乡村景观项目的财政支持研究——以湖南省为例

□姚先林

（湖南科技学院，湖南 永州 425199）

乡村景观项目对我国城市与乡村的建设和发展起着至关重要的作用，是优化生存环境、提高人民幸福生活指数的关键因素。要不断学习和总结成功的乡村景观设计方案，取长补短，通过结合湖南省实际发展情况以及园林整体规划要求，对乡村景观设计方案进行相应改进，使乡村景观设计的功能更加丰富、综合实力得到全方位的提升，从而使园林规划更顺应社会发展的新需求。

1 湖南省乡村景观现状分析

1.1 乡村景观

在我国农村建设中，乡村景观占据十分重要的地位，其中自然景观的建设是推动乡村景观发展的重要一环。湖南省乡村景观资源包含动植物、山体、水体等，此类景观会随着季节的变化而变化。湖南省处于低山丘陵地区，山体连绵起伏，山体环绕的盆地和平原地区形成内向性的空间，给人以安全感；湖南省乡村水体景观美不胜收、风光无限，其中有湖泊、瀑布以及河流等；湖南省以竹、松为主的森林众多，所以植物资源丰富，此外，乡村间的古树名木繁多，是乡村植物景观中不可或缺的一部分，其也是历史发展的“见证者”；湖南省以猴子、松鼠、鸟类等为主的动物景观资源也很丰富，野生动物和家禽以其独有的叫声、行为及色彩让农村焕发出勃勃生机。

1.2 乡村聚落景观

乡村景观研究的重中之重就是乡村聚落景观，深入调查研究湖南省乡村聚落中农村居民居住环境、建筑布局和特色等景观要素，可以更好地掌握当地乡村景观发展状况。湖南省乡村建筑是根据其独有的地理位置、人文条件及自然环境建造的，所以在形态和功能方面与其他省份有着显著差异。湖南省美丽乡村建设具体表现为优化村容村貌、健全基础设施、优化乡村产业结构等，通过增添景观产品和绿色植物等方式，改善村容村貌，这些方式形成了当代湖南省乡村景观的最新面貌。

1.3 乡村农业景观

农业生产景观是乡村地方文化景观的重要组成部分。湖南省属于低山丘陵地区，临近水源、易耕作等优势形成了丰富的农业生产景观，其中以覆盖范围广的春季油菜景观与夏季稻田景观最为显著。丘陵地区的特点是形状不规则以及坡度较大，更适合生产竹笋、茶叶和木材，因此，丘陵地区的生产景观以竹林景观和茶园景观为主。随着乡村景观项目建设的深入推进，湖南省乡村农业休闲景观具体分为两种类型：一是通过规划设计，并借助于原有的农业生产资源创造出多姿多彩的景观类型；二是依托乡村景观资源打造的休闲度假场所。

1.4 乡村文化景观

乡村文化景观不仅是当代人类生活的缩影，其中也蕴含着深刻的历史意蕴与文化价值。湖南省乡村宗教景观主要包括寺庙、土地庙和宗祠。湖南省既有不同于其他地区的地域性乡村民俗风情景观，也有内部互相存在差别的乡风民俗。湖南省历史悠久、文化底蕴丰富，在此历史背景下，湖南省的乡村地区必然存有丰富的乡村历史文化景观资源，既包含遗迹、古籍、建筑以及桥梁等物质景观，同时还有在文化博物馆举行的纪念活动等非物质景观，其中包括英雄人物、历史事件及非物质文化遗产等纪念类型的景观。

2 财政支持助推乡村景观项目执行存在的问题

2.1 管理主体多，资金整合难度大

湖南省乡村景观项目建设的资金管理主体部门在10 个以上，资金分布零散，管理缺乏科学性，造成权利不集中、资金浪费等现象。此外，资金管理和项目管理严重脱节，资金管理人员对项目的类别与进程一无所知；项目管理人员也对资金的来源与性质毫不知情，管理主体和项目、资金之间联系不够密切[1]。

2.2 管理客体具有差异性，资金普惠困难

管理客体是指其管理的信用、信息以及人、财、物等，简单来说就是被管理者，其中包括人、财、物等各方面内容。湖南省农村地区地域辽阔，具有很强的差异性。乡村景观建设资金的管理对象、项目的管理对象以及客体之间存在很大的不同，不同地区的标准有差异，政策制度也不相同，无法实现普惠的目标。第一，政府会根据地域的不同性，制定不同的政策制度，即使两地相邻制度也有差异，导致建设、管理没有统一的标准，增加了普惠的难度。第二，乡村景观建设需要政府提供相应的财政配套资金以支持各项政策的顺利落实。由于经济发展不平衡，各地财政实力不同，某些经济发展落后地区相关财政配套资金不足，政策落实不及时。不同地区执行的政策标准具有差异性，使农民丧失了对政府的信任，无法充分发挥普惠制度的效用。

2.3 管理过程复杂，影响资金绩效

乡村景观项目建设、资金管理的流程过于复杂，涉及对象多、内容凌乱等都对资金管理绩效水平产生一定程度的影响。乡村景观建设资金投入范围广，资金分布不集中、不平衡，监管难度大、标准高；或者由于乡村景观基础数据不停变动，加之工作人员操作不当、信息核准困难引发的违规违纪行为等也对资金管理绩效水平造成严重影响。

财政管理、部门行业管理是目前乡村景观项目建设资金管理的主要渠道。由政府负责对财政管理的资金进行管理及下拨，其耗费的时间周期较长。而部门行业拨付和管理则受到很多规章制度的限制，资金绝大部分是在部门内部进行流转。两种管理方式共有的缺陷是过程冗长、流程多且成本高，资金无法及时到位，致使其效益大打折扣，影响资金管理绩效水平。进行资金管理时，如果没有严格的监督机制对资金支出进行管理，会影响资金的绩效水平。同时，资金管理不集中，乡村景观项目建设资金支出缺乏完善的全程监管机制以及兼具统一性、规范性的执行标准。对资金的拨付没有进行深入分析，也没有可靠的论证加持，仅仅凭借领导批示或者单位申请进行，最终会降低资金效益和绩效水平。

2.4 环境变化，影响资金管理绩效水平

环境因素是影响资金管理绩效水平的因素之一，绩效水平会随着环境的变化而发生改变。乡村景观项目建设时，时间和环境的变化会对资金绩效管理作用的发挥产生一定程度的影响。在进行资金管理时，应针对环境的变化制订完善的应对措施，加大应对力度。若未对环境变化所产生的影响提前进行分析，并制订相应的管理方案，会导致乡村景观建设资金效益和绩效水平降低。

3 财政支持助推乡村景观项目的对策建议

3.1 加强政府财政资金管理机构建设

乡村景观在建设过程中应该遵循“规划科学、农民满意、管理严密、违规追究”的基本原则，对建设的整个过程进行严密计算、审批与监督，避免资金因管理不善而导致不可挽回的损失。若未完善资金管理机构，就会出现资金管理与使用不规范，造成资金损失严重的同时，对效益产生不良影响。应对资金投入方式进行优化，从而有效避免资金的浪费。应进一步健全管理机构，有效整合资金，杜绝违法挪用、占用以及贪污资金的现象，确保绩效水平不受影响[2]。

根据乡村景观建设项目（如基础设施建设、文化推广等）不同的资金性质建立相应的机构，对资金进行统一规划、分配，并科学整合建设资金。此外，职能部门要发挥引领作用，牵头组织政府相关部门，联合农民一起协商制订行之有效的发展策略和资金预算等。应遵守“轻重缓急、突出重点、统筹平衡、先易后难”的原则，设立年度发展计划，优化整合各部门资金，根据不同扶持项目所需要的资金比例，合理分配资金。加强资金管理与项目建设之间的紧密联系，避免出现脱节现象。落实机构改革方案，平衡权益分配，推动资金效益的发挥。合理整合、分配乡村景观项目建设的资金，集中管理、统一使用，明确划分各部门权利与职责，做到权责统一，建立“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的良性发展态势。进一步加强组织领导，落实监管政策；推行国库集中支付制度，简化流程，规范操作；提高资金使用的规模化，形成规模效益，提升绩效。对乡村景观项目建设资金的使用、预决算等情况集体审批；对资金是否遵照审批流程和预算管理要求予以监督和检查，确保资金下拨、使用、决算的真实性和准确性，确保验收合格。

3.2 积极引导社会资金投入

乡村景观建设项目投资需求量大，政府包揽困难，必须建立多元、稳定的投入机制，合理界定财政支持乡村景观建设项目的领域和环节。根据公共财政的要求，政府与市场要相互协调，互为补充，市场要充分发挥其配置资源的作用。财政应该集中支持社会性与公益性的项目与活动，尽量避开竞争性与经营性的领域。同时，要为投入乡村景观建设的社会资本建立积极的税收优惠制度。对于乡村景观建设，相关企业可以根据消费型增值税对企业所得税进行减免，可以通过注入资本等方式，积极引导政策性农业担保公司的建立与发展，通过改进财政注入方式，为农村建设增加更多的可能性。

此外，应该通过社会各界的力量建设乡村景观发展基金。明确各级政府的权利与义务，明晰政府在各项目中的资金投入比例，规定财政支持乡村景观建设的内容，并制作完整的财务账单，纳入年度预算当中。乡村景观基金的设立与完善，需要各级政府从社会、经济、生态等多方面进行考量，加大对于乡村景观建设项目的资金支持力度。必要时财政部门应该设立专门的审核机构，圈点出适合投资的重点项目。不能忽视的是，乡村景观建设应该与环境保护紧密结合，政府资金在投资过程中应重视生态问题。与此同时，各级政府应加大对于乡村景观建设关联项目的扶持力度，通过示范作用，吸引更多的社会资本投入其中，进而保障绿色资本的健康运行与发展，使得乡村景观建设兼具生态效应与经济效应。要拓宽乡村景观建设的资金筹集渠道，提升筹资投资的多样性。加大财政资金对于乡村景观建设的投资力度，并加强对于财政资金的收支管理，优化资金使用结构，拓宽企业投资方式。对于乡村景观建设发展的基础设施建设、重要生态功能区保护、生态环境保护等社会公益型项目，应在加大政府投入力度的基础上，鼓励多元化投资[3]。

3.3 实施差异化区域财政政策

第一，要根据湖南省乡村景观建设整体规划要求，加大对乡村景观建设的推广力度，不断提高社会公众对乡村景观建设的认识，全面形成乡村景观建设价值理念，对湖南乡村景观建设发展形成有效的内在驱动。第二，要坚持均等化服务的原则，对不同类型的乡村景观建设项目提供服务，逐步建立并完善财政转移支付制度、公共服务供给、项目补贴机制等。根据湖南农村的现实情况设置补给清单，为乡村景观资源保护、基础设施建设、技术创新提供基本保障。同时，要加强乡村景观项目与互联网技术的结合，使其运营更加现代化、科技化。第三，政府部门应该实时调整人员考核指标，不能以GDP 上升与否作为所有官员的主要考核，要积极推进财权与事权的平衡，在乡村景观建设中最大程度地发挥政府与市场的交互作用。实施“差异化”区域乡村景观建设战略，建立分区域的乡村景观建设监测和评估体系。第四，要根据不同区域的特征与优势采取差异化战略，要在实地考察的基础上做出相应的政策优化与财政支持。发展乡村景观建设产业带，分片区进行布局和管理，例如对湖南省中部与北部地区的财政支持应侧重于乡村农业景观建设、水资源保护等，对于湖南省西部、南部地区应该注重生态环境的保护，以差异化的财政政策支持，提高乡村景观建设的政策执行效果。

3.4 整合规范公共财政支农资金

整合与规范乡村景观建设的资金投入，不仅可以提升资金使用效率，还能促进资金效用最大化。在国家财政政策的基础下，应以县为单位进行统筹安排，保障每一笔资金的去向准确、用途明确。第一，要注重财政预算管理，将所有涉及乡村景观建设项目的资金纳入到统一的财政管理预算当中，使得财政投资切实落实到乡村景观建设中。第二，要进一步细化财政预算，将财政支出明细通过公告或网页的形式展示给社会群体，使得财政支出更加公开透明。针对乡村景观建设项目的资金分配方式与支出细节，应让所有社会群体知晓，使得财政支出在监督下不断细节化。第三，要更新对于乡村景观建设项目的专项拨款方式，必要时应该直接由财政部下发给项目实施单位，避免中间流程杂冗，影响项目进程。直接下发也能在很大程度上减少拨款过程中的贪腐行为，创设健康的财政资金使用环境。第四，要加强各部门对于财政支持乡村景观建设项目的监管，制订完善且明确的资金使用评价机制和监管人员绩效考核机制，提升项目资金使用的规范性与合理性。尤其在项目与资金监管方面，更需要加强针对项目投资的监管力度，对每一笔支出进行定期定时公示，使得每一位农民切实参与到财政资金的监管当中，使得财政监管真正做到民主性与公平性。湖南省可以先选择几个市作为建设试点，并以此为依据不断创新其财政投资方式。

4 结束语

保护乡村景观，维护乡村文化资源的完整性和连续性，展现乡村自然格局的新风貌，让乡村留下印记，让村民记住乡愁，是乡村景观建设的重要使命。应加大政府的财政支持力度，推进乡村景观建设的蓬勃发展，并积极引导该地区发展乡村旅游，最终建成美丽的新农村。