美国应急管理体制中的协同治理困境与出路

邹昀瑾, 刘丛丛, 张 锐

(1. 北京大学 政府管理学院, 北京 100871; 2. 北京大学 体育教研部, 北京 100871)

应急管理体制是社会治理主体为妥善应对突发公共事件而建立的一系列制度,包括事前预防机制、事中处置机制以及事后恢复机制。应急管理是一门面向风险社会的学问,应急管理体制也时常面临来自风险社会的挑战。一方面,应急管理的对象是紧急的、高度不确定的、社会影响性大的且需要通过非程序性的决策程序解决的事件[1]。另一方面,应急管理的实施环境是一个“相互联系、彼此互动,并且共生演化的复杂网络社会”[2]。因此,建立一套较为合理的应急管理体制,并使其行之有效面临诸多困难。

由于应急管理中的参与主体往往面临共同拥有治理权力,一起承担治理责任,但治理资源却零散地分散在不同治理主体手中,缺乏统一调配的局面,协同治理成为应急管理体制中亟待解决的突出问题[3]。美国是世界上最早建立应急管理体制的国家,也是应急管理经验研究和理论发展的中心。迄今为止,美国已建立起以联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency,简称FEMA)为核心机构,以预防、保护、减灾、响应和恢复为主题的应急预案,以及以国家突发事件管理系统为具体办法的应急管理体制。20世纪末,美国公共管理国家研究院和审计署就关注到FEMA中存在的跨政府、跨部门间的协同问题。此后,协同治理一直是美国应急管理体制变革计划中的核心词汇。因此,将美国作为应急管理体制中协同治理状况的研究对象具有一定的典型性、参考性和价值性。

现代社会突发公共事件的高风险性对应急管理体制中协同治理水平提出更高要求,美国的应急管理体制历经四十多年的发展,逐渐形成较为完备的协同治理制度体系,但在实施过程中,仍然暴露出不少“同舟难以共济,患难不能与共”的问题。本文希望通过理论阐释和实例论证的方式来说明,同舟为什么难以共济,患难又该如何与共。

一、 协同应急管理的两种研究取向

作为公共管理研究的重要议题,协同应急管理研究大体可以分为两种取向:一种是微观视角下,对具体制度、事件或具体部门应急协同方式、治理过程及工具的研究;另一种则是宏观视角下,基于既有的协同治理理论和制度研究,将“协同”嵌入应急管理研究当中,从国家层面和制度体系的整体层面对应急协同管理展开系统性探索,以提高应急管理主体对突发事件的应对能力。第二种是本文选取的辨析取向。

微观视角的研究聚焦于协同方式或主体的具体行为过程,以此来考察特定案例和情境中呈现出的应急特征及其关系。例如:关注灾难性事件中领导层在协作和多级治理中扮演的角色[4]及“协作策略”的重要性[3];着眼于国际救援组织间的协调与合作,以及国际灾难管理系统中的核心参与者为改善协同结构而采取的举措[5];围绕协作网络、应急网络、组织间网络、政府间网络等,探讨利益相关者何以通过协作网络有效利用资源[6],尤其是网络关系以及组织的技术能力在提高应急响应和恢复中发挥的有效性[7];关注区域内政府的作用[8],倡导建立能够灵活应对、有韧性、有独创性的组织[9];聚焦于技术的协同,强调信息通信技术对加强组织间沟通协调的作用[10]。

宏观取向的研究则是将国家的应急管理系统性地看作一个整体结构,这个结构实际上包括了国家应急管理的治理转型、历史变迁、政府架构、政策体系和运行机制[11],综合性地解释影响国家应急管理体制演变和推动协同应急的要素。在这类研究中,不乏对应急管理协同框架的分析探讨。Ansell等的研究是颇具影响力的,通过文献荟萃和137个跨政策领域的案例验证,识别出影响协同治理的关键要素,形成协同治理权变模型,该模型从整体治理流程出发,设想协同的关键变量涵盖起始条件、制度设计以及协作过程等(1)在Ansell的协同治理权变模型中还关注到领导能力,具体涉及沟通协调能力和主观能动性发挥在内的领导个人素质及其授权,本研究不作深入讨论,主要聚焦与协同治理密切相关的“起始条件、制度设计、协作过程”三个核心维度展开论证分析。主要维度[12]。具体而言,起始条件可以理解为协同治理初始阶段促进或阻碍双方合作的要素,可以进一步细化为三个指标:不同利益相关者资源或权力之间的不平衡、利益相关者的合作动机,以及冲突或合作历史;制度设计涵盖了参与度、包容性、排他性、规范性、透明度等核心要素;处于核心位置的协作过程,则可以解构为对话形式、建立信任、过程承诺、共识达成以及阶段性成果五个要素。

需要强调的是,协同治理权变模型并无意构造一个“放之四海而皆准”的协同治理万能公式,而是提出一个公共分析框架,以便研究者和实践者识别协作的关键策略和限制。诚如Ansell等所言,协同治理的良性循环是一种“偶然性”事件[12]。因此,协同治理权变模型的意义在于引导思考协同治理在何时、何处、何种境地可能获得成功,又或许会因为何人、何事、何种操作而导致失败。当然,该模型也同时确定了一系列能否在应急管理中开展协作的关键要素,使框架更具操作性和合理性。

二、美国的应急管理体制:决策机构、预案框架及管理系统

1. 突发公共事件应对的核心协调决策机构

成立于1979年的FEMA是美国现行应急管理体制组织体系的起源。FEMA成立之初为独立部门,受“9·11”事件影响与其他二十余个联邦机构一同并入美国国土安全部。虽然国土安全部是美国最高的应急管理机构,但FEMA仍是应对各类突发公共事件的核心协调决策机构。其职责既覆盖地震、飓风、火灾等自然灾害,也包含环境、卫生等突发事件。在FEMA的管理下,美国形成了集军队、警察、消防、医疗、民间救济组织为一体的指挥和调度体系[13]。

FEMA的署长由美国总统任命,有权向总统直接报告。不同领域的应急响应由城市搜索救援队、灾害医疗救助队等独立的专业队伍支持。由于美国火灾频发,国家消防管理局成为FEMA下设的独立机构,也是应急救援的常备专业力量。位于华盛顿的FEMA总部承担着整合资源配置、协调应急管理、支持响应行动及促进灾后恢复等责任。此外,FEMA还将美国划分为十个任务区,设立地区办事处,以便更好地与其他联邦机构、战略伙伴等密切合作。

2. 国家应急管理预案和框架

美国应急管理体制的完善是通过应急预案和框架的逐步完备实现的。1988年,《斯塔福德灾难与紧急援助法》出台,授予FEMA协调联邦政府救灾的权力。1992年,美国第一部应急预案《联邦响应预案》出台,此后修订为《全国响应预案》和《全国响应框架》,形成以预防为重点的应急管理预案体系。2011年,奥巴马发布第8号总统令重建美国的应急管理框架,形成了全面覆盖预防、保护、减灾、响应和恢复的五大框架,分别是《国家预防框架》《国家保护框架》《国家减灾框架》《国家响应框架》和《国家恢复框架》。国家应急管理框架的规划使联邦各机构、地方政府、社会组织和个人的应对计划在美国联邦一级得以整合,各主体还可以制定补充计划来促进应急管理体制的开发与协调。

美国的应急管理框架确定了属地为主、协同合作和分级响应的响应原则[14]。突发公共事件一旦发生,无论其规模和影响,均由事发地的政府承担应急响应的指挥任务,上级政府和联邦政府主要负责协调和援助。私人部门、地方政府、州政府和联邦政府之间也按照各自的协调框架开展援助和支持。突发公共事件按照联邦政府、州政府和地方政府进行应急管理,依据美国国家突发事件管理系统对其复杂程度和影响规模进行评估分级(见图1)。

图1 美国应急管理的响应级别划分

3. 国家突发事件管理系统

美国应急管理体制运行的历史经验表明,参与应急管理的不同主体间缺乏统一指挥,沟通混乱以及配合不协调等问题是阻碍应急管理体制有效响应的重要原因[15]。因此,一套提供了涵盖两大应急场域和三大层面的管理事件的通用方法——国家突发事件管理系统,应运而生(见图2)。如果说应急管理框架为美国提供了国家层面突发事件管理的架构和机制,明确了不同社会治理主体在突发公共事件中的角色和任务,国家突发事件管理系统则将框架中描述的响应协议和框架具化为“事件管理模板”,提供了一种强调共同原则、操作结构、支持机制的综合管理方法,成为适用于联邦、州、地方政府、私人部门和非政府组织预防规划、指挥响应、减灾恢复的应急管理系统。因为美国应急管理体制属地响应的特点,国家突发事件管理系统主要分为现场应急管理和场外应急管理,包括事件指挥系统(ICS)、应急行动中心(EOC)、多机构协调组(MAC)和联合信息系统(JIS),通过构筑和使用共同的专业化术语、模块化的组织结构以及签订相关操作协议等,规范突发事件处理原则,最大限度发挥参与主体的作用。

图2 美国国家突发事件管理系统

事件指挥系统是一套用于现场事件全面管理的标准化命令与控制方法[14], 可以将程序、人员、设备、通信等集成起来, 便于不同组织管理者之间的配合。 应急行动中心和多机构协调组属于场外应急管理, 前者是供各方就人员安排、事件指挥以及其他现场决策问题进行协调沟通的场所; 后者可以将不同来源和权限的人员在协调机制下汇聚成整体, 从而实现信息互换、决策制定、资源协调, 为事件现场指挥提供帮助。紧急情况发生时,联合信息系统贯穿于应急管理各区域和各阶段之中, 其功能包括:帮助跨部门间的信息传递和协调, 代表事件指挥系统、应急行动中心长官、多机构协调组制定并推行公共信息计划并向他们就可能影响突发公共事件应急管理的公共事务问题提供建议, 处理和管理有可能损害公众信息的谣言和不准确信息[14]。

三、权变模型框架下美国应急管理体制中的协同治理过程分析

应急管理体制中的协同治理能力建设是一个不断发现问题、探求出路、完善治理的过程。美国的应急管理将协同合作的思想贯穿于组织机构设置、应急管理框架和应急管理系统中,已形成较为完善且具有一定经验的管理体制,因而对以协同合作为中心的应急管理体制现状的描述固然是有意义的,尤其是从历史的、动态的、宏观的视角剖析其制度成果,对协同过程的内部探究则更为重要。这有助于回答为什么应急管理主体在明知合作有益的情况下仍然各自为政,以及为什么在良好的制度设计下仍然困境频出的问题。由此,我们基于协同治理权变模型的核心维度,结合“卡特里娜飓风”的案例,从合作的起始条件、制度设计和协作过程三方面依次展开对美国应急管理体制中的协同治理过程进行分析。之所以选择“卡特里娜飓风”作为案例呈现对象,主要考量的是其高破坏性和高关注度特征:一方面,飓风引发风暴潮和防洪堤决堤,造成1 250亿美元经济损失,超1 800人丧生,被称为美国史上破坏最大的飓风[16];另一方面,相比其他突发事件,学界对其关注度更高。

1. 协同治理的合作发端

协同治理从何而来,对这一问题的探究始于合作机制建立之前。不同参与主体在合作之前的主观意愿和客观环境构成了协同合作发生的动因。随着主客观因素的变化,主体间的协同被推向合作或对抗的不同方向,最终决定着协同合作是否发生、如何发生及走向何处。

(1) 突发公共事件应对能力的主体差异

协同合作的初衷往往与困境相伴,当主体间能力、物力和权力的差异使得个体无法单独应对困境时,协同合作就成为了避免局势变坏的最优解。突发事件中,力量微小而有限的个体通常会采取趋利避害的措施进行应对,但其“理性”选择也往往造成集体行动的失败,导致个体间想要合作却无法成功合作的局面。

相比之下,政府虽然在组织动员方面占据优势,但在突发事件的应对能力上存在差异,面临的危机种类、频率和大小也不同。例如美国东北部多发暴雪,西南太平洋沿岸和墨西哥湾沿岸、东部大西洋沿海(德克萨斯州、佛罗里达州)则易受飓风侵袭,西海岸(加利福尼亚州)地震高发,中西部、北部和东北部(明尼苏达州、威斯康星州)多发山火。受灾种类多、频率高、灾损大的地区往往承受着更严峻的应急管理考验。在“卡特里娜飓风”案例中,遭受飓风影响的地区涉及密西西比州、路易斯安那州、阿拉巴马州等,造成大规模停电和通讯故障、人员失踪伤亡,甚至出现“无政府状态”的混乱局面。在受灾最严重的新奥尔良市爆发了打砸抢和枪战,政府的被动应对被批评为“主动性失败”(failure of initiation)[11],时任FEMA署长提出辞职。事实上,中央政府是应急管理体制中理想的协调者和指挥官,而美国的联邦体制又十分注重对州权的保护,所以在《斯塔福德灾难与紧急援助法》通过之前,总统和联邦政府都缺乏充分的法定权力给地方政府提供援助。因此,在个体应对突发公共事件存在能力差异的状态下,合作不失为一种解决困境的有效方法,引导应急管理相关主体走向协同。

(2) 合作心态的统一与背离

灾难面前,社会个体因能力、物力的限制难以应对,进而期待政府开展有效行动。这种期待不仅包括物质援助,亦包括精神关怀,这也成为政治家们塑造领袖角色的“大好”时机。例如,美国白宫官网在飓风后专门刊登出总统缩短假期乘坐专机飞越灾区查看灾情的报道。新媒体时代将实践者的行为置于公众监督之下,也使应急管理带有了政治化的色彩。因而,公众的应急诉求、政党的选票追求和政府的履职要求最终汇聚成美国应急管理体制引入协同合作机制的“共同愿景”。换言之,这种合作心态上的统一成为推动应急管理主体开展协同合作的无形动力。

尽管以政府为主导的多元主体协同应急是多方共同愿景,但公众却对作为主导者的政府抱有一种矛盾的心态:一方面,难以预测的突发事件使得个体依赖于政府,期待政府有效应对;另一方面,在全球化挑战、经济衰退、政治丑闻、官僚弊端等复杂因素的影响下,与个体对于政府的高期待相对应的是其对政府应急管理失误的低容忍[17],尤其是在发达的媒体社会,政府僵化、低效、贪腐等负面形象会被放大,导致公众对政府的不信任。例如,美国公众对政府应对飓风不力的批评主要在于,政府未能实施防洪计划、紧急疏散命令发布滞后、物资供应短缺。由此看来,公众寄希望于政府却又不信任政府的矛盾心态,虽为美国应急管理的协同合作提供了一定的基础,却又给协同合作造成诸多阻力。

(3) 历史的教训与制度的困境

利益相关者之间的对抗或合作历史将阻碍或促进合作。一般情况下,过去成功的合作历史会创造社会资本和高度信任,从而产生良性的循环合作;而以往冲突对抗或不愉快的合作经历则会降低信任,并阻碍主体间的进一步合作[18]。美国的应急管理部门众多且体系繁杂,在FEMA成立之前,除国民警卫队、消防局等政府部门外,红十字会、行业协会等社会组织也有各自的应急系统。在重大突发事件应对中,各主体虽认同合作的必要性,但实际却都更愿意担任“将军”而非“士兵”的角色,因此主体间没有良好的合作历史。当协同合作势在必行,而主体间的利益冲突又不允许任何一家“独大”时,新机构就可能产生,成为打破主体间对抗、推动应急管理的合作平台,FMEA正是这样的产物。

此外,协作式应急管理机制的实施还面临着分权制衡的政治制度的困境。在分权制衡原则下,政府的权力不仅在横向分割,还在纵向重叠共享。纵横交叠体制导致的部门之间以及各级政府之间对权力的持续斗争,成为内生性难题。例如,“卡特里娜飓风”发生后,FEMA、路易斯安那州政府与新奥尔良市政府之间就出现了相互指责与推诿。主要争议在于民众的疏散撤离和救助:市政府指摘州政府并未及时向联邦政府提出救援申请(只有当危机超出州一级应对能力,州长提出申请后FEMA才会实施救援),导致国民警卫队在救援中缺位;而州政府则指责FEMA未及时提供撤离的交通工具。由此看来,如何赋予联邦机构有效协调其他应急主体的权力,又对权力边界进行规制,是难以权衡的问题。

2. 协同治理的制度设计

制度设计是协同合作的基本协议和规则,是应急管理中多元主体共同应对突发公共事件的合作框架。在协同治理权变模型中,利益相关者的广泛参与、明确的基本规则以及流程的透明性等被认为有利于协同治理的开展。具体到美国的应急管理体制,其制度设计呈现出以下特征。

(1) 决策中的“政策烟囱”问题

在FEMA成立之前,美国的应急管理职能由分散在不同部门的七个独立的联邦机构承担[15],但逐渐累积的经验表明,分散管理带来的协调困难是导致应急响应不力的重要原因。因此,多部门协调综合开发被提上改革日程。然而,协同组织的建立困难重重。正式的法律途径需要将既有的七个独立法规整合成综合性法规,就需要与各个部门的监督委员会磋商并获得正式批准。与不同政治立场和利益集团代表的谈判过程尤为复杂,以至于美国政府放弃改革计划而采取“边缘协同”的策略,简单地将不同部门的应急管理项目转移到FEMA中。同时,为了避免国会的不满,美国政府还将原机构中的行政职务和官员同时转移到FEMA当中,形成一种“联盟式”或“伞式”的组织结构。在这样的制度设计下,FEMA中的各部门仍然独立管理各自领域的事件,并由政治任命者对其进行监督,鲜有沟通和协调。政治任命者占据着FEMA的大量行政职位,成为其身后利益集团的“烟囱”[15]。不同的利益集团通过各自的“烟囱”这一垂直政策议程渠道,将决策推向有利于自身方向的同时,也将FEMA的内部管理变得碎片化。决策中的“政策烟囱”问题源于FEMA“边缘协同”的制度设计。在FEMA随后的机构改革中,通过减少政治任命等措施,这一问题有所缓解。然而时至今日,缺乏全局观念的“政策烟囱”仍然是美国应急管理体制中不容忽视的现象。

在“卡特里娜飓风”的应对中,政府对于贫穷和少数种族群体的忽视,加剧了风险防范和应对中的不公平性。这一问题的主要矛盾直指在灾难中无法撤离的低收入、少数族裔群体,尽管市长发出了强制撤离命令,他们却因没有交通工具而被困危险地区无法撤离,政府也没有提供撤离工具,他们只能到市区体育场避难,结果却是体育场屋顶被飓风掀翻且场馆被淹。也正是由于代表其群体利益的“烟囱”缺失,导致这些群体在灾难面前更为弱势。

(2) 缺乏权威的治理网络

在美国的应急管理制度设计中,FEMA作为一个规模不大的联邦机构,却是所有应急相关部门的协调中心,承担着各类突发事件的应急管理职能。这种组织规模与组织职能的对比被学者形象地称为“与大象共舞的小鸡”[15]。显然,“小鸡”要指挥“大象”必然要依靠强有力的权威支持,而在美国的应急管理制度设计中,FEMA的权威支持源于总统。然而遗憾的是,美国总统在很长一段时间中并未对FEMA在应急管理中的协调作用予以重视。这一方面是因为制度设计中FEMA只是作为地方和州之外的应急管理“最后响应者”;另一方面则是在短时政治的支配下,除非灾难已经发生,否则总统往往对其他“紧急”项目更为关切。其结果就是美国总统没有为FEMA提供充足的预算,也没有在协调工作中给予支持,使得FEMA成为具有应急管理法定地位却缺乏权威、信誉和权力令其协同对象配合的联邦机构。这一弊端导致了联邦、州、地方之间缺乏权威的治理网络。正如上述“卡特里娜飓风”灾前撤离时交通工具缺失的案例中所呈现的,各级政府间的责任推诿和应对滞后现象频繁出现,灾后新奥尔良市发生打砸抢烧情况之后,甚至出现警员被枪杀、百余名警员辞职的局面。

美国应急管理体制的制度变革者意识到,在一个参与主体动机目标不一致、部门机构功能重叠或冲突、协作整体缺乏单一权威和有效权力的环境下,任何线性(自上而下或自下而上)的管理体制都无法实现突发事件的有效应对。而FEMA作为一个规模较小的管理机构,必须要与外部的机构建立联系,整合协调来自政府内部和非政府部门的可用资源,构建美国应急管理的协同治理网络,并且,在这个治理网络中,没有任何组织和个人拥有凌驾于其他主体的决策权力。应急管理成为一个参与者交换问题、偏好、目标、手段和资源的互动过程。此时,虽然FEMA仍然不具有霸权地位,但应急管理的互动过程却促使参与主体有意识或无意识地彼此妥协,顺利发挥了FEMA在应急管理中的协调功能。

(3) “搭便车者”的风险管理博弈

《斯塔福德灾难与紧急援助法》是美国联邦政府对地方政府和州政府提供紧急援助的法律依据,当突发公共事件的应对超出地方政府和州政府的能力范围时,其授权总统向地方政府和州政府提供资金、资源和服务援助。例如,联邦政府可以动用联邦基金部分支付用于修复公共基础设施的资金、部分偿还民众房产保险的免赔额,以及为小企业提供低息贷款等[19]。该法案的初衷是鼓励个人、家庭、社区、企业和地方政府投入更多的资源用于危机应对,并为不可预测的突发危机提供保障。然而就面临突发公共事件风险的个体、组织或地区而言,风险的承担者在应急管理的博弈中更倾向于以机会主义的心态采取消极的应急预防行为。因此,在联邦政府作为应急管理最后屏障的制度设计下,虽然一些州政府制定了严格有效的应急管理预案和响应计划,但也有州政府恰恰相反,不仅减少应急管理的事前投入,还因“联邦政府会事后买单”的反向激励而加剧其在风险博弈中的道德风险溢出,最终成为鲜少付出却又与他人同享成果的“搭便车者”。

实际上,在“卡特里娜飓风”发生前,就有专家多次警告新奥尔良市防洪堤存在隐患,但政府决策者心存侥幸,缺乏对潜在风险的评估,抱有“联邦兜底”的心态。那么,为了减少“搭便车”的行为,则需引入更为有效的制度设计,以促进应急管理的协同合作。例如,克林顿时期的国家绩效评估项目就采取联邦政府与州政府签署绩效评估协议的方式,赋予州政府在联邦基金使用中更大的灵活性。通过财政激励与绩效成果挂钩,引导州政府根据地区问题和资源特点,制定符合国家整体计划的应急管理预案和规划,可使联邦政府与州政府间协同合作关系更为密切的同时,也一定程度上减少了州政府的“搭便车”行为。此外,签订谅解备忘录、新的灾害申报标准以及应急计划交流等制度和项目的实施,也都起到类似效果。

四、在协作过程中探求“同舟共济”之路

协同合作是一个周期性而非线性的过程,因此协同合作的开展有赖于协作主体之间通过沟通、信任和承诺实现良性循环[12]。协作系统是协同合作开展的组织环境,协作理念将协同合作的主体凝聚在特定的任务周围,协作方式则是协同合作实施的具体方式。协作系统、协作理念和协作方式共同构成了协作主体由冲突摩擦到协调配合的协作过程。

1. 松散耦合的协作系统

松散耦合(loosely coupled)描述了组织中不同主体之间既保持联系又相互独立的状态。与松散耦合相对应的是以规范、命令和控制为特点的紧密耦合(tightly coupled)。长期以来,理性、简洁、高效、协调的组织结构都是学者的重点研究对象,而那些欠缺理性或者联系不甚紧密的组织特性往往容易被忽略[20]。美国的应急管理体系具有松散耦合的特点,但相关研究却更多提及其详实的法律规范和复杂的制度体系,而鲜少注意到其松散耦合的协作系统。一般而言,等级控制严格、职能分工明确、规章制度标准的组织会具有更大的协调性。然而组织学者的研究却表明,组织的决策过程并不产生于一致的意图、身份以及对协调决策或行动一致的期望,相反,组织会表现出许多不一致的征兆[21]。组织的决策过程就是组织间不同个体从自身处境出发由不一致到一致的协作过程,因此,对美国应急管理体制中不同治理主体间模糊个体身份与偏好的松散耦合关系的探究,能够更好地理解美国应急管理体制协作过程流动性与复杂性。

官僚机构是一种典型的具有紧密耦合特征的组织。美国应急管理体制中FEMA的建立、众多应急管理预案和框架的制定以及国家突发事件管理系统的实施提高了官僚机构的专业性、效率性、规范性,以及增进了官僚机构的协调性。然而在应急管理领域,不存在万无一失的管理预案和响应计划。因此,官僚机构会面临一切照旧的“麻烦”。一旦旧有的制度、计划和系统无法适应突发事件造成的紧急情况,官僚机构照章办事的特点反而会受到决策迟缓和无法有效地处理信息等问题的影响,从而增大政府内部及政府与社会间的协同合作负担,并面临着应急管理失灵的威胁。对此,通过权力下放和授权而形成的松散耦合协作系统则有助于应急管理部门更灵活地发挥协作个体在信息获取、实时决策和机动支援上的优势,以更好应对突发公共事件发生场域的复杂变化。

在美国的应急管理体制中,政府内部的联邦政府、州政府和地方政府三级应急管理部门之间,并不是像传统的官僚机构一样严格遵循下级服从上级,而是一种以突发公共事件发生地政府为主要指挥的属地为主的管理原则。在协作中,州政府和联邦政府主要发挥协调和配合的作用。这既符合美国中央与地方分权的政治传统,也创造了一种隐蔽而模糊的,能够容忍协作个体身份与偏好不一致的松散耦合关系。对于政府与社会其他治理主体之间,这种松散耦合的协作系统仍然存在。社会的应急管理力量可以通过美国政府设立的企业紧急行动中心、行业贸易团体和协调委员会、信息共享和分析中心等机构共享应急管理信息或参与到应急管理中。同时,政府还大力倡导私营部门、社区和个人因地制宜地投入到应急管理中。美国应急管理体制中松散耦合的协作系统赋予了应急管理参与主体更灵活的自主权力,一定程度上改善了应急管理中的协同问题,提高了应急管理的灵活性和适应性,但这种协调性、灵活性和适应性也是以牺牲中央的统一管理和控制为代价的。因此,一方面,松散耦合的组织关系可能成为一种优势,提高了应急管理协调的灵活性和创造力;另一方面,也需要警惕系统的过度松散和复杂而造成的改革困境。

2. “全危机”和“全周期”的协作理念

在FEMA成立前,美国有上百个联邦机构不同程度地参与到应急管理中,分散的管理模式不仅导致了部门间的职能重叠、管理混乱、协作困难,也加大了财政支出压力,尤其在社会网络关系更加紧密的背景下,突发事件往往涉及多灾种应对、多要素投入、跨部门协同[22],呈现出应急管理的“全危机”(all-hazard)的态势。因此,由于分工和专业化带来的专职部门数量增多和分散化的应急管理模式,逐渐转向合并精简部门以及综合性应急的管理模式。在“政府职责的增加、交叉项目及其复杂性,某些危机展示出现有结构的严重局限性,以及减少联邦项目支出的压力”[23]的共同作用下,美国应急管理的机构间合作激增,“全危机”成为应急管理的协作理念之一贯穿在多层级、多部门、多主体的应急管理实践当中。FEMA发布的《全危机紧急操作计划指南》中详细规定了政府各级应急机构及社会力量在“全危机”应急管理中的协作要点,其中“不允许孤军奋战”成为应急管理协作的重要原则。为加强应急管理的协同合作,地方行政长官办公室、执法、消防、公共事业公司、社会服务机构和志愿组织等都被纳入潜在协作伙伴之列。

突发公共事件的应急管理周期可以划分为危机前的准备和预防、危机中的响应和救助以及危机后的恢复和调整三个主要阶段。随着应急管理任务环境的复杂变化,灾前恢复计划的制定、灾后缺乏长期投入以及因灾害应对而加剧的长期社会和经济问题扩大了应急管理的任务要求[3]。为此,美国的应急管理也将“全周期”的概念贯穿在应急管理及其协作过程中,设置了覆盖灾前、灾中、灾后整个周期的预防、保护、减灾、响应和恢复的五个应急管理框架。其中预防框架在避免、预防或制止迫在眉睫的突发公共事件所需的必要能力、协作原则和协作内容等方面予以指导;保护框架关注促进保护个人、社区和国家的核心能力、角色责任及协调结构网络;减灾框架在支持预防和保护的基础上,描述了应急管理中各主体如何通过开发、使用和协调实现减少生命和财产损失的应急管理协作;响应框架对事故发生后各应急管理主体在响应规模、需具有的特定资源和能力水平以及协调和合作的级别作出规定;恢复框架通过有效协调合作伙伴和资源,确保灾后服务和支持的连续性,为应急管理的建设、维持和恢复提供协作平台。“全危机”和“全周期”的协作理念进一步加大了美国应急管理体制中协同合作的程度,推动应急管理领域的协作向全方位和全流程发展。

3. 富有弹性的“全社会”协作方式

在美国应急管理的相关文件中,“弹性”(resilience)是一个被多次提及和重点强调的核心词,可以解释为有弹性、有复原力或是有韧性的。事实上,其概念源于生态学研究,意指生态系统在承受压力、破坏或变化时通过一系列应对措施保持生态系统的基本结构平衡、功能特征健全、运行机制正常的能力[24]。将弹性的概念迁移到应急管理中,社会的弹性是指“人、家庭、社区、国家和社会系统以减少长期脆弱性和促进包容性增长的方式减轻、适应突发公共事件的冲击和压力,并从中迅速恢复的能力”[25]。可以说,一个富有弹性的社会就意味着其对突发公共事件的抵御能力强,应对措施有效,灾后恢复快。建设一个“安全而有弹性”的社会是美国应急管理的目标。为增强社会弹性,美国政府采用了“全社会”(whole society)的协作方式。这有助于各主体的“共享情境感知”[26],即利益相关者在以共同的方式理解特定情境的状态中,达成协作共识并更顺利地开展协作。

在重构社会弹性的“全社会”应急管理协作背景下,美国在应急培训、技术赋能、研发创新等多个领域开展了多样化的应急管理协作,试图赋予社会更大的承受力、更强的韧性以及更快的复原力。例如,在美国应急管理《2018—2022年战略计划》的制定过程中,政府广泛征集其他应急管理主体的意见。通过现场会议、网络研讨就应急管理战略计划进行提议、评论、提问和投票互动,促进战略计划修订完善。可以说,这是大数据时代借助信息技术赋能政府现代化治理能力的体现[27]。此外,美国政府还开展了“弹性国家伙伴关系网络”的建设,聚集不同领域、行业、社区的组织和代表加入联邦和地方层面的应急管理对话。弹性国家伙伴关系网络已经成为重构美国社会弹性的有力倡导者和有影响力的资源平台。

五、 结 论

在协同治理权变模型的分析框架下,本文从历史的、动态的、宏观的视角将研究聚焦在美国应急管理体制协同治理的合作发端、制度设计和协作过程问题(见图3)。研究发现,在合作起始阶段,突发公共事件应对能力的主体差异、治理主体期待合作却缺乏彼此信任的矛盾心态,以及美国历史制度背景下分权制衡的制约和过往失败的历史合作经验,使得美国应急管理主体在合作与不合作间摇摆不定。在制度设计方面,边缘协同的协作策略导致应急管理中“政策烟囱”林立,协同治理名存实亡;缺乏权威的治理网络犹如“小鸡”指挥“大象”,虽鞭长而力不及;协作中“搭便车者”的存在,则使本该承担起应急管理职能的地方政府寄希望于“救济”而进行逆向选择。

图3 美国应急管理体制中的协同机制及运行逻辑

“同舟共济”之路需要在协作过程中探求,这是因为协同合作是一个周期性而非线性的过程。协作系统在试验、对比、探索中搭建,协作理念随知识技术而完善,协作方式在实践运用中更新,由此构成一个不断发现问题、认识问题、解决问题的协同合作过程。在协作过程中,美国应急管理体制通过松散耦合的协作系统增加了协同治理的灵活性、适应性、协调性和创造性,通过权威及“全周期”的理念来推动应急管理领域的协同治理向全方位、全流程方向发展,以及通过富有弹性的“全社会”协作方式来增强突发事件应对的承受力和复原力。

总体而言,协同治理是应急管理中不容忽视的重要方面。在当今极端气候、自然灾害和社会性灾害频发的时代背景下,美国的应急管理体制在面临严肃考验的同时,其体制上协同治理存在的隐患也被凸显放大。希望通过对这些问题发生机理和发展过程的探究可以给其他国家的应急管理体制建设和改革提供参考。同时,“同舟难共济”的问题不仅仅存在于美国,亦不局限于应急管理领域,相关研究的拓展有待进一步探索。