中国共产党领导下社会救助的百年发展变迁：理念禀赋、政策实践、基本经验

李 艺

(中共中央党校(国家行政学院) 社会和生态文明教研部，北京 100091)

社会救助一般是指由政府主导，为无法维持基本生活的个人或家庭提供物资或服务帮扶，以满足其基本物质和精神需要的保障制度。一百年来，伴随着政党演变、国家发展和人民生活需要的变迁，中国共产党织就了世界上规模最大的民生安全网。作为最能体现民生保障之细度和密度的制度安排，中国社会救助的百年发展变迁，践行了中国共产党在不同的时代背景、历史背景、经济背景下“民生所望，施政所向”的郑重承诺。“民惟邦本，本固邦宁”。重温百年来中国共产党领导社会救助的理念禀赋，梳理党领导社会救助事业的发展脉络，提炼党有效领导社会救助的基本经验，对于新形势下我国社会救助事业的高质量发展和社会保障体系的进一步完善具有十分重要的现实意义。

一、百年社会救助的理念禀赋

(一)以马克思主义人民群众观为行动准则

中国共产党作为马克思主义政党，用马克思主义理论指导社会主义事业是其先天的禀赋和优势。秉承马克思主义理论的中国共产党，始终把马克思主义人民群众观作为实施社会救助的基本行动准则，通过社会救助事业帮助人民群众解决生存困难，为弱势群体孜孜以求且与时俱进，生动阐释了全心全意为人民服务的根本宗旨和以人民为中心的发展思想。

马克思主义人民群众观认为，人是社会发展的主体，是社会历史的主体，也是社会发展的最终归宿和目的。历史的前行，必将是群众队伍的壮大，共产党的一切努力都是为人民群众谋利益求幸福。[1]中国共产党自成立之日起，把解决人民群众生存问题的社会救助同获得人民拥护紧密联系起来，真正地把人民群众当作社会历史的创造者、推动者进行对待，自觉地将马克思主义人民群众观运用到中国实际。在新民主主义革命时期，中国共产党从实际出发，将群众路线作为一切工作的根本路线，把人民群众的日常生活与武装斗争放在同一高度，认为想要得到广大群众的真心拥护，就必须关注群众的需求，满足群众的需要。新中国成立以后，中国共产党以执政党的姿态承担了对于社会弱势群体的民生保障责任，把解决处于赤贫境地的灾害性、社会性、生理性弱势群体的生存问题作为重要的工作任务对待，用社会救助的具体行动践行了“共产党从来就为穷苦的劳动人民的利益而奋斗”的理想誓言。改革开放以后，尤其是十八大召开以来，党中央高度重视社会救助工作，将社会救助作为一项兜底性、普惠性制度安排固定下来，使之达到了前所未有的政治高度，为推动我国在新时期新阶段实现更高层次的社会主义公平正义夯实了思想政治基础。

(二)以马克思主义反贫困理论为行动起点

中国共产党的社会救助思想很大一部分生发于马克思主义反贫困理论中对于贫困的论述。在马克思主义反贫困理论的指导下，中国共产党将社会福利元素融入到社会救助的反贫困实践当中，形成了凝聚中国智慧、反映中国特色、体现社会主义性质的社会救助思想和社会救助制度。

马克思主义反贫困理论指出，资本主义社会中，社会化大生产的繁荣发展与生产资料私有制的既有现实间的矛盾导致工人阶级及其家庭所面临的生产生活风险不断增大，影响了劳动力的再生产。为从根本上解决贫困百姓的生存问题，中国共产党早期领导人从生产关系的角度出发，提出了通过土地革命解决农民的土地问题，使广大农民恢复生产的观点。而为了革命的顺利开展，旨在为贫苦百姓提供参与斗争所需基本生存条件的社会救助工作被提上日程。建国后，中国共产党重新审视社会中普遍存在的贫困问题，尤其是弱势群体的生存问题，从社会建设的角度出发，明确提出了“共同富裕”的长期奋斗目标。以毛泽东为核心的党中央提出，一方面，中央政府应当主导全国人民开展文化和经济建设，从根本上扫除社会上残存的贫困和愚昧；另一方面，全国大多数农民应当联合起来，通过集体力量抵御灾荒，改善生活，摆脱贫困。改革开放以来，在经济发展和国际影响的双重作用下，中国共产党的社会救助思想融合了西方制度主义理论、社会排斥理论等思想，把社会结构变迁、社会排斥、公民权利、可持续生计能力等因素纳入弱势群体致贫原因中考虑，逐渐形成了现代的多维社会贫困观。在一定程度上，中国共产党对于反贫困理论的日益丰富和发展，是我国重新审视社会救助价值、确立社会救助政府责任理念和完善社会救助制度的前提和基础。

(三)以马克思主义系统整体观为行动指南

在具体的救助实践中，中国共产党遵循马克思主义系统整体观中系统性、全局性的观点，依托社会发展的现实状况，协调多元主体和多方资源共同参与到社会救助事业当中，统筹经济水平、社会福利和人民需要之间的关系，以缩小城乡、区域和人群间存在的发展不平衡问题。

马克思主义系统整体观认为，系统具有一定的稳定性，但系统内也呈现着一定的差异性。在社会历史形成的过程中，不同地区的发展程度不尽相同，不同人群的发展状况同样有所差异。解决民生问题不能一刀切，为了更好地实现民生目标，需要结合具体实际，从全局的角度出发，对各方面、各层次、各要素进行统筹规划，以实现资源的有效集中。“统筹兼顾，适当安排”是毛泽东对马克思主义系统整体观的中国化发展。实施社会救助政策，必须立足具体国情，改善贫困弱势群体的生活状况不能脱离社会和经济发展状况，使解决现实问题与实现长远利益相适应。党的十六大报告要求在宪法中增加了相关条款。十八大以来，我国的社会救助制度延续了“统筹兼顾，适当安排”的方针，发展了“尽力而为、量力而行、适度救助”的准则。现阶段，针对新时期社会救助事业的发展，党中央高度重视地方实践中存在的区域差异、城乡差异、群体差异问题，鼓励学界继续探索研究相关宏观指标体系，充实政策工具，以统筹、协调、平衡我国社会救助活动，为进一步解决“支出型贫困”、“相对贫困”问题提供了发展空间。

二、百年社会救助的伟大实践

(一)上下求索：新民主主义革命时期探索发展

中国共产党成立之初，面对特殊的国际国内政治形式，匮乏的物资财力，贫乏的建设经验，在广泛的实践中摸索前行。主要采用物资帮扶与生产自救相结合的救济方法，“教养兼施，寓教于养”，推动贫困群体可持续性生计能力的恢复和发展，并通过互助合作的手段丰富贫困群体的社会资本，鼓励了社会群体在救助过程的广泛参与，为建国以后的社会救助事业积累了一定的经验。

1.建党初期和大革命时期：主张兼顾工农

在建党初期，工人数量占人口总数不足1%，农民群体的人口优势决定了民主革命运动不得不顾及农民群体的生存状况。因此，由中国共产党主导的社会救助在经历了短期的强调工人阶级以后，很快地转向了兼顾工人和农民群体，救助内容以保证工人阶级劳动状况的失业救助和工农群体基本生计的生活保障为主。

1922年8月出台的《劳动法大纲》，提出了改良工人阶级群体的经济生活，为劳动者争取最低工资、失业救济等保障的构想。在1923年6月，中共三大进一步强化救济工人阶级的政策，要求关注改良贫困农民和失业工人的权益与生活状况，提出通过扩大房屋供给、规范房租来解决城市贫民住房问题，为贫农发放农具和种子，对失业工人开展救济工作来延续其可持续生计能力等主张。[2]大革命时期，中共中央敦促临时国民政府和国民议会落实针对工农群体的社会救助政策，并在《第四次对于时局的主张》中呼吁，一方面从物质帮扶着手，加大群众住房的保障力度，救济因灾受难群体，免除盐、米税来减轻人民生活负担；另一方面从技能帮扶发力，加强贫农及青年的技能培训和教育援助。[3]“教养兼施，寓教于养”的社会救助思想初见端倪。

2.土地革命时期：重点转向农村

1927年的中国，由于军阀的长期混战、货币急剧贬值，加上受灾歉收，致使农村发生经济危机，大量群众陷入绝境，农民运动活跃，士兵哗变频发，推动了革命的再次兴起。为了获得广大农民群众在苏维埃土地革命中的支持与参与，中国共产党逐渐将社会救助的重点集中到了农村困难群体方面。

各革命根据地的工农民主政府制定了一系列有关社会救助的法令，其中以中央苏区最为典型。例如，1928年发布的《中共中央通告第三十七号》指出：对于灾民、贫民、孤寡、失业工人、战争难民以及被改造的流民，由乡苏维埃维持其生活，为人民服务，代表人民利益。1931年由苏区第一次全国工农兵代表大会通过的《土地法》规定，由苏维埃政府对无依无靠无劳动能力的老弱残废以及孤寡等弱势群体实施社会救济。1934年1月，苏区第二次全国工农兵代表大会上发布的《关心群众生活，注意工作方法》中倡导各政府应当学习江西长冈乡和福建才溪乡及时救济贫苦农民群众的模范做法，并指出应当“从土地、劳动，到柴米油盐”[4]等方面关注人民群众的生活问题。至于具体的救助实践，一是各根据地通过设立粥厂对“没有饭吃的工友、农友”实施直接救济；二是各级苏维埃政府建立互济机构发动广大群众发扬阶级同情精神，为实在吃不到饭的贫苦百姓捐助捐款、捐粮。三是通过颁布一系列税收减免法令和财政拨款，缓解贫民的生活困境。

3.抗日战争和解放战争时期：着力统筹全民族

抗日战争爆发后，为凝结各阶级的力量，使社会各阶层团结到生产、作战等工作中去，中国共产党在抗日根据地的局部执政中，将包括少数民族群众在内的全民族予以保护，为所有民族中存在的失业者、灾民、难民等贫困弱势群体作为扶弱济困的重要工作内容进行对待。

1937—1940年间，中共中央先后制定了《抗日救国十大纲领》《关于晋察冀边区目前施政纲领》《关于回回民族问题的提纲》等文件，要求解决边区各民族同胞的失业问题、粮食问题、灾荒问题和教育问题，以激发最广大人民群体的抗日热情和生产热忱。解放战争时期，出于“区域所拘,物质所限”的考虑，“中国解放区救济委员会”在中国共产党的指导下于1945年7月正式成立，负责政府有关部门与全国群众在社会救助活动中的“生产节约、劳动互助”和国内与国际救助工作的衔接工作，争取国际援助，修复战争创伤。自此，各解放区陆续成立救济分会，形成了上下有序、分级负责的救助组织格局，在“统计调查抗战中解放区军民的生命财产损失、所需援助”、“接收和分配联合国善后救济总署的救济物资”和“动员组织群众参与救灾工作”等方面作出了贡献。在实施救助的过程中，一方面，政府进行直接干预，通过急赈和急救的方式，借助节约、调粟、财政拨款、发动捐款的方式，开展免费教育、免费医疗等救助项目，为灾民、难民提供住所、粮款、教育、医疗等保障，以满足受灾群众具体生存需要；另一方面，政府通过为贫困群体提供就业、贷款贷粮、互助合作等方面的帮扶，号召群众进行以工代赈、垦荒自救、生产度荒、发展手工业和副业，以期达到生产自救之目的。

(二)缓慢前进：社会主义革命和建设时期艰苦发展

中华人民共和国成立之初，中国共产党针对财政困难、生产力低下的社会现实，将国家救济与生产自救和互助救济结合起来，在形成有机社会团结新格局的过程中探索出了一条符合中国经济、社会发展现状的带有积极色彩的社会救助新路子。整个社会主义革命和建设时期，中国社会救助在经历了“蓬勃发展—暂时受挫—重整旗鼓—严重受挫”的发展历程之后，我国“剩余型”的社会救济制度基本建立起来，从我国特殊国情和建设需要出发而形成的城乡二元救助保障制度也基本形成，曲折的发展历程为现代化社会救助制度的确立与发展提供了一定的经验及教训。

1.社会主义过渡时期：于新生政权中确立重要地位

新中国成立之初，灾民、难民、散兵游勇、失业群体、孤老残幼等灾害性、社会性和生理性弱势群体约占到当时人口的16%。中国共产党分析总结了新生政权所面临的窘迫局面和艰巨任务，决定将社会救助当做“一件大事”来做。

在组织建设层面，中央人民政府政务院旋即组建内务部，指导各省、自治区、市、县设立民政机构，主管社会救济相关等工作。同时，政务院指挥成立中央救灾委员会，为全国社会救助工作的规范开展和多元社会救助主体的协同参与提供了组织保障。在此基础上，通过各级财政划拨救助资金、社会各界进行节约捐款，缓解了社会救助工作中救济粮款、救济开支等资金问题。在具体的救助实践层面，(1)对于灾害性弱势群体，中共中央制定了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”[5]的救助方针，在对灾民及贫困户进行款物接济的同时，为广大灾民减轻税负、发放贷款，鼓励其从事农业、副业和手工业等生产自救活动，并组织其开展以工代赈、节约互助，帮助其回归正常生产生活以摆脱生存窘境。通过“生产自救”与“互助救济”相结合的方式，社会力量在社会救助工作中的集结，不仅解决了灾民的生存问题，而且使得农副业、手工业得到了一定程度的发展，更促进了社会有机团结格局的形成。(2)对于社会性弱势群体的救助，一是组织烈属、军属进行以工代赈、生产自救，通过从事手工业和小型工业生产以实现救济的目的；二是对于妓女、乞丐等群体，政府在对其进行收容的基础上，开展感化、教育和改造，通过组织学习技艺和劳动生产，最终恢复自食其力的生存能力；[6]三是针对失业群体，党和中央主要奉行生存救助与安置就业相结合的积极救助理念，在开展紧急救济提供救济金以维持最低生活水平的基础上，借助兴修水利和市政建设以工代赈，动员并组织受助对象从事个体生产或参与集体合作社从而达到生产自救的目的。同时通过组织就业能力专业训练、安置就业、还乡生产、自主就业，提升了困难群体的生存技能，极大地减轻了国家的财政压力。(3)对于鳏寡孤独和残疾人等生理性弱势群体，主要采取款物救济的方式进行救助，“三无”鳏寡孤独病残由教养院进行集中供养。1954年，随着我国第一部《宪法》的颁布，我国公民的社会救助权以最高法的形式得以确立，国家对鳏寡孤独残疾人等弱势群体的救助责任也确定下来。次年，在《中国农村社会主义高潮》一书中，毛泽东进一步强调了合作社在扶持贫困弱势群体的责任和义务，从中国的实际出发，为解决鳏寡孤独群体的生存问题提出了更符合国情国力的解决方案。[7]

2.社会主义建设和探索时期：于挫折中实现集体保障

进入到全面社会主义建设时期之后，在多重因素的共同作用下，社会救助事业在这一时期在经历波折的同时，仍然得到了一定的发展，体现在党和政府对待困难弱势群体的问题已经在集体保障层面予以确立。

1956年1月，中共中央政治局制定的《全国农业发展纲要四十条》，针对农村地区弱势群体的生存问题，规定以农业合作社为单位，由生产队或生产小组对社内的鳏寡孤独弱势群体，进行“保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬”的“五保”生活照料和适当的劳动作业安排。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，强化了“五保”的政策内容，强调了对缺乏劳动能力弱势群体的集体生存保障和具备一定劳动能力弱势群体集体分派劳作，发动集体经济的力量，使农村弱势群体的基本生存问题得到了较为规范的保障。在城市地区，绝大多数民众都能够在充分就业的制度保障下。而保障范围之外的其他城市居民则由政府对其基本生存所需进行供给。如此一来，农村集体保障、城市单位保障、政府救济保障“三位一体”，基本解决了中国绝大部分人口的生存问题。

1958年以后，农村各地区的五保户和困难户社会救助工作仍然是由生产大队或生产队牵头，一方面，依靠公益金解决受助群体的粮草问题，另一方面，通过组织生产，在年底时为受助群体给予粮和钱的照顾。届时，城市地区流行起“实现城市无贫民”、“消灭贫困户”、“消灭救济对象”等口号，兴办社会福利性质的生产自救厂(组)，旨在将城市困难群体纳入到生产队伍当中，通过参与生产摆脱生活窘境。因此，在一段时间内城市地区救济面大幅缩小，社会救助工作基本停滞。在“大跃进”失败后，自然灾害等不可抗力因素导致贫困人口激增，重启社会救助工作已是箭在弦上。1961年，第八届九中全会讨论批准划拨钱款物资开展社会救助。次年，第八届十中全会以正式制度的形式将人民公社对于困难弱势社员的帮扶责任在《农村人民公社工作条例(修正草案)》中予以规范。1963年3月，为促进社会救助事业恢复正常的运作，内务部在全国民政和人事厅局长会议中强调，各地将城市和农村的社会救助应当以一项经常性的工作去对待。1966年以后，在“文化大革命”的影响下，农村社会救助工作受到干扰，城市社会救助工作除了依据原救济名册给名册内人员定期发放救济费以外，生产自救工作也基本停滞，社会救助事业的发展受到了一定的冲击。

(三)破旧立新：改革开放和社会主义现代化建设新时期全面发展

实施改革开放以来，随着国家经济体制的转型发展，“平均分配”的大锅饭制度被打破，传统意义上的农村“集体人”、城市“单位人”转变为“社会人”，贫困弱势群体脱离了原有的“集体保障”而暴露在社会之中。产业结构的调整使得大量城乡剩余人口因失业而陷入贫困境地，原有的社会救助已无法适应社会现实亟待调整。进入20世纪90年代以后，随着最低生活保障制度(简称“低保”)的“城市局部试点”和“城乡全面推广”，医疗救助、住房救助、教育救助等配套性专项救助也先后在试点推行中确立下来，传统的社会救济制度逐渐被现代的社会救助制度所取代。

1.改革开放初期：于恢复重建中形成以低保为核心的城乡社会救助格局

十一届三中全会召开后，社会救助事业经历了一段时期的恢复重建，逐渐将最低生活保障和各类专项救助作为正式制度固定下来。这一时期党中央对救助对象可持续生计能力的关注逐渐以制度的形式予以确定，社会救助政策实现了从随意性较大到相对规范的转变，作为社会保障体系“三道保障”中的“最后一道安全网”，兜住了贫困弱势群体更多的生存和发展需要。

1979年11月，全国城市社会救济福利工作会议的召开正式拉开了社会救助事业全面恢复的序幕。在中共中央的指挥下，社会救助事业的重启工作首先从主管部门——民政部门的重建开始，同时分别针对城市和农村地区设置社会福利司和社会救济司，来分管地区社会救助工作。对于具体救助工作内容，初步恢复计划经济时期的救助模式对贫困弱势群体进行救助，城市地区的社会救助延续“补缺型”救济的方式，农村地区的社会救助依然以计划经济时期的五保制度、定量定时救济和开发式扶贫的集体福利保障为主。1994年1月，由国务院颁布的《农村五保供养工作条例》明确了农村“五保”工作的供养范围、供养方式、服务内容、服务形式、资金来源等规定，标志着农村五保工作正式步入法制化的轨道。

伴随着经济体制改革的不断深入，失业问题从20世纪80年代中后期开始明显加剧，同时城镇职工长期以来依附的“单位制”福利保障体系被迫解体，城市新贫困问题凸显。因此，这一时期社会所关注的重点是城市救助问题。为缓解下岗职工的生存困境，上海市率先于1993年试点了城市最低生活保障政策。由于政策实施效果显著，全国多个地市陆续跟进试点，1994年民政部将城市最低生活保障列为未来五年民政工作的发展目标。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，将城市地区的低保政策从制度化的层面确定下来，成为中国城乡社会救助事业制度化发展的重要里程碑。

2.进入全面建设小康社会时期：于稳步前进中构建城乡社会救助格局

党的十六大吹响了迈向新世纪的号角，为切实减轻农民的负担，国家出台了包括减免农业税在内的一系列惠民政策。2006年出台新的《农村五保工作条例》，将五保供养资金的来源从农业税附加收入列支全面转移到了公共财政方面，正式结束了由集体保障的五保供给时代，开启了政府财政保障的五保供给新篇章。2007年7月，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村最低生活保障制度和城乡低保制度得以全面建立，奠定了城乡社会救助的共同进步。同一时期，与最低生活保障制度相配套的专项救助也得到了建立和发展。2003年，民政部分别从城市和农村的角度确立了针对贫困弱势群体的医疗救助制度。此后，多部委先后多次联合发布关于农村和城市医疗救助制度实施的意见，为“全国建立起管理制度化、操作规范化的”医疗救助制度推进实施提供了依据。在此时期，民政部统筹安排各地区、各部门探索建立临时救助制度，通过住房救助、教育救助等救助工作解决民众因突发性急难导致的生活困难问题，我国以低保为核心的城乡社会救助格局基本形成。2009年1月，民政部部署建立临时救助制度，配合相关部门开展住房救助、教育救助等相关救助工作，社会救助工作逐渐走上了综合协调发展的新阶段。随着教育救助、就业救助、住房救助、临时救助等专项救助制度的一一落地，以低保为核心覆盖城乡的综合性社会救助体系基本建立。[9]

(四)以制促建：进入中国特色社会主义新时代以来实现跨越式发展

党的十八大开启了新时代的篇章。这一时期的社会救助事业强调法治化的保障进程，重视制度衔接和综合帮扶的保障路径，聚焦兜底保障和弱有所扶的保障功能，构建了分层分类的新格局，逐渐呈现出民生化的范式。

在社会救助的立法进程方面，2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，明确了社会救助的地位作用、基本原则、主体责任，除了对贫困弱势群体物质保障的相关规定，同时纳入了心理慰藉、社会融入及脱贫能力等内容，正式构建了“8+1”社会救助制度框架。2018年以后，制定和出台《中华人民共和国社会救助法》被正式提上日程。继2020年多部委为征求社会各界意见和建议，联合发布《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》之后，2021年全国人大把制定社会救助法列入年度立法计划，全国政协也将其作为年度重点协商议题之一，我国社会救助事业实现“有法可依”指日可待。

在社会救助的政策发展方面，党中央指导践行了多层次社会保障制度与社会救助制度的衔接和综合帮扶政策，其产生的多元合力协同效应使得社会救助更好地发挥了兜底保障和弱有所扶的基本功能。2014年10月，国务院下发通知，要求在全国范围内建立起临时救助制度，为进一步解决社会救助体系在城乡困难群众、突发性、紧迫性生活困难等短板问题上提供了政策指导。2015年3月，全国开始了“救急难”综合试点工作，强调临时救助制度要与常态化救助制度实现良好的配套，以期综合性社会救助格局的顺利建成。2015年4月，国务院办公厅发文敦促临时救助制度建设的推进，并要求全面开展重特大疾病救助制度，为防止因病致贫、因病返贫现象的发生提供了政策依据。2017年至2019年间，党中央、国务院相继出台了多项文件，指导医疗救助与城乡居民大病保险进行有效衔接，农村低保制度与扶贫开发政策实现有机结合，日渐成型的分层分类社会救助体系为进一步保障各类弱势群体的基本生活和衣食冷暖，提供了更加规范的制度安排和制度保障。2020年新冠疫情爆发以后，党中央立即作出反应，发布《做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作》的指导文件，制定了针对困境儿童、特殊困难老年人、困难群众等群体的临时救助政策，在应急保障和兜底保障方面充分显现了社会救助的政策效用，在特殊时期良好地保障了困难群众生活需求，在一定程度上为遏制新冠疫情蔓延、凝聚民族精神贡献了巨大力量。2020年8月和11月，《关于改革完善社会救助制度的意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》相继出台，指明了下一阶段社会救助工作在建立健全分层分类体系、提高低保待遇标准、扩大救助对象覆盖范围、缩小地区与城乡救助待遇差距、链接区域间部门间救助资源、消除福利政策间交叉重叠等方面的努力方向。[10]

进入新时代以后，社会救助事业在法律的层面向前推进，为阳光救助体系的发展和完善提供了基本规范。在政策发展顶层设计的指导下，这一时期我国社会救助体系呈现分层分类的特点，常态化救助和应急化救助的结合，推动了受助人群实现了从极端贫困弱势群体向存在致贫风险的边缘群体扩展。其救助内容从群众的需求出发，从民生现实发力，从“撒芝麻盐”转向“按需救助”，织牢需求人群的生活保障网。对于救助力量，新时代的社会救助体系更加强调“政府+社会”多重力量的结合，社会力量功效的日益扩大，为政府相关部门精简职能和明晰权责，更好地链接救助资源、更及时地回应民众需求提供了可能。救助力量的多元化、体系化发展充分发挥了社会救助资源的配置效率，有效地避免了长期以来存在于低收入人群和支出型贫困人群中的“悬崖效应”，形成了“1+1>2”的良好局面。新时代的社会救助事业承载着人民的新期待，实现了从“人道到人权，从零散到综合，从选择性到普遍性，从益贫式到发展式，从问题导向到民生导向”的转变，在推进国家治理体系和治理能力现代化、打赢脱贫攻坚战、实现全面小康社会进程中发挥了巨大的兜底保障作用，为缔造“百年未有之大变局”奠定了坚实的民生基础。

三、百年社会救助的基本经验

(一)人民至上的根本救助思想

中国共产党自成立以来，始终以马克思主义人民群众观为基本遵循，在革命、建设和改革的过程中，将“人民至上”作为基本立场和原则厚植在社会救助的实践当中。以毛泽东为代表的中国共产党人，为了解人民群众的真实生活状况，经常深入实地开展调研，反复强调民生主义在社会革命和社会建设中的重要性，终其一生都为困难弱势群体奔走呼号。新中国成立以后，党和人民政府对社会弱势群体始终将“给以可能的援助和救济”，“不饿死一个人”的口号贯穿于这时期的救助政策与实践中。改革开放以后，经济结构和社会结构的变化导致社会中出现因各种因素导致生活困难但未被现有民政救助政策覆盖的群体。中国共产党带领各级政府充分履行托住民生底线的职责，逐渐将现代化的社会救助在制度化、法制化的进程中确立下来。中共中央提出了改革完善社会救助制度的决策，要求各级政府推进社会救助制度改革创新，从群众的需求出发，切实发挥“最后一道安全网”的民生兜底作用，用人民日益改善的生活状况佐证了中国共产党始终坚持的人民至上理念。一百年来，在中国共产党的带领下，不断完善的社会救助事业解决了亿万人民的温饱问题和基本生存问题，是确保最全面和最广泛的社会群体作为权力个体享受到平等权利的中国化实践；医疗、就业、教育等方面的专项救助内容，能够体现出中国共产党对于贫困弱势群体在社会资源二次分配中的优先安排，不仅是对贫困弱势群体在社会资源初次分配的补足，更体现了百年大党补齐民生短板，让广大人民群众共享发展成果的民生取向。

(二)解困扶本的积极救助方式

百年以来，中国共产党在领导中国人民应对无数的危机与困局中，秉承马克思主义辩证法的科学理论，在马克思主义反贫困理论的基础上，强调危机与生机并存，提倡依靠发展生产和采取积极救助来解决弱势群体生存问题。中国共产党自建党之初，就突破了中国传统社会中“养民”的消极思想，秉持“授人以鱼，不如授之以渔”的原则，主张通过改善生存环境、发展社会生产、发动生产自救、恢复个人生产力等治本之策以达到救扶贫困弱势群体之目的。进入新时代以后，在党和国家的倡导下，多地区的社会救助具体服务中均加入了社会融入、心理调适等积极救助相关的内容。多地区面对复杂的救助环境，采取了救助助理服务模式，为遭遇急难的困难群众提供事务代办、心理慰藉、社会融入、赋能提升等全程服务，通过物质支持与心理支持相结合、基本生活救助与个性化帮扶相补充的方式极大地提升了贫困弱势群体摆脱贫困和实现个人发展的可能性。在长期的社会救助工作中，解困扶本的救助举措与能力权力论学者们提出的“增能赋权”主张不谋而合。即，以保障贫困弱势群体基本生存问题的物质类救助为中心，把促进贫困弱势群体“增能”的医疗援助、就业帮扶、教育帮扶、心理帮扶、法律援助等服务类救助为主线，关注贫困弱势群体的人力资本，一方面为受助者解除了生存危机，另一方面培养了受助者自救自助的能力和参与生产的信心。在积极思维的指导下，党领导的社会救助事业鼓励受助者在受助过程中承担起个人责任，从而确立贫困弱势群体在自身命运中的主导地位，引导其“受助者”思维向“参与者”思维的转变，激活其主动参与自我发展过程的内生动力。因此，社会救助的实施过程也是“赋权”的过程，在很大程度上避免了消极等待思想的形成。总的来说，中国共产党积极取向的救助思想和解困扶本的救助方式，为弱势群体实现自救和自我发展提供了基本平台，在一定程度上缓解了社会救助的负向激励效应所带来的“等靠要”、“养懒汉”等现象。

(三)多元协同的救助参与格局

透视百年发展历程，中国共产党领导着各主体、各领域、各地区等系统要素之间相互协同，把和衷共济的民族精神融入到社会救助事业当中，实现了从碎片化救助项目向系统化救助体系的跨越。建党之初，中国共产党在推动当局承担救助责任的同时，在局部执政地区对于救助政策法规的制定、救助资金的筹集、各参与主体的组织协调等工作发挥了主要的引领作用。新中国成立后，党和政府根据国情国力，积极引导、组织和改造传统的民间互济活动，在允许旧有的慈善团体继续发展的基础上，形成了院外救助为主、院内救助与院外救助相结合的“合作式”社会救助。新中国成立后，农村合作社的普遍建立为解决我国绝大多数农村贫困人口的口粮和其他生计问题提供了基本保障。改革开放以来，在经济迅猛发展的大背景下，越来越多的社会组织开始参与到社会救助的工作中去。尤其是党的十八大召开以来，国家为加强基层社会救助经办服务能力，推行了政府购买服务的做法。同时，众多企业通过设立基金会，通过开展扶危救困、助学支教、卫生保健等项目活动，参与到社会救助的具体实践中去，为统筹救助资源，凝聚救助合力发挥了不可忽视的效用。在党的号召下，越来越多的个人通过就业单位、慈善组织、互联网救助平台参与到社会救助中去，为社会共同进步和国家健康发展贡献力量。在中国共产党的正确领导下，政府部门、企事业单位、社会组织和个人在社会救助事业中的积极参与和广泛协同，使得各系统的人力、物力、资金、信息等资源实现了有效的整合。当前，优势互补、高效协同的制度合力已基本形成，为民生保障问题的进一步优化打开了新的局面。

总之，理论是实践之炬，实践是理论之基。一百年来，马克思主义理论为中国社会救助事业的持续进步提供了活水源泉，而中国共产党领导的社会救助实践为马克思主义的时代化发展提供了现实依据。纵观我国社会救助百年来的发展历程，中国共产党始终以马克思主义为指导，根植于“全心全意为人民服务”的根本宗旨和“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心使命，坚持着积极发展型的救助策略和多元协同的救助格局。适应性的选择和各项政策工具的组合，既尽力而为，又量力而行，这些经验，既是中国共产党百年梦想实现的基础，也是中国社会主义事业未来发展的必然选择。