民办高职院校治理能力的现状调查与提升路径

王 娟

（上海济光职业技术学院，上海 201901）

治理能力是治理主体所具有的达成治理目的的能力。[1]对高职院校而言，加强治理能力建设，提升治理水平，是职业教育现代化建设的重要内容。近年来，职业教育作为一种教育类型，为我国经济建设和社会发展提供了强有力的人才资源支撑，民办高等职业教育也得到了快速发展，截止到2020年底，我国高职（专科）院校1468 所，其中民办高职院校337 所，占比22.9%。[2]以上海为例，高职（专科）院校共有22 所，其中民办高职院校11 所，占了高职教育的半壁江山。可见，在从职教大国向职教强国迈进的过程中，民办高职院校也是不可或缺的重要力量，为推动职业教育的发展做出了不可忽视的贡献，但当前学者对民办职业高等教育治理体系和治理水平的关注却并不多。在中国知网期刊数据库以“高职治理能力”为主题检索出405篇论文，以“民办高职治理能力”为主题仅检索出8篇论文。可见，关于民办高职院校如何提升治理能力的研究成果比较匮乏。民办高职院校虽然与公办高职院校都是高等教育法人，而且在机构设置、管理体制、职责分配等方面大多效仿公办高职院校的做法，但二者的治理结构有很大差异。公办高职院校实行党委领导下的校长负责制，而民办高职院校一般实行董事会领导下的校长负责制，两类高职院校在内部治理机构的设置、领导机构的权力特点及内部治理机构之间的关系等方面均有所不同。

近年来，随着我国职业教育综合改革的不断深入，民办高职院校已经普遍建立起具有大学特征的内部治理结构，但是治理能力却未获得显著提升。本文以上海地区的民办高职院校为研究对象，了解民办高职院校治理结构和治理体系现状，分析影响治理能力提升的限制因素，总结成功经验，以期为我国民办高职院校提升治理能力提供借鉴。

一、民办高职院校提升治理水平的时代价值

民办高职院校作为高等职业教育的重要组成部分，完善治理体系、提升治理能力，是办好人民满意的新时代职业教育的必然要求。

（一）提升治理能力是民办高职院校高质量发展的重要内容

2019年2月，中共中央、国务院在《中国教育现代化2035》中将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为一项战略任务进行重点部署，提出要继续完善学校治理结构，加强学校章程建设。2019年3月，教育部、财政部共同发布实施“双高计划”的意见，明确了10项改革发展任务，“提升学校治理水平”是其中之一。作为现代职业教育体系的重要组成部分，[3]民办高职院校同公办高职院校一样，是培养生产、管理、建设、服务等领域一线技术技能专业人才的重要力量，[4]同样肩负着人才培养、科学研究、文化传承、社会服务的历史使命，对于民办高职院校而言，提升治理能力不仅是建设高水平职业教育的战略选择，也是建设高水平职业教育的必由之路。

（二）提升治理能力是民办高职院校改革的迫切任务

近年来，民办高等职业教育得到快速发展，对我国经济社会发展、教育公平、社会公正和普及高等教育发挥了积极而重要的作用。同时也应当看到，相比较公办高职院校而言，民办高职院校普遍办学时间短、办学积淀少、教师流动性大、生源结构多变，而且在发展规划、办学经费投入等方面不能享受与公办高职院校同等的待遇。2019年，教育部发布“创新发展行动计划”项目认定结果，认定了200 所优质专科高等职业院校，俗称“国家优质校”，其中只有1 所学校为民办院校。2019年，教育部、财政部公布了入选“双高计划”第一轮高水平建设的56 所高职院校，全部是公办院校。要在激烈的竞争中生存和发展，民办高职院校只有发挥自身的优势，强化内部治理，提升治理水平，形成自己的办学特色和核心竞争力，从而源源不断地为社会输送高质量的技术技能人才，才能真正服务国家经济建设和社会发展，获得社会的认可。

二、民办高职院校提升治理水平的制约因素

近年来，在国家顶层设计和院校发展规划的驱动下，民办高职院校在办学经费结构、人才培养模式等方面均发生了很大变化，民办高等职业教育已经成为我国教育事业发展的重要组成部分。然而，民办高职院校在治理结构与治理水平方面，存在着一些突出的问题。

本课题组以上海民办高职院校为研究对象，通过简单随机抽样来选取调查样本，利用问卷星调研平台，向8 所民办高职院校的学生、专职教师、行政管理人员发放调查问卷，并回收2009 份有效问卷，收集民办高职院校相关主体对本校治理体系和治理能力现状反馈的数据资料。同时，在实地调查过程中，根据访谈提纲对民办高职院校的15 名行政管理人员、20 名教师及30 名学生进行深度访谈。调查显示，虽然民办高职院校已普遍建立起具有大学特征的内部治理结构，但是在治理机制和运作模式上还存在突出问题。

（一）董事会成员单一化，民主决策机制失范

调查显示，上海的民办高职院校实行董事会领导下的校长负责制，但在具体的运行过程中，还存在很多问题：第一，民办高职院校的董事会成员大多由投资人（举办者）、校领导组成，这就使得一些董事会做出的决策实质上是出资人的决策。第二，董事会和校长有时候权责不清，二者的权力领域存在着很多的“越位”和“缺位”现象，加上监督约束机制不完善，使得民办高职院校的管理层做出的决策随意性比较大。第三，民办高职院校内部各治理主体之间的关系不紧密，在教育教学、财务管理、人事任免等重大问题上，校长办公会与党委会无力制衡董事会。

（二）党组织整体力量薄弱，功能发挥效能不足

虽然上海的民办高职院校均建立了党组织，但在功能发挥上明显效能不足，主要体现在三个方面：第一，在董事会领导的校长负责制下，董事会对学校的发展起主导作用，决定着学校发展的重大决策，对党建工作往往投入不足、重视不够，多数基层党支部书记、组织委员、宣传委员都由专业教师或辅导员兼任。第二，党委与董事会、校长办公会关系模糊。在访谈中，被访者往往难以准确地描述所在学校董事会、校长办公会、党委会三者之间的关系。某高职院校一名行政人员在访谈中指出：“董事会、校长办公会、党委会三个机构的人员是相互交叉的，我们学校五名党委委员中有三名是董事会成员，六名校领导中四名是党委委员，最终做决定的还是他们。”第三，党委会因组织不健全、队伍不稳定等原因难以发挥其政治核心地位和监督保障作用。大多数被访者在访谈中表示，党委在学校的各项工作中都能起到一定作用，包括传达教师建议、党员干部培训、宣传中央各项政策等。但对于基层党支部书记来说，繁忙的管理、教学工作占用了他们更多的时间和精力，党组织在发挥政治核心地位和监督保障方面的作用有限。

（三）监督机构功能不足，监督机制处于半真空状态

调研发现，上海民办高职院校在落实民主权利方面做出了很大努力，体现为普遍设立了学术委员会、教职工代表大会和学生代表大会等监督机构，在一定程度上为教职工、学生行使话语权和监督权提供了组织保障。但是在实际运行中，教职工和学生的民主权利很难得到充分保障。究其原因，缺乏相应的教师、学生权益监督和维护机制是重要的因素之一。在调研中，只有38.44%的学生认为，学生能够参与学校相关事项的民主决策和民主监督。可见，作为学校最重要的主体，学生的主体地位并没有得到重视。调查显示，“学生参与学校重大决策和监督权力缺失”“权力运行缺乏透明度”“干部的选拔、任用上级说了算，教师、学生等办学主体无权过问”三个选项分别排在前三名。

（四）治理主体单一主导，利益相关者参与缺位

职业教育是一种具有“跨界”属性的教育类型，[5]因此，民办高职院校必须以社会需求、国家和地方经济发展为导向，统筹协调各利益相关者之间的关系，整合各种优势资源，提升院校核心竞争力。调查发现，大部分民办高职院校管理模式较为封闭，治理主体单一，对开放办学、市场参与的必要性认识不够，在实践中对政府、行业企业、用人单位、教职工、学生等利益相关者各自不同的利益诉求有所忽视。就行业企业而言，虽然民办高职院校都认识到加强校企合作的重要性，但实际上大部分学校还是停留在与企业签署共建实习实训基地协议，或聘请一些企业兼职教师来为学生上几堂课，大部分合作企业并没有实质性地参与学校的专业建设、教学管理以及学生的岗位实习。在民办高职院校办学进程中，利益相关者参与的缺失是普遍存在的问题。也正因为学校尚未构建起合理的高校治理体系、尚未形成多方制衡的治理机制，导致了校企合作浮于表面、教职工和学生缺乏归宿感和主人翁意识、队伍流动性大等问题依然存在。

三、民办高职院校提升治理水平的典型实践

上海济光职业技术学院（以下简称“学院”）是一所由同济大学退休教师协会举办的非营利性民办高职院校，设有建筑、建工、机电、护理、学前教育、经管、艺术七个院系以及基础部、思政部。近年来，学院坚持高职教育办学定位，不断完善内部治理结构，在推进治理体系建设、提升治理能力方面进行了有益的探索和实践。

（一）加强建章立制，优化内部治理结构

学院以《上海济光职业技术学院章程》为纲，制定了《上海济光职业技术学院章程实施方案》。2018—2019年，学院以创建上海依法治校标准校为契机，全面修订、清理完善内部管理制度，包括教育教学、资产财务、教职工评聘及人事管理、学生招生及学籍管理、科研管理、后勤保障等190多项规章制度，为依法治校、民主管理和科学决策提供制度保障。

在内部治理结构改革上，学院完善校长办公会、党委会、“三重一大”议事规则等决策制度，在决定重大事项或开展重要活动时，首先由相关职能部门进行深入细致地研究论证，广泛听取各方面的意见，形成初步方案，然后再提交校长办公会或党政领导联席办公会进行研究，领导班子成员和主要职能部门负责人参加，共同讨论决定教育教学、科研服务、师资队伍建设、人事调整、思想政治工作等方面的重大事项和重要活动。学院逐步完善党组织参与决策和监督约束机制，发挥党组织政治核心作用，确保坚持社会主义办学方向，同时充分发挥学校监事会、教职工代表大会、学生代表大会的监督约束作用，以教代会为例，每年教代会听取学校年度工作报告以及财务、工会、人事等专项工作报告，提出意见和建议，讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配方案以及教职工聘任、考核、奖励办法，监督学校章程、规章制度和决策的落实情况，提出整改意见和建议。总的来说，通过构建并逐步完善依法治校的制度体系、党政分工协调的工作机制以及监督约束机制，推动学院由“管理”逐步向“治理”转变。

（二）注重内涵发展，建设内部质量保证体系

从2016年起，学院开始探索建立内部质量保证体系。以“专业建设是立校之本，质量提升是强校之路”为诊改核心目标，从学校层面进行顶层设计，在专业和课程层面试点推进，在教师和学生层面加大宣传和引导，将诊改工作融入到日常教育教学和管理工作。学院的内部质量保证体系建设工程由质量范式、建设方案、实施规程、运行机制四部分组成。学院在逐步完善组织体系、专业和课程标准体系、五个层面质量诊断指标体系的过程中，在全院范围内开展内部质量保证体系建设工作大调研、大讨论，引导师生员工全员参与诊改工作，统一思想、规划布局、真抓实干，全面推进内部质保体系建设。

（三）多方参与，形成治理主体多元化格局

调动各利益相关者的积极性、主动性，是提高治理成效的关键。[6]在外部治理上，学院善于运用外部评价来推动学校的改革发展。上海市从2018年开始对上海高校进行分类评价、分类管理，通过对每个学校的办学方向、办学资源、办学质量、办学特色等指标进行评价，为每个学校出具一份“年度体检报告”。学院非常重视分类评价工作，要求教务、学生、人事等职能部门对评价结果进行深入分析研究，通过与过去对标，与同类型高校对标，既清楚自己在同类院校中的名次，也了解自己的优势和短板，立足自身定位，凝练办学特色，不断提高办学水平。学院重视校企合作，已与上海建筑科学研究院、上海瑞金医院等53 家单位签订了校企合作培养人才协议，建立校企合作项目（基地）161 个，校企协同共组教学团队、共建教学资源、共定培养方案、共创职业环境，不仅将企业的真实项目引入教学实践，而且在教师下企业实践、订单培养及企业冠名班等方面开展全方位、多形式深度合作，共同培养适应行业企业需求的高素质技术技能人才。同时，学院赋予了学生、教师以及行业企业参与学校事务的权力，协调不同主体不同的利益需求，不断改进学生管理、教学改革、后勤保障、就业服务、校园安全等方面的整体质量，多元主体的共同参与使得学校决策更加科学、合理，从而推动学校事业又好又快发展。

调研发现，在改革实践的过程中，学院基本形成了多元共治的良好局面，学院治理能力得到明显提升，短短几年间，学院发展取得显著成效。学院连续四届被评为“上海市文明单位”，2016年被评为“上海市特色高等职业院校”，2019年被教育部认定为“国家优质专科高等职业院校（国家优质校）”，是200 所国家优质校中唯一的一所民办高职院校，2020年被评为“5A级社会组织”“上海依法治校标准校”。

四、民办高职院校提升治理能力的行动路径

民办高职院校在推进治理现代化转型过程中，还存在很多制约因素，结合利益相关者理论、法人治理结构理论以及学院提升治理能力的实践，可从以下四个方面探索提升民办高职院校治理能力的路径。

（一）坚持依法治校，推进治理行为依据的制度化

根据中华人民共和国《高等教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，制定章程是设立民办高职院校必须具备的基本条件。章程应理顺学校外部、内部关系，全面规范学校的办学宗旨、发展定位、类型层次、内部管理体制和运行机制等问题，为学校治理结构奠定法律基础。可以说，章程是明晰学校各利益主体之间权利义务关系的“基本法”，[7]为民办高职院校依法办学、合规管理提供了重要的保障。

民办高职院校应依据学校章程来完善内部管理制度，健全治理结构、治理体系。针对一些设计不科学、不完善的制度，应当依据章程进行废止、修订、完善。[8]同时，结合高等职业教育的发展趋势和学校实际，及时对各部门拟出台的制度加强审查，是否与法律、法规、国家方针政策及学校章程相抵触，是否适应学校改革、发展需要，制度之间是否存在重复、矛盾，是否出现职责、权力交叉等等，确保规章制度的合法性、合理性和可操作性。学校要注重弘扬规则意识和法治精神，加大法律法规和规章制度的贯彻执行力度，做到解决问题用法（制度）、化解矛盾靠法（制度），真正实现依法治理。

（二）完善内部治理结构，构建各类权力协调与制衡机制

根据《中华人民共和国民办教育促进法》对民办学校的组织结构的规定，民办高职院校的决策机构可采用理事会、董事会或者其他形式，由学校投资人或校长、教职工代表等人员组成。同时，学校还要建立监督制约机制，实现决策权力的制衡。目前，民办高职院校大多采用董事会领导下的校长负责制，投资人对学校发展中的重大事项拥有最大决策权，甚至决定权。但不可忽视的是，民办教育投资人普遍具有功利性倾向，这与高等职业教育的公益性存在着天然的冲突，必然会导致学校的决策难以兼顾师生的利益。为了平衡教育的公益性与资本的逐利性，民办高职院校不仅要依法完善董事会成员结构、董事会议事规则，还要建立健全各类权力协调和制约机制。赋予校长在教学、学生管理、校企合作、科研和社会服务等事务上充分的决策权，发挥党委会督促董事会和校长依法治校、规范管理的政治保障作用，发挥教职工代表大会和学生代表大会的民主监督作用，这样，学校重要决策的制定与执行将会更加科学、民主、合理。[9]

（三）优化机构组织设置，彰显党委的政治核心作用

民办高职院校的党委要牢牢把握社会主义办学方向，通过政治理论宣传学习、红色基地考察、思政课程教育教学及专业课程思政建设等方式，最大限度地凝聚师生员工思想共识，强化全体教职工和学生的理论武装，齐心协力谋发展。同时，要着力优化完善党组织机构设置，按照便于支部活动开展的原则，以专业教研室、教学团队、年级等为单位设置党支部，确保党的三级组织全覆盖。按照“部门减、功能不减”的原则，整合资源，合并职能，优化设置党办、组织、宣传、统战、学工、工会、团委等党群部门，做到有职能就有机构、有业务必有机构，着力解决党的基层组织弱化、虚化、边缘化问题。[10]同时，充分发挥党委在依法办学和维护各方权益中的监督作用，加强党组织建设，推进学校治理体系的科学化、规范化，不断提升依法治校水平，保障学校教育教学改革的稳定发展。

（四）坚持多元主体参与，实现利益相关者共享共治

利益相关者是指那些能够影响企业目标实现，或者企业在实现目标的过程会影响到的个人和群体。[11]民办高职院校是一个多元利益共存的集合体，其利益相关者不仅包括学校的举办者、投资人、教师、学生、行政管理者等内部主体，还包括政府、行业、企业、社区等外部主体，他们对学校的发展起着支持或监督的作用。不管是内部利益相关者，还是外部利益相关者，都有其自身的利益诉求，这些利益诉求既有重合点、也有不同点，有合理的、也有不合理的，总之，各方利益之间的冲突与矛盾是不可避免的。基于此，民办高职院校应坚持多元共治理念，让不同的利益主体在学校治理的过程中都能有合理的途径来表达各自的诉求，并通过合作、协商、互动和监督来协调不同主体的利益诉求，构建多向互动、共同治理的现代治理模式。[12]多元协同的治理模式不仅可以增强各利益主体的认同感和责任感，而且还可以使学校与社会的联系更加紧密，学校可以依托更加广泛丰富的社会资源，真正实现职业教育的开放办学。

随着职业教育“双高计划”“提质培优行动计划”等新一轮国家职业教育发展战略的实施，完善治理结构、提升治理能力，已经成为民办高职院校改革发展的迫切要求。民办高职院校在新时代要获得高质量发展，必须积极探索内部治理能力的提升途径，不断加强内涵建设，推进治理能力现代化。