“三治融合”基层治理模式的探索

何 青 张晓彤

在党的二十大报告中，习近平总书记指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”昆山在“三治融合”基层治理模式建设上做出了实践探索，但在基层治理过程中也面临着一些困难和挑战。

一、昆山推行“三治融合”基层治理模式的实践探索

习近平总书记对昆山“勾画现代化目标”的殷殷嘱托，江苏省委、省政府赋予昆山现代化建设试点的重大任务，苏州市委、市政府全力支持昆山打造社会主义现代化建设县域示范，其中目标之一就是要争当社会综合治理的县域示范。基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的构成要素和关键环节。昆山坚持“三治融合”的社会治理理念，筑牢网格为基的社会治理体系，提升多元共治的社会治理能力，坚持自治为基、法治为本、德治为先，激发基层治理新活力，努力实现社会善治。

坚持“三治融合”的社会治理理念。“三治融合”不是自治、法治、德治三者简单相加或者组合，而是一个系统性的概念，是一个“你中有我，我中有你”的有机整体。昆山着力打造“尚法昆山”，以法治精神和法治制度保障社会治理运作环境，丰富社会治理道德内涵，积极探索修订自治章程，坚持“三治融合”的社会治理理念。一是将法治与传统文化、精神文明建设互融。通过深入挖掘昆山先贤法治思想，将“责文化”“和文化”“廉文化”融入“尚法昆山”建设，加强法治文化的地方特色。推动法治精神融入社会主义核心价值观、融入“开放、融合、创新、卓越”的昆山城市精神，推进法治和德治双向互动。二是探索修订法治、德治框架下的自治章程。2015年，昆山市市北村《村规民约》在多方力量经过10余次的意见征集与协商探讨下修订完成，新修订的《村规民约》凸显了“法”元素的融入，将近几年农村社会矛盾中涉及互联网侵权、广场舞扰民等新兴纠纷的预防措施纳入其中，通过制定村民“诚信积分”制度，督促村民尊重和遵守《村规民约》。

筑牢网格为基的社会治理体系。昆山坚持党建引领，从2017年起全面推行网格化社会治理实体运作，建立“党建+网格”机制，推进“党群服务点设在网格内、党支部（党小组）建在网格上”，把党员力量统筹编入网格中，实现“一网格一组织”，推动社会治理和服务中心向基层下移。昆山建立了市、镇、村(社区）三级网格化管理平台，推进“专业+综合”网格建设，其中综合网格1654个、专属网格 494个，每个网格配强“1+3+N”工作团队。“1”即网格长，由村(社区)干部兼任；“3”即网格督导员、网格警务员和专职网格员，分别由党员干部、社区民警和警务协管员担任；“N”包括民政、城管、应急管理和环保等部门专业网格员，以及楼道长、保安、物业人员、社工、志愿者和群众代表等网格辅助员。昆山把“网格化”作为创新社会治理、提升治理能力的有效抓手，积极发挥网格的第一阵地作用、第一窗口功能。

提升多元共治的社会治理能力。一是自治，群众议事自拿决策。强化“主人翁”自治意识，丰富群众参与自治的渠道，鼓励群众参与基层事务的决策、管理和监督。昆山淀山湖镇创新推出“公众评判庭”矛盾纠纷化解模式，参照“模拟法庭”形式，由群众评判团及旁听代表依据法律、政策和事实发表评论，进行现场监督。通过搭建面对面平等协商平台，保证“公众评判庭”的群众性和自治性，做到“群众的事情群众评，公众的利益公众判”。二是法治，村村有顾问，事事依法行。昆山深入实施村居法律顾问工作巩固提升工程，根据本地区“合村并镇”实际情况，动态调整村（社区）法律顾问，一对一分配至全市345个村（社区），做到村（社区）100%配备，形成“村村有顾问、事事依法行”的长效机制。2021年，法律顾问共计提供咨询服务1978件，开展法治讲座868场，提供业务指引158次，参与人民调解5018起，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好氛围逐渐形成。三是德治，融入先贤传统文化，弘扬社会主义核心价值观。发挥道德的教化作用，深入挖掘先贤德治思想，学习《朱柏庐治家格言》主要内容，弘扬家庭和睦、宽以待人的公序良俗，引导群众传承良好的家风家训。弘扬社会主义核心价值观，发布“昆山市民文明12条”3.0版，因地制宜制定“群众公约”，从职业道德、个人品德、家庭美德、社会公德、移风易俗等5个方面规范群众日常行为，不断提升社会文明程度，夯实社会善治的思想基础。

二、昆山推行“三治融合”基层治理模式的问题挑战

当前，昆山正处于城市能级提升的蝶变期，推行“三治融合”基层治理模式面临着大社区数量多、治理力量薄弱，群众参与基层治理的主体性和主动性不强，“三治融合”机制尚未建立等问题挑战。

大社区数量多，治理力量薄弱。根据住房和城乡建设部等13部门印发的《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》相关要求，原则上单个居住社区以0.5万—1.2万人口规模为宜。昆山总人口超过300万，常住人口超过209万，共有221个城市社区，其中有41个社区人口超过5000户、1.5万人口，部分社区人口将近3万人。社区规模大，大社区数量多，但由于县级市建制，基层治理力量十分有限，“小马拉大车”的问题较为突出。比如，在网格队伍方面，根据《江苏省城乡网格化服务管理办法》相关要求，每个网格需按照300—500户、1000—1500人的标准划分，全市应设置网格2024个。目前全市仅设置网格1654个，网格数量不足。由于网格建立在村(社区)基础上，网格长均由村(社区)干部兼任，网格长配备不足。在社工队伍方面，根据《苏州市市域社会治理现代化试点工作方案》有关要求，社会工作专业人才应不低于全市户籍人口的1‰，但目前昆山社工人数较少，通常2万—3万人的社区，工作人员只有8—10人。全市社工待遇的标准和差距较大，社工工作积极性不高，可以说基层治理力量薄弱而治理任务重的矛盾突出。

群众参与基层治理的主动性不强。在志愿服务方面，昆山志愿者年平均服务时长仅14.7小时，在苏州全市处于相对靠后位置。截至2021年10月，昆山志愿者注册数量达38.66万人，虽位居苏州地区前列，但从志愿服务供需缺口来看，仍有较大提升空间。在平安城市创建方面，2022年昆山获评平安中国建设示范县，但仅有15.71%的群众参与或知晓此项工作，群众参与面不广、自发性不高等问题逐步凸显。

“三治融合”机制尚未建立。基层治理牵涉诸多单位部门，它们各自拥有自主行政权限和执行空间，一定程度上带来了社会治理主体的职责、权限不明晰等问题。例如，自治由民政、组织部门管，法治由政法部门管，德治由宣传、教育部门管。各部门从自身利益出发，各自为政，多头管理，常态化沟通协调机制有待建立，不同主体对接力度、联系频次有待提高，“三治融合”基层治理模式尚未真正形成。

三、完善“三治融合”基层治理模式的对策建议

完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道等是党的二十大关于社会治理的最新要求。昆山要通过完善“三治融合”社会治理体系、健全“三治融合”社会治理制度、提升“三治融合”社会治理效能，持续推进社会治理体系和治理能力现代化。

完善“三治融合”社会治理体系。明确各级党委和政府基层治理职能，努力打造权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的社会治理体系。充分发挥平安昆山建设领导小组牵头抓总、统筹协调、督办落实作用，加强源头治理、动态管理和应急处置，相关单位(部门)以及区镇建立常态化沟通机制和平台，打破交流壁垒，畅通沟通渠道，构建各负其责、齐抓共管的新格局，推进社会治理精细化。同时充分考虑地域面积、人口规模、区镇功能、居民认同等因素，推动行政区划与功能区划职能更聚焦、权责更清晰、运行更高效，恢复乡镇社会治理的职能，提升公共服务效能和水平，适应城市精细化管理要求。

健全“三治融合”社会治理制度。“三治融合”治理模式要求推动基层治理体制机制创新，不断打通服务群众的“最后一公里”。健全社会治理制度，加强社区治理改革，不断给大社区“瘦身”，划小社区管理单元，社区规模控制在2000户、6000人，最多不超过3000户、9000人，探索按每110户至150户居民安排1名工作人员的标准，每个社区工作人员配备不少于9人。在社工队伍建设方面，实现社工队伍招录、管理、运用的制度化。提高社工福利待遇，按照不低于上一年度社会平均工资水平的标准动态调整。探索解决社工发展瓶颈问题，公务员和事业编制招考中优先招录优秀社工，坚持培育、激励、选拔、考核并重，让各类治理力量在社会治理一线履职尽责、展现担当。

提升“三治融合”社会治理效能。人是社会治理现代化的实际承担者，“三治融合”治理模式必须充分鼓励各治理主体参与到制度建设和机制运行中，夯实“三治融合”的社会基础，提升社会治理效能。加快健全人民群众参与社会治理的组织形式和渠道，最大程度拓展人民群众参与社会治理的广度和深度，着力构建政法队伍、群团组织、社会工作者和广大志愿者等治理队伍，动员更多力量参与社会治理。实施社区治理“乐居工程”，开展社区规模优化、队伍成长、分类共建、融合治理、智慧建设“五大行动”，完善社区治理架构，激发居民自治活力，提升市民文明素养和城市文明程度。只有多种治理主体平等积极参与，多种治理方式综合运用，基层治理才能充满民主、法治精神和道德价值，才能推进社会治理体系和治理能力现代化，提升社会治理效能，使人民群众获得感幸福感安全感更有保障。