乡村振兴战略下牧区城镇化的道路探索

□恰尔帕提·胡尔曼别克

（新疆师范大学历史学与社会学学院，新疆 乌鲁木齐 830017）

1 背景分析

2020 年9 月习近平总书记在召开的第三次中央新疆工作座谈会上提出，要科学规划建设，全面提升城镇化质量，在“十四五”期间，我国要全面推进乡村振兴与新型城镇化建设。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略。新时期我国社会主要矛盾转变的背景下，农村出现缺乏内生动力、农业发展不足、城乡之间发展不平衡等问题，必须进一步推动我国农村全面进步，加快农民全面发展，加快农业升级，实现我国农业现代化发展。

农村的发展从城乡统一规划向城乡融合转变，发展目标要求从农业现代化向农业农村现代化发展。“三农”是指农业、农村和农民，学者们在研究“三农”问题的过程中，重视农业、农村、农民的研究，忽略了牧民和牧区位于“三农”中的重要地位。要想实现乡村振兴战略，民族地区是难点，也是当下研究重点，尤其是牧区，自然环境相对恶劣，社会发育程度较低，市场经济发展水平不高，牧民的思想观念相对保守，贫困问题日益突出。

党的第十八届全国代表大会提出，要积极稳扎稳打地推进城镇化发展，走中国特色新型城市化道路。因此，牧民的城镇化进程必须要符合草原文化和生活习惯，要充分思考牧民进入城市以后的务工就业、生活方式、饮食习惯等，没有强烈移居城市意愿的牧民可以留在当地。研究牧区城镇化对于解决目前牧区发展阶段的困境、缩小城乡之间发展差距起着重要作用，有利于城乡同步发展。

新型城镇化质量要求明显提升，不再是简单的农业人口向城镇聚集，而是通过实现地区产业结构升级，促进就业，优化人居环境和社会环境，提高社会保障服务。促进以城带乡，实现城乡一体化，不仅要强调城镇化发展的速度，更要重视城镇化的发展质量。

要想实现新型城镇化有质、有量循序推进，就要遵循“以人为本”的发展理念。因此，所谓的新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，全面提升城镇化的质量和水平，走科学发展、经济集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、资源节约、个性鲜明的城镇化建设道路。

2 我国牧区城镇化发展历程

研究中国的城镇化问题已经成为学术界的热点话题，但是相对于农村城镇化来说，对牧区城镇化的关注较少，研究牧区城镇化是一项很重要的话题。

牧区城镇化有别于农区城镇化，不能按部就班地采用农区的政策，其具有特殊性。农区采用自下而上的方式建设城镇。农区人口较密集，人均耕地面积小，导致产生大量剩余劳动力，其对从事非农业生产的需求很强，使得农民走向城市或者出现“二元”生活形态，或就近在乡镇企业工作。但是对于牧区来说，这种方式很难实现，因为牧区地广人稀，远离城市，就业机会少，自上而下的政府力量成为牧区城镇化动力的主要来源。

中华人民共和国成立以来，牧区的城镇化发展分为两个阶段。第一个阶段是1949—2000 年，采取了牧民定居和草场承包的方式改变牧民的生活方式，奠定了牧区城镇化的基础。第二个阶段是2000 年以后在生态治理和扶贫驱动下的城镇化发展[1]。人民公社化时期，牧区采用了牧场集体所有制，将大量的牧场开垦为农田，新疆在1982 年开始对牧区进行改革，探索承包责任制。这一举措调动了牧民生产生活的积极性。牧民定居项目改善了牧民的生活条件，提高了收入，但由于承包制度只寻求短期利益，牧民只能在自己的小块牧场放牧，导致草场生态遭到破坏。于是开始了第二个阶段的探索，国家实行的生态移民对牧区扶贫政策的推进产生了重要作用，统筹推进新牧区和小城镇建设，易地搬迁使牧民搬到现代化的社区，开始城镇生活，从事商业、农业、商贸，进入乡镇企业或转而走向城市寻找就业的牧民数量迅速增加。

牧区的城镇化，必须要立足少数民族牧区的实际情况、生活习惯、民族文化特点，科学发展、协调推进中国的城镇化发展和农牧业现代化建设水平，使牧区城镇化质量不断提高。

3 小城镇建设

少数民族牧区根据不同地域的自然条件、地理区位的优势特征、牧民自身的素质、受教育水平，自主选择城镇化的方式。小城镇的发展有利于调整农村产业结构，实现农村经济的快速发展，推动国民经济更快发展。有利于乡镇企业规模化水平和集中发展，转变农村剩余劳动力，避免盲目向大中城市转移，促进城乡协调发展。有利于提高农牧民的思想道德、科学和文化素质，改善生活质量，促进农业地区经济文明建设[2]。要科学有效地推进牧区小城镇建设，必须考虑以下几个方面。

3.1 完善社会保障制度

农牧民工在城镇化过程中处于劣势，他们面临的困难很多，生活风险很大，牧民工彻底市民化的重要因素和支持力是完善的社会保障制度。将一部分牧民从牧区转移到城镇，给予工作稳定的牧民和当地人同样的社会保障，农牧民可以放心地养老、看病、买房定居，而不必担心今后的长期生存问题[3]。

目前，社会保障制度建设的难点在于城市一直承受着较大的人口压力，教育、就业、医疗等方面的竞争不断加强，当地市民利用的社会资源受到威胁，相对排斥外来的农牧民工。现在的牧区除了所有牧民都加入了城乡基本医疗保险外，一部分生活有困难或者劳动力少的牧民家庭仍处于最低生活保障水平，没有其他收入来源，只靠游牧的生计方式和国家兜底保障政策维持基本生活。如此下去，必然引起草场生态严重退化，为了获得更高的收入，不得不增加每个草场的载牧量。

首先，政府多次开展对农牧民就业方面的培训，给他们提供更多的机会。保证牧区有劳动能力的牧民或中青年牧民能发挥自己的优势，有收入稳定的理想工作，保证一个家庭至少有一个劳动力就业。

其次，在牧区开展畜牧业技术培训班，提倡科学养殖、科学放牧，结合牧民的本土文化和现代化养殖技术，提高牧民的技术水平，实现科学养殖。

再次，政府在社会服务方面也应加大投入力度，在乡村振兴大背景下，不断完善农牧区享有的最低生活保障制度，大力加强公共基础设施的建设，不但要提高牧民收入水平，而且还要提高牧民生活水平、生活质量，提高生活的幸福感和满足感。

3.2 推进城乡融合发展

目前，城乡发展依旧面临着整体质量不高、大城市聚集效应明显、农村地区吸引力较弱等困境。协调推进乡村振兴与新型城镇化，是实现城乡共同发展、推进社会主义现代化建设的必然要求。

乡村和城市在经济、文化、生态、教育、医疗等方面存在着许多差异，但是在享受基本权利、公共设施、就业等方面不应存在差异，这也是实现社会主义共同富裕的前提。

随着社会的发展，“二元”结构的消极影响逐渐出现，牧区的教育水平远远低于城市教育水平，在软件和硬件上的设施严重不平衡，造成专业知识水平较高的教师和各项劳动技能的缺失。基础设施缺乏，导致牧民在融入社会发展的过程中基本权利欠缺，牧民不能同城市居民平等地获得优质的工作条件，并且在某些方面会被当作弱势群体看待。大量进入城市的牧民在教育机会、住房保障、劳动力就业、职业保障等方面受到不公平的待遇，这些不公平的待遇间接造成收入不平等、城乡之间存在差距、区域间的发展出现不均衡的情况。“二元”结构的长期存在，导致牧民收入和工资低，牧民转而发展其他产业，资金和劳动力投入到收益高消耗低的部门。

实现城乡融合发展，首先要优化城乡“二元”经济结构，建立健全城乡融合体制机制，提高农村经济发展的内生力，改变长期以来落后的局面，要促进城市的社会资源流入农村，引起公民和政府高度重视，发挥政府投入力。在基础设施和公共服务方面，必须发挥主导作用，同时也要注意我国各个地区经济发展不平衡的问题，注意农区和牧区之间的区别，因地制宜地制订战略。

3.3 加强基础设施建设

国家对城镇化建设的重视，为边境牧区的小城镇建设带来更多的好处，使各个行业部门能够提前做好部署，避免出现资金浪费的情况。除此之外，城镇街道路面的建设必须注重长期性，要有质量地进行，不能出现短期内质量差、不合格、容易凹陷的路面，后期还要不断加工，并且吸收劳动力与政府合作，在乡村振兴的大背景下，实现牧区人口向城镇转移就业，提供补贴等。

4 就地城镇化

在实施乡村振兴战略中，西部地区农村本土化不是对传统村镇建设模式的简单复制，而是逐步从单一的“生活功能”转变为“生产、生活、生态”多功能复合，实现农村当地生产方式和生活方式的实质性转变。西部地区是我国少数民族最集中的地区，城市化的推进影响整个国家的社会经济发展和乡村振兴的实现[4]。以此为契机，必须加快当地城镇化进程，解决一部分牧民不愿离开草地，又想继续享受城市生活的难题。

4.1 推进新型牧区建设

首先，对于决策部门来说，构建城市化品牌建设，必须明确各牧区城市拥有的历史文化内涵和民族特色资源环境。

其次，要重视草原游牧文化的传承性和延续性，适当发展，取其精华，去其糟粕，不能过度开发，导致草原文化资源遗失。

再次，树立品牌形象，应该贯彻以牧民需求为导向的经营和服务理念，树立自己的品牌。打造特有的企业文化，打造城镇化品牌建设应在牧区文化这一资源环境下进行，探索不同牧区主体文化的特色，为品牌找到正确的定位和设计。打造具有民族特色的城镇化品牌形象，体现牧区城镇特有的风格，展现具有城镇特色的北疆绚烂旅游风景。

当地的城镇化不是把城市的大楼、街道、设施、公共服务简单地转移到牧区，而是把牧民的生活习惯、发展诉求和想法结合起来，根据各地区的特点，开拓适合牧民不同需求的发展道路。发展地区经济的同时，应保护地区生态环境和资源。政府应加大对公共基础设施的投入，提高农牧区的公共服务质量和基础设施建设，同时保护少数民族地区优秀传统文化，这才是城镇化目标的指引。

4.2 拓宽增收渠道

随着越来越多的牧民外出务工，不再整天围着草场、牲畜生活，而是投入到收益理想的工作中，牧区的草场面积不断集中，这不仅提高了畜牧业机械化程度，还保护了草场生态平衡，促进了人与自然和谐相处，增加了牧民的收入。城市生活方式、思想观念向农牧区广泛传播，先进的政治意识和民主法制意识改善农牧区的政治环境，为完善乡村文明建设打下了坚实的基础。

建立以牧民需求为导向的经营和服务理念，建立自己的品牌，创造特有的企业文化，充分挖掘少数民族地区的优势，把产品打造成具有少数民族文化特色的品牌，积极拓宽牧民的就业增收路径。牧区转变了过去以畜牧养殖业为主导的产业形式，并且积极发展清洁型工业，构建了具有明显牧区特色的第二、第三产业。

首先，牧区应当鼓励发展具有本地特色的旅游业，让城市游客在暑期天气炎热时去牧区感受草原文化，比如，现在许多内地综艺节目选择到新疆的草原拍摄，既可以增加牧民的收入，又可以宣传本土游牧文化。

其次，通过加强牧民的专业技能训练，使牧民掌握更多的专业技术，针对性开展就业训练，鼓励牧民在牧区城镇自主创业，使部分牧民实现转移就业，掌握电焊等技术。

4.3 传承民族文化

应在牧区发展旅游业，合理利用牧区已有的环境资源，重视历史文化遗产、民族文化习惯和传统建筑风格的保护，同时融入现代化元素，打造具有时代感、民族感、符合现代人审美需求的文化城镇，设计融合民族元素的民宿，吸引众多游客。在城镇建设过程中，建筑风格应适应地方的自然规律，深入挖掘和开发民族历史文化，以特色鲜明、风格多样的形式，创造出具有民族特色的旅游文化街区[5]，将保护少数民族文化与促进少数民族发展作为目标，科学推进新型民族特色的城镇化建设。

4.4 走绿色发展道路

想要在少数民族牧区更好地推进城镇化建设，必须要走绿色发展道路，处理好人与自然的关系，游牧生产方式对环境有很强的依赖性，环境会影响他们的放牧和生活习惯。

草地是牧民赖以生存的基础，牲畜对于牧民来说是最重要的生活资料。畜牧业过载、环境污染、现代工业无限制开采使得草地退化越来越严重，民族地区经济发展受到影响[6]。

牧区的草原生态具有敏感、脆弱、破坏性强的特点，牧区的城市化建设必须以生态保护为前提，坚持以绿色发展为目标的高品质发展道路。草场是畜牧业发展的基础，是牧民生活的基本保障，必须大力保护草场植被。在振兴乡村的大背景下，积极保护草原的生态环境，安排牧民就近、就地就业，增加公益性岗位。只有保护草原生态环境，才能促使地区经济持续发展，使农牧民的生活越来越好。