理解政策设计:一个初步的分析框架

高 进, 郭爱平, 霍丽婷

(1. 东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169;2. 厦门大学 公共政策研究院, 福建 厦门 361005)

一、 问题的提出

作为政策科学领域重要的研究方向,政策设计贯穿了政策的目标与执行、反馈与评估,是公共价值的重要实现载体与手段。有效的政策设计能够较好规避政策风险,通过供给侧的顶层设计,达成公共资源高效分配与善治政治的目标。从宏观角度而言,政策设计调节了政府治理过程中工具理性与价值理性的内在冲突,有利于化解效率与民主间矛盾,指引政策走向更加多元包容、增进社会福祉的旨向追求。从微观角度而言,政策设计规划了政策的发展走向,构建了政策资源分配的大致框架,有利于事先调节各利益主体的矛盾,从而减少摩擦冲突,实现政策平稳运行。

回顾以往学者对于政策设计的研究成果,可以发现政策设计的分析视角主要呈现以下几种。

其一,目标群体社会建构与政策设计框架。英格拉姆等将社会建构过程纳入政策制定过程,提出了目标群体社会建构与政策设计框架[1]。他们使用了建构主义和行为主义的视角来理解导致特定类型政策设计的表达和采用因素。通过对政策设计中目标群体的研究,回答了关于社会群体、知识和事件的社会建构是如何被用来操纵政策主张以及它们又是如何被嵌入到政策设计中的问题。

其二,政策工具分析框架。工具作为政策设计达成目标的方法之一,一直备受政策设计研究学者的重视。不少学者进行政策设计研究时突出理论建设,试图开发出更多更好的政策工具,并对工具使用的动机和原因进行深入的阐释[2]。当然学者对于政策设计中工具的研究也有一个观念转化的过程,即从单一的某种特殊政策工具到探寻合适的“政策组合”。新设计导向下的政策组合并非传统意义上的全新“设计”,而是在渐进过程中通过增量变化或再制定过程慢慢建立起来的工具箱[3]。在新的设计方向下,如何最大限度地发挥政策协同作用,同时减少新政策制定中的矛盾,这在不少领域都成为一个主要的研究课题。

其三,创新管理分析框架。创新管理论将政策创新与政策设计巧妙结合在一起,其主要强调的是政策设计的机动性和灵活性。该理论并不抛弃政策设计的基础性统一研究,相反正是通过政策设计的一般性研究才能将之应用于现实生活并作出创新调整。这是因为,创新管理是基于已存在的政策进行的,旧有的政策历史或多或少地被嵌入到现有的范式、组织机构、实践和行动网络中[4]。

既有的三种政策设计分析框架为公共场域的政策设计提供解释范式,具有各自的特色。目标群体社会建构与政策设计框架的理论特色是对政策过程中社会建构效应的关注,并思考社会建构对于政策过程的影响途径和机制[5]。政策工具论在一定程度上反映了政策设计的实用性与技术性,提高了政策设计相关理论的实践应用水平。创新管理论可以帮助识别政策制定范式的问题,找到可能对设计和创新政策有用的替代方法,对国家创新发展和提高生产力水平发挥着至关重要的作用[6]。然而,三种政策设计分析框架也有各自的局限。目标群体社会建构与政策设计框架一直未能处理好社会建构中国家等一系列政治制度对其影响[7]。政策工具论过于强调工具理性,而忽略政治价值和个体政策行动者,需要面对来自不均衡政策回应的挑战[8]。创新管理论缺少“为谁设计”和“谁来设计”等政策设计基本命题论说。基于此,本研究针对已有研究的局限,根据政策设计的治理逻辑,构建政策设计的目标群体—主体—焦点—方法分析框架(见图1)。

图1 政策设计的分析框架

在政策设计学理方面,一方面希冀通过揭示设计主体中政府与设计参与者等设计联盟的治理关系,尝试回应政策设计受政治制度与政治价值的影响。另一方面根据整体与协同理念,突出政策设计的关联焦点与综合方法,应对不均衡政策回应的挑战。在政策实践方面,梳理目标群体的“为谁设计”、设计主体的“谁来设计”、设计焦点的“设计什么”和设计方法的“怎么设计”等基本逻辑理路,增强对政策设计范式应用的理解,为政策设计中国本土化实践提供启示。

二、 政策设计与政策设置概念辨析

1. 政策设计(policy design)

施奈德和英格拉姆最早对政策设计进行了系统研究,她们从两方面解释了政策设计的含义:作为动词概念,政策设计是政策制定理念的过程;作为名词,政策设计是指描述政策意图实现其目标的逻辑[9]。此后,很多学者在设计意义上继承发展了将政策设计视作一种可达成的目标群体导向行为。林德等在概念上使得政策设计本身与政策设计过程相分离,认为政策设计包括系统地或多或少地努力开发高效政策,并通过了解政策的应用手段获得的经验来开展理性的可能采取的行动,并达到预期目标,他们认为这样为政策研究的设计取向创造了发展空间[10]。与目标群体导向的社会建构不同的是,也有学者强调了政策设计的工具理性属性,即政策设计是一种可凭借的工具或者手段。豪利特等认为政策设计既延伸到实现目标的手段或机制,也延伸到目标本身[11]。政策设计被视作一种能促进达成目标的工具,但同时也承认理性在决策中的局限性,并假设出一种不那么技术官僚的、弱化的理性假设,即政策设计旨在从构思到计划和执行来实现设计的一致性,从而达到一个确定的目标[12]。

2. 政策设置(policy setting)

政策设置体现在议程设置方面,主要探究政策能否进入政府视野范围内所需要的要素以及大众传媒对议程的影响。政策设置经历三个环节。一是聚焦社会问题形成公众议程。社会公众在一定时期内关注和聚焦经济、社会和技术领域出现的特定社会问题,形成公众议程。二是纳入决策机构议事日程。政策议程设置是社会问题被认定为政策问题,且被纳入决策机构的议事日程或行动计划的过程。三是政策合法性的确定。政策议程设置需要政府官员在任何给定时间给予某个问题清单充分关注[13]。

与政策设计相比,政策设置更关注政策设定前的调控,即关注某一事件能否借助某项工具以及成熟的条件进入到政策议题视野中,这与政策设计这种贯穿于政策制定、执行、监督评估全过程的概念有所差异。尽管政策设置与政策设计有所关联,但二者仍然具有较大差别,见表1。

表1 政策设计与政策设置的特点对比

从表1可见,在实现主体上,政策设计主要是以政府以及政策咨询系统为执行主体;政策设置则是以媒体的广泛传播为始,议题进入到政府视野之中并被政府接纳之后,才正式进入政策设置之中。在研究对象上,政策设计涵盖政策制定从进入议程到政策评估的全过程,在这个层面上包含了政策设置的一部分内容;而政策设置相对来说研究对象范围较窄,大多数学者关注的主要是政策进入议程后的制度性安排。在侧重作用上,政策设计采用了诸如“政策失效框架结构”“过渡管理”等概念以及运用了部分社会建构理论的知识来进行研究,侧重政府等政策设计主体的领导协调作用;而政策设置通过使用“意见领袖”理论、大众传媒的知识进行研究分析,侧重说明非政府群体的功能。实践价值方面是政策设计与政策设置最主要的区别,政策设计是目标群体导向,政策设置是问题导向。政策之所以需要设计很大一部分原因就是要完成特定的目标,并且政策设计运行的全过程都以该目标为导向。政策设置则以问题为导向,在某问题被大众所广泛知悉后设置方案解决该问题。

三、 政策设计的主体与焦点

1. 政策设计主体

政策设计主体由官方和非官方两大群体组成。参与政策制定的行动者具有不同的理念,对政策制定具有不同程度的影响。因而,政策制定者的能力素质高低对于政策设计的优劣具有不可忽视的重要作用。

政策设计官方主体大致可分为政府自身与政府咨询顾问机构两类。在公共政策领域,政府在政策设计过程中应处于支配地位,担当主导作用。其中,政策设计过程中的政府选择问题被广泛提及。政府在政策设计中发挥的作用是理性选择备选方案的过程,其任务就是选择政策元素中的政策目标、手段、工具及其校准等,选择出的方案则为政府和市场失灵的问题列出了标准解决方案清单。在该层面上,国家行政人员素质的提高对政策设计水平的提高有较为深刻的影响[14]。此外,传统的政府顾问组织发挥的作用也不容小觑,他们可以使得政府人员更加深层次地理解公众问题和社会矛盾,起着重要的自然补充政府能力的作用。从某些方面来看,政策设计官方主体是位于权威决策职位的政治家和高级管理人员,但最终他们制定的公共政策通常遵循相关专家的意见,这些专业人才的加入使得政策设计方案更加科学合理化。

政策设计非官方主体除包括专家学者等专业的政府智囊团外,更多样的政策设计参与者,例如智库、非正式组织以及普通民众等,也逐渐进入政策设计主体的领域范围。随着近些年互联网信息技术的高速发展,人与人之间的交流日益便利,非官方人士参与到政策设计的过程中已不是新鲜事。其中“设计联盟”是西方学者对多方主体综合参与政策设计的一个概括,被定义为在政策设计过程中聚集并倡导特定政策设计元素的参与者的关系结构,通过这种结构,行为者在立法过程中将政策问题转化为最终的政策设计[15]。然而,随着社会数字化程度的加深,不少学者也表达了对于公民可能在政策设计参与中被边缘化甚至被完全排除的担心。因为在数字时代,政府政策设计感兴趣的往往是节约成本和提高项目效率。基于此,政府和非政府行为者在政策设计工作中的角色需要重新理论化,进而界定清楚双方的权责范围。

2. 政策设计焦点

在政策设计焦点问题上,研究者关注重点大致可以分为三点:设计过程中工具的使用及组合安排、设计空间与时间、设计思维问题。这三点集中体现了西方政策设计所要回答的中心问题,反映了政策设计研究的差异化及不同侧重点。

首先,政策设计过程中政策工具的使用存在着观念的转变。早期学者将政策设计认为是“理想类型”,也就是说,政策设计被视为一组政策元素的理想配置以及合理的预期,通过对其调整以满足特定环境设置的参数,从而提供特定的结果。因此,建立一个可能适用于任何解决问题情况的潜在公共能力和资源的清单,在过去几十年里备受学者的重视。在这种情况下,旧的政策设计往往将目标锁定在单一的手段上,渴求找到解决所有政策问题的“万能钥匙”。基于此,对政策工具类型选择和实施手段进行更仔细的审查备受当时研究的重视。然而,政策设计需要解决不断出现的新问题,不少研究已然发现单独的政策设计手段或“资源清单”无法在日常实践中有更大的施展,或者不太适用现实情况,因而把目光转向了“政策组合”(policy mixes)问题[16],这时有关政策设计焦点的认识实现了从理想政策工具到政策工具组合的蜕变。然而,政策设计的工具组合不是简简单单的随意排列,在一定情况下政策工具的组合使用可能会产生内在矛盾,致使其与政策目标产生冲突。在这种情况下,政策工具的组合可能在辅助功能的发挥上更为有利,它的使用办法要根据政策复杂性的差异、选择多种工具的方式及时间发展等因素来进行综合考察[17]。

其次,政策设计的时间和空间两个维度也是政策设计研究者思考与论述的焦点。通过聚焦设计空间或时间维度对政策设计的影响,以期达到提高政策设计水平或效能的目的。在政策设计的时间维度上,政策措施的排序、政策执行的动态分析及其失败的可能性也被人们广泛提及。在政策设计的时间属性上,政策设计在很大程度上是“情境”取向下的产物,基于不同的现实情境,在政策发展的过程中甚至会发生“政策分层”的情况[18]。在设计空间上,设计空间性质的重要性表现为政策设计过程中应充分考虑实质性和程序性措施,主张开发系统的方法和工具,从而在政策设计中产生多种备选方案,最终实现提高决策效率、政策的有效性和接受性的目的。

最后,政策设计的关注焦点要重新树立一种科学的政策设计思维。其中,就政策设计的主体及主要任务而言,“以问题为导向取代以政府为中心”的政策设计观点引人注目,其侧重强调了政策设计应以发现问题和构建问题作为主要任务。基于此,政策设计实践者应掌握有关设计的问题感知、问题探索、问题分解、问题定义和时机政治[19]。除此之外,“政策设计效应”问题也被反复提及。通过调查访谈和图表分析可见,选择性政策会影响到所获福利较少群体的态度,而政策设计能够改变公众对政策和从中受益群体的看法[20]。这种新思维巧妙地将政策设计与心理学知识相关联,在扩大了政策设计研究视域的同时,也全面深化了政策设计的研究。

四、 政策设计的方法与应用

1. 政策设计的方法

依据政策设计过程中设计者关注视角的差异,政策设计的代表性方法主要分为工具甄别筛选法、聚焦群体法、创新设计法等,体现出不同设计主体技术处理的区别与差异。

首先是工具甄别筛选法。这种方式依托政策工具论,侧重对不同政策设计工具的判断使用,凸显了政策设计的技术性和科学性[21]。从政策研究早期至今,工具论一直在学术研究中占有重要地位。早期学者关注政策从设计到执行全过程中的工具使用,他们着重进行的是对政策工具使用的整体性和一般化研究。在当代社会发展的过程中,复杂的社会现实又促使学术界不得不选择更加科学有效的政策工具运用。在这种情况下,从政治到经济,从工具使用的时间到空间,从某种特殊工具使用到工具组合使用,学者们的目光触及到了更广泛的工具科学运用上[22]。在现实具体运用上,该方法主要考虑以下三项因素:政策目标和相关治理机制、具体目标和工具偏好、资源约束力和具体工具特征。当这些参数被合理搭配选择时,适当的政策工具选择才能被更好地运用在政策设计上[23]。工具甄别筛选法发扬了理性主义精神,具有实用主义的特点。

其次是聚焦群体法。在政策设计的研究中,聚焦群体法运用最广泛和著名的便是社会建构主义和行为主义观点。这种方法主张针对政策目标群体及其行为进行政策设计,有助于在现实实践中更确切地了解特定类型政策设计下的目标群体受社会和行为因素的影响。该方法指出政策设计应建立在三类假设上,即个人模式、权力及政策环境[24]。在个人模式下,个人以个体状态感知整个社会结构,决策者依靠主观感知过滤不一致的信息,同时决策者所聚焦的目标问题仅限于其依靠精神决定保留的信息。在该情况下,通过开发独特的能力来处理数据以及了解情况,高水平的决策者更能铸就一个富有想象力与高效的政策设计专业知识模型[25]。与个人自决模式假设不同的是,权力假设强调的是设计过程中的个人权力分配的政治不均衡。政策决策过程中不可避免要进行权力之间的博弈,这也就需要政策设计者恰当运用政治资源,在平衡权力的基础上达到控制公众舆论和与特定政策相关信息的目标。政策环境强调了环境与政策的双向互动关系。环境在影响政策设计的同时,设计的政策也在塑造着未来的社会环境。在政策环境的影响因子中,目标群体的表现相当亮眼,一方面目标群体作为政策设计的背景之一掌握着政策制定者所需的资源,另一方面,作为政策的接收反馈者其限制了政策设计的选择范围[26]。因而,政策设计者要根据设计的背景、环境审慎作出设计抉择,并及时接收政策目标群体的反馈。

最后是创新设计法。创新设计法强调打破原有的思维约束,提倡更加创新多元的政策设计方法。这种政策设计方法将更加广泛的学科知识融入到设计中去,体现了学科间的互融共通性。例如运用自反性治理概念来规避以往长期政策规划带来的缺陷和不足[27],通过公共部门创新实验室帮助创造一个实验性政府和政策设计快速实验的新时代[28],用宏观经济模型分析“永恒的视角”下政策设计的优势所在[29]等创新设计方法。

2. 政策设计的应用

政策设计在国家和地区重大决策、区域特定环境以及知识联动应用方面都有不错的成果。这些有关政策设计的应用涉及了政治、经济和社会生活领域,表现出了设计思想适用范围的广泛性及普遍性。

在国家和地区重大决策方面,政策设计的思想被广泛应用于国家或地区的各个方面的政策建设中。例如,美国对外政策虽然被民众诟病为“太多”和“太快”,然而,基于设计思想而言,这样的政策可以使得决策者在不确定的风险预测中作出反应,从而在所有未来风险预测下创造净社会效益[30]。此外,英国设计委员会更是提倡设计思维应成为公共部门机构神经系统的一部分,并创新性地提出公共部门设计阶梯法,通过这种方法可以有效地诊断有关政策工具和进展路线图的开发工作。

在区域特定环境应用方面,政策设计往往表现为一种扎根现实情况的政策方法。政策设计的针对性与工具性在应用于区域特定环境上得以凸显。印度古吉拉特邦独特的JGY案例则是一较好的示例,这一为解决印度农村地区电气化问题而实施的政策设计方法,根据当地的实际情况,通过自上而下、结果导向的方法使得目标得到较好的实现[31]。此外,就各国具体的情况而言,有关政策设计的发展现状不尽相同。英国将设计广泛应用于经济政策的规划中,并推动该方法处于创新和优化之中;而对美国而言,政策设计思想被广泛用于工程教育的核心部分。可以说,政策设计为政策的创新提供了一种思路和方法,并被多个国家所接纳重视[6]。

在多学科联动应用方面,政策设计思想与心理学、金融学、环境学等有关知识进行结合使用,促使了政策设计朝着综合方向发展。有学者提出了气候变化和环境政策对稳健政策设计的依赖性、灾害管理中所必要运用的稳健政策设计、金融经济领域应对突发危机风险的前提准备以及社会政策中福利政策的稳健性,证明了稳健的政策设计可以成为策略有效性和功能性的强大驱动力[32]。此外,政策设计思想通过与心理学知识的融合开创了一套相对成熟的理论构建。除社会建构学派聚焦政策设计目标群体的心理因素外,政策设计者的心理及行为模式也被认为是影响政策设计优良与否的重要因素,了解政策设计行为者在政策设计过程中如何相对于单个设计元素定位自己,以及他们怎样共同塑造政策设计输出是十分必要的。

五、 结 语

政策设计的理论贡献在于:作为一种政策调整手段,其设计主体、设计焦点、设计方式都在某种程度上影响着公共政策的优良差异。政策设计涵盖政策制定、执行、评估与反馈的整个过程,对于政策问题的解决和政策所能起到的实际效果具有指导性意义。当然,政策设计也存在理论局限:从外在条件方面看,受“国家中心论”的衰退影响,政策设计研究呈现较大波动之态;从内在适用方面看,较完整的政策设计研究又会导致新技术融入困难,不利于关注政策设计者的心理及行动、设计工具利用成本等微观层面的政策设计研究。

综合而言,政策设计分析框架对于中国场景的应用具有以下启示。

其一,检验政策设计分析框架在中国场景下的适用性。从政策设计被认为是政策过程中选择适当的政策工具实现审慎确定政策目标的手段,到被称作是无所不在的、必要的政策活动,政策设计正逐渐凸显其在政策科学领域的重要地位。中国场景下政策设计分析框架具有较强的适用性,既可以从宏观上阐释特殊历史情境下影响中国发展方向的政策决策选择与过程,又可以从微观上解释应对复杂社会环境的某项政策设计的政策工具组合选择。可以说,政策设计的丰富内涵为政策宏观调控提供了中国话语的解释力。

其二,运用政策设计分析框架解释中国政策设计实践命题。在中国政策实践过程中,政策设计的工具技术可以广泛应用于新能源政策、交通政策、科技教育、环境治理、社会福利等政策领域中,设计理念既可以体现单项工具的效应最大化,又可以展现政策设计组合策略的耦合效应。既提高了政策设计理论的普适性,又延伸了政策设计差异化的实践网络,为丰富政策设计的政策效用提供了中国方案。

其三,验证政策设计方法在中国场景的应用。公共政策的生命力在于解决公共问题。运用聚焦群体法,对中国改革发展进程中涉及社会群体的公共问题进行针对目标群体的政策设计,发挥基于民主政策设计的社会建构效应。运用工具甄别筛选法,发挥中国政策工具箱的丰富、系统与协同效应,解决全面深化改革进程中的焦点、难点和重点问题。运用创新设计法,在中国发展成就累积的基础上,对于引领时代和未来科学等领域需要面对的公共问题,发挥政策设计高瞻远瞩的顶层设计和创新驱动效应,为人类命运共同体的前途发展提供中国智慧和引擎动力。