监控，对学校的职业教育质量进行年度自我评估，同时制定职业教育与培训质量改进建议，并纳入经修订的学校行动计划。

七是县级学校督察主要是指导和支持职业教育与培训学校的质量保障过程，使用自我评估报告来监测教育质量，对质量保障提出改进建议，同时宣传学校在质量保障方面的良好实践。不同组织主体在罗马尼亚职业教育与培训系统的质量保障中都有明确的自身角色、定位和职责，维护职业教育与培训质量保障的利益和优势，形成多主体共同促进职业教育与培训系统质量保障的协同模式。

（四）完善职业教育与培训系统质量保障的内外部流程

罗马尼亚职业教育与培训系统质量保障的实施流程较为严密，具体可分为内部流程和外部流程。内部流程包括制定计划、内部监测、自我评估、制定内容。

一是制定职业教育与培训的战略规划和实施计划，包括质量保障的总体目标、实施活动、资源支持、工作职责等方面。

二是对职业教育与培训进行内部监测，验证实施计划中的活动是否按照约定的条款和职责开展，并通过职业教育与培训课程观察来评价教学过程的质量。内部监测可用来评估学校在实现职业教育与培训既定目标、教学过程的现状以及存在的困难。

三是自我评估，这是职业教育与培训质量保障的主要过程，由职业教育与培训提供者根据相关材料评估教育与培训绩效，并出具自我评估报告。

四是制定和修订职业教育与培训质量保障的内容，主要通过制定职业教育与培训质量手册来确定质量保障内容和改进计划。质量保障手册一般包括职业教育与培训质量政策和质量保障的计划、程序、角色、职责等内容。外部流程包括外部监测、验证自我评估报告、批准改进计划、授权和认证培训方案和外部评估。对职业教育与培训提供者和质量进行外部监测，在质量保障过程中向职业教育与培训提供者提供指导和支持，进行质量控制以满足质量要求，并提出质量改进措施的建议。根据职业教育与培训提供者的自我评估报告进行验证和反馈。批准职业教育与培训提供者的质量改进计划，主要由罗马尼亚大学预科教育质量保障机构（ARACIP）进行协调。根据《教育质量保障法》（第87/2006号法律）、国家教育部和罗马尼亚大学预科教育质量保障机构（ARACIP）的规定和批准，主要对实施职业教育与培训过程和组织入学的权利，由教育部认可的颁发文凭、证书和其他学习文件的权利，组织毕业或认证考试的权利以及对职业教育与培训提供者及其培训方案是否符合预定标准进行授权和认证。对职业教育与培训提供者和项目质量的外部评估，主要是由独立专家在罗马尼亚大学预科教育质量保障机构（ARACIP）的协调下对职业教育与培训提供者及其项目是否符合质量标准开展多维度审查，每5年进行一次[3]。罗马尼亚职业教育与培训系统质量保障的内部流程与外部流程实现联动与协同，形成质量保障的闭环系统，促进职业教育与培训质量稳步提升。

三、罗马尼亚职业教育与培训系统的发展趋势

需求驱动的职业教育与培训系统和模式是最具劳动力市场相关性、最有效和最有吸引力的。近年来，罗马尼亚职业教育与培训发展面临许多挑战，正在努力从集中、命令驱动的系统转向灵活、需求驱动的系统，其主要原则是试图扩大不同行动者在职业教育与培训各个阶段的参与程度。所以，提高职业教育与培训的质量和吸引力及其与劳动力市场的相关性仍然是主要挑战，也是罗马尼亚职业教育与培训改革发展的逻辑主线和主要趋势。

（一）罗马尼亚职业教育与培训系统的实践挑战

1.经济下行与财政通胀加速叠加，教育投入不足且持续减少

受全球经济疲软和新冠肺炎疫情影响，2020年罗马尼亚GDP增长率为-3.9%，为近十年来最低，经济下行压力持续增大；财政预算赤字达到211亿欧元，同比增长1.1倍，占GDP的近10%。罗马尼亚通胀率的数值和升幅在中东欧国家中都处于较高水平。欧盟委员会认为罗马尼亚是欧盟中面临经济高度失衡的13个国家之一。经济负增长导致罗马尼亚进一步减少教育投入，对支持职业教育与培训发展的投资明显不足。2019-2021年，罗马尼亚教育预算从63亿欧元减少到59亿欧元，占各年GDP比重均不足3%，在欧盟国家中处于低水平，并进一步拉大与欧盟平均水平的差距。同时，罗马尼亚尚未建立与经济增长匹配的教育投入机制。2017年，政府一般教育支出仅相当于GDP的2.8%，明显低于欧盟4.6%的平均水平，与当年7%的强劲经济增速形成鲜明对比[4]。低水平的教育投入使职业教育与培训难以实现高质量发展。

2.教育改革缓慢，职业教育与培训与欧洲整体水平差距较大

1989年以后，罗马尼亚的教育体系开始了改革进程，但改革的实施是一个非常缓慢而困难的过程，存在许多问题，包括所谓的“混乱增长”（chaotic growth），比如学生人数快速增长，教师短缺，课程教材以及信息技术跟不上时代发展要求等等[5]。进入21世纪，特别是2007年加入欧盟之后，罗马尼亚开启了现代化国家发展的征程，职业教育与培训系统和制度也得到了改进。现代化教育改革的主要目的是使罗马尼亚教育制度与欧洲教育政策保持一致。然而，罗马尼亚职业教育与培训发展的水平与欧洲特别是欧盟国家的平均水平差距较大。2017年，罗马尼亚所有高中学生（ISCED 3）中有56.2%参加了职业教育与培训课程，尽管略高于欧盟平均水平，但却在逐年降低。参加职业教育与培训的学生接触以工作为基础的学习（WBL）有限，只有10.3%的高中阶段参与职业教育与培训的学生接受以工作为基础的学习（WBL），尽管比2015年高了2.8%，但远低于欧盟27.9%的平均水平。2018年，罗马尼亚初等职业教育与培训毕业生（20～34岁）的就业率为79.5%，与2015年相比提高了3.9%，但仍然低于欧盟80.5%的平均水平。终身学习的参与率从2014年的1.5%下降到2018年的0.9%，远低于10%的欧盟平均水平和罗马尼亚提出的2020年目标[6]。罗马尼亚的职业教育与培训必须继续加快改革步伐，吸引更多的行动主体、利益相关者和机构参与，以提高职业教育与培训的质量和水平。

3.职业教育与培训吸引力有待提升，提前辍学风险长期存在

罗马尼亚民众对职业教育与培训的兴趣普遍偏低，学生、家长和雇主对职业教育与培训系统的信任挑战仍然存在。中学阶段职业教育与培训的参与率持续下降，不少职业学校合并甚至关闭。自2012-2013学年以来，职业教育高中的数量减少了8.5%。同时，职业教育与培训的学生和毕业生人数也持续减少，获得职业资格证书的学生人数较少。一方面，学生和家长更喜欢接受普通高中教育而不是职业教育，大多数基础教育学习者毕业后也是选择高等教育而不是职业培训。学习者没有准确地了解自身的职业发展道路，职业教育与培训对学习者缺乏吸引力[7]。另一方面，企业发展需要高素质技能劳动者，以保持其在全球市场上的竞争力，而雇主的期望和年轻人的职业技能往往不匹配。此外，罗马尼亚职业教育与培训发展的挑战还包括接受职业教育与培训的机会不平等，以及提前辍学的比例和风险很高，尤其是农村地区、贫困社区和少数族裔的年轻人。2009-2018年，罗马尼亚职业教育与培训学员中的提前辍学者比例一直在15%～20%，连年高于11.3%的国家目标。2018年，过早离开职业教育与培训的人数（18～24岁）比例达16.4%，远高于10.6%的欧盟平均水平。为应对这一挑战，罗马尼亚制定了《2015-2020年度减少提前辍学的战略》（2015-2020 Strategy to Reduce Early School Leaving），建立起预警、干预和补偿机制，帮助发现有辍学风险的年轻学习者，以减少提前辍学[8]。

（二）罗马尼亚职业教育与培训系统发展的新变化

1.制定战略规划，针对职业教育与培训确定优先事项

2016年，罗马尼亚制定《2016-2020罗马尼亚职业教育与培训战略》（The 2016-2020 Romania Vocational Education and Training Strategy），作为初等和继续职业教育与培训领域的政策框架文件，旨在加强职业教育与培训供给和劳动力市场需求之间的联系，提出“到2020年，罗马尼亚职业教育和培训系统将利用人力资源的能力和技能，满足劳动力市场和直接受益者的需求”[9]。其针对职业教育和培训的新发展确定了优先事项，包括四个战略目标：一是提高职业教育与培训系统的劳动力市场相关性，例如提高20～34岁年龄段年轻人的就业率；二是增加社会参与并促进获得职业教育与培训计划，例如增加学生在技术高中接受职业教育的比例、提高成年人对终身学习计划的参与率；三是提高职业教育与培训质量，例如降低学生在技术高中接受职业教育的辍学率、提高技术高中毕业生成功进入大学的比例、提高成年人对终身学习计划的参与率；四是发展职业教育与培训的创新与合作，例如增加参与创新和发展计划的学生总数、提高学生创新创业率。该战略根据《欧洲2020战略》（European 2020 Strategy）的目标和罗马尼亚承担的目标制定，整合了初等职业教育与培训和继续职业教育与培训，提出了一种连贯的初等和继续职业教育与培训方法，从而为满足劳动力市场的需求开发了一个可获取的、有吸引力的、有竞争力的职业教育与培训系统，以积极主动的方式实施相关措施，对经济需求做出快速反应。

2.持续修订职业资格标准，增强职业教育与培训和劳动力市场的相关性

2016年，罗马尼亚教育部批准了EQF3级和4级的初等职业教育与培训资格的新培训标准，以确保学生毕业后的职业资格与现实工作生活更好地匹配，从而提高职业教育与培训和劳动力市场的相关性。2017年，政府修订了EQF3级资格认证考试的方法，并引入了技能实践考试，进一步提高职业资格证书与劳动力市场的相关性。2018年，政府进一步更新了职业标准的制定、验证和批准的方法，资格管理局和劳动部在国家资格框架中引入了EQF1级，劳动部又制定了一份基本职业清单，可以为就业不成熟的成年人获得1级资格计划，例如六个月的学徒计划。同时，罗马尼亚还更新了职业教育与培训课程，制定促进职业教育与培训卓越的教学机制，以促进职业教育与培训作为学生的首选。

3.引入双重职业教育与培训模式，提高职业教育与培训的质量和吸引力

从2017-2018学年开始，罗马尼亚职业教育与培训系统引入了双重职业教育与培训模式，作为职业教育与培训初始阶段的一部分，目前仅应用在EQF的3级，未来将扩展应用到EQF4级和5级。双重职业教育与培训模式需要企业更多地参与和支持，为学生提供培训岗位和实践机会。在职业教育三年学制的第一年中，学生理论学习占总数的40%，实践学习占总数的60%。到了第三年，实践活动训练将占学校学习时间的75%。引入双重职业教育与培训是罗马尼亚职业教育和培训系统对不断增长和多样化的劳动力市场需求的回应，也是为了改善职业教育与培训系统对罗马尼亚经济和社会发展动态的适应性。2019年，罗马尼亚成立国家双重职业培训管理部门（National Authority for Dual Vocational Training in Romania,ANFPISDR），在2019-2020学年推广双重职业教育与培训模式，并制定2019-2023年罗马尼亚双重职业教育与培训发展战略草案，同时起草系列立法提案，将双重职业教育与培训延长至3.5年学习。双重职业教育与培训实际上是学校学习和工作场所实践相结合的教育模式，一方面能够促进经济和社会发展，另一方面也提高终身学习参与率和降低早期辍学者比例，提高职业教育与培训的质量和吸引力。