基层创新如何上升为国家政策?——府际关系视角下的纵向政策创新传导机制分析

苗 丰 涛

(厦门大学 公共政策研究院, 福建 厦门 361005)

在某一地方或基层部门率先突破形成经验,继而在更高层级、更广层面进行推广,这种治理模式在中国得到广泛运用,提高了政府的创新和适应能力,增强了制度韧性和活力。围绕基层政策创新向上传导现象,分级制政策试验、双轨制政策试验等研究分析了政策创新传导机制及影响因素,从宏观上解释了基层经验如何有选择地上升为国家政策[1]。“地方创新—上级采纳—推广实行”路径解释了由地方创新到国家推广的过程[2]。政策扩散视角下的学习吸纳、强力推进等机制[3],说明了不同类型政策创新传播扩散现象。上述研究立足于政策系统外部的宏观视角,刻画基层创新如何上升为或是融入国家政策,现有研究较少从政府组织系统内部探讨基层创新上升为国家政策的微观机理。

本研究聚焦于基层创新上升为国家政策现象,近乎于由下而上的政策扩散,但因基层创新上升为国家政策的研究不包含表面政策模仿式的创新扩散,故又与由下而上的政策扩散不完全等同。为深入分析此类政策现象,丰富政策创新传导内涵,尝试凸显科层制组织作为研究对象的场域,并将政策创新与学习吸纳两阶段都包含进来。政策创新传导具有两个突出特征:一是政策创新地与政策采纳地有明显的基于科层制上下隶属关系或业务指导关系,不同于以往政策创新地与政策扩散地间关系具有随机性的特点。二是政策创新经验需要被上级部门真正采纳学习和运用(不包括形式上模仿实质未采纳的类型)。本研究既关注政策如何实现创新,分析政策创新属性如何影响其传播扩散,又关注上级(中央)政府学习吸纳活动,剖析政策创新传导过程的互动机制,探索纵向府际关系视角下多方主体参与政策创新传播扩散的微观机理。从政府组织内部分析基层创新上升为国家政策过程中,政策创新受哪些条件因素影响,这些影响因素的作用机理是怎样的?基层创新上升为国家政策具体存在哪些类型?这些是本文需要研究的问题。

一、 文献回顾与分析框架

1. 文献回顾

围绕基层创新上升为国家政策的研究,可归纳为组织创新视角和政策创新视角两种情形。前者包括从创新的扩散角度或从组织采纳创新技术视角(TOE框架)进行分析,是从一般性视角分析创新的传播扩散问题;后者包括立足于中国实践的政策试点和仿效国外运用政策扩散理论进行解释,从较为细分的政策科学领域探讨政策创新传播扩散现象。立足于创新的扩散视角,罗杰斯认为影响创新扩散的因素可划分为创新、社会结构、传播渠道和时间[4]。TOE框架旨在从组织层面解释影响组织采纳创新技术的条件因素,认为其受到技术、组织和环境因素的共同影响[5]。上述研究提供了理解创新扩散的一般性分析框架,回答了创新扩散的一般性规律,但由于缺乏政策科学专业领域的考量与剖析,不能从政策视域凸显政策创新传播扩散的独特属性,更缺少对由下而上的政策创新上升这一细分实践现象的研究。

立足于中国特色实践的政策试点研究,韩博天提出了“分级制政策试验”的观点[6],从宏观上归纳了中国政策经验由点到面的传播扩散情况,但将研究重心放在了国家高层,对基层和中间层级政府如何开展政策试验及扮演何种角色、发挥何种作用关注不够。杨宏山认为中国双轨式政策试验,其过程遵循自下而上开启政策试验与自上而下认同以确保政策创新合法化的基本逻辑[7]。也有研究认为,政策试验会经历基层实践、地方经验到中央政策的复杂过程[8],或直接将其归为“典型示范”和“由点到面”两个阶段[9]。朱旭峰等通过分析中国农村养老保险政策,发现中央政府汲取地方经验开展政策创新,吸收地方成功经验会推动中央出台政策,汲取负面教训会促使政策完善[10]。

围绕政策创新传导现象, 已有研究从创新的扩散、政策试验、政策扩散等视角, 对政策创新传播扩散现象的内涵、参与主体、影响因素、机制路径等,进行了广泛而深入的研究。 立足于多案例的定性比较分析,发现央地间关系, 中央政府的意愿需求及其支持力度, 地方、科层和国家因素的组合,地方创新本身成效等是影响创新推广的重要因素[11-12]。 政策创新传导现象的多案例比较分析,多是从政府系统外部查看是否采用了同一政策创新、是否发布了相似政策文件, 以判断是否实现了政策扩散,针对政策创新建构传播过程中的关键问题,如同级政府内部多元主体进行政策创新决策的互动关系、不同级政府间开展政策创新学习吸纳的具体运行机制等,缺少深入分析。 单案例深描分析发现不同级多元政策参与者[13]、不同级多元主体互动的组织机制[14]、政策创新不同发展阶段的互动逻辑[15]等因素, 影响了基层创新或地方经验上升为全国性政策。 单案例的研究从同一案例内部分析其传播扩散机制, 呈现了纵向政策创新传播扩散的具体机理,但缺少对同一类型案例中同类影响因素一般化的分析与解释,并未深入分析上级(中央)学习下级(基层)创新经验所具有的一般性微观机理。

更为遗憾的是,目前研究多集中于宏观上的政策传播扩散表象——政策创新经验是否在不同部门、不同地区发生传播扩散,得出宏观趋势结论,较少深入分析不同类型政策创新传播扩散的具体机制,未能有效解释不同主体的角色作用[16],尤其是扮演重要角色的块政府、条部门及其组成单位的作用影响。此外,在中国这样的单一制国家中,中央与地方之间的关系有其特殊性,政策扩散的垂直模式也需进行本土化修正[17]。在汲取上述研究优势和弥补固有不足基础上,希望通过立足于政府组织内部视角及多案例定性比较,解释基层创新上升为国家政策的一般性机理。从组织创新视角划分出影响政策创新传导的三个维度,即政策创新、参与主体和上升路径维度,并通过探究基层创新上升为国家政策的类型和机制,分析不同参与主体的作用。

2. 府际关系视角下的纵向政策创新传导与分析框架

立足于府际关系视角分析由下而上的政策创新传导现象,设计包含上下级政府及同级业务部门关系的分析框架,剖析涉及中央、地方与基层三级组织场域的详细互动关系,符合中国政策创新实践发展的现实状况,有助于深入分析“在中国单一制政体和分割的权威体系下特有的府际、部门间博弈”[18],更好解释下级(基层)政策创新经验如何上升为上级(中央)的政策方案。新时代背景下,政策创新多是众多条线和不同级政府协同建构的结果,实现政策创新传导是多方主体达成共识的结果。结合研究与调研情况,构建政策创新传导分析框架,见图1。分析框架中实线表示的主体及其关系一定存在,虚线表示的主体及其相互间关系并非必然存在。

图1 府际关系视角下的纵向政策创新传导

二、 研究设计

1. 研究方法

定性比较分析是查尔斯·拉金在1987年率先提出,以案例为导向而非变量导向,基于布尔代数原理对多个相关案例,通过讨论集合间的隶属关系发掘案例所展现的普遍规律[19],广泛地被应用于归纳式、探索性研究。该方法基于结果产生于条件因素的综合作用,关注条件因素各类不同组合产生的效果与反应[20]。采用模糊集定性比较分析,可以考察不同条件组合对政策创新传导结果的影响,符合政策创新传导是不同条件因素综合作用结果的现实,弥补已有研究中过多侧重于分析单一或多个因素影响的存在、强弱等[11],增强多因素组合复杂因果的解释力。较采用清晰集定性比较分析方法能更精准地表达结果及条件因素所具备的多种样态,对结果及条件因素能够进行集合隶属程度的比较,避免清晰集绝对二分的现象,符合现实中不同条件因素呈现出的多序样态。结合研究目标及案例情况,对每个案例结果与条件因素进行集合隶属度分析并给予赋值,将结果与条件的集合隶属度完全不隶属、偏不隶属、偏隶属和完全隶属分别设定为0、0.33、0.67和1。通过运用定性比较分析法对中小样本案例进行对比分析,首先能够区分出哪些条件因素属于必要条件,即影响政策创新上升实现的前提性因素。其次通过分析不同条件因素的充分性,寻找不同类型的充分条件组态解,进而在此基础上得到实现同类案例结果的不同机制路径类型。

2. 结果设计

围绕政策创新传导概况,将下级政策创新经验能否被上级采纳推广作为结果,即政策创新经验能否被上级采纳吸收,融入同类政策方案之中。从政策传播扩散的空间广度、采纳政策创新内容多少方面评价实现纵向政策创新传导的集合隶属度。综上,将国家机构(党中央、国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅等)发文要求全面推广政策创新或治理经验赋值为1;将仅有国家部委等条业务领导部门作为最高发文机构,在全国业务系统内发文推广情况赋值为0.67;将仅有省委、省政府及其办公厅作为最高发文机构,在全省范围内发文推广情况赋值为0.33;将未得到国家、部委和省级政府发文推广的政策创新传导结果赋值为0。基层创新被融入国家政策当中,有可能是基层经验的部分内容被融入到国家政策文本中,但其政策措施或工作方法并未在全国范围内进行真正推广,此种情形不被认为实现政策创新传导。

3. 条件因素设计

(1) 政策创新属性

需求性(CXXQ):创新的驱动力。因各级政府需要履行职责和回应公共诉求,或是追求政绩,这些因素都会成为开展政策创新的驱动力。需求触发动机,动机影响行为,不同级政府多样的创新需求影响政策创新及其传导。由于现实情况的复杂性,开展政策创新的环境和条件各异,加之面临不同或相同的政策创新需求,不同级政府开展政策创新的动机也不尽相同。尽管存在不同政策创新需求与动机,但因有些政策问题具有广泛的挑战性和相似性,不同级政府又可能面临解决同类政策问题的需求。基于上下级职能职责履行是否存在一致需求、需求是否急切等,对政策创新经验需求性的集合隶属度进行赋值,无一致性需求为0,存在一般性需求为0.33,存在较为一致需求为0.67,存在迫切一致性需求为1。

有效性(CXYX):创新的生命力。政策创新经验的有效性,指创新解决政策问题、实现治理目标与公共价值的绩效功用程度。基层创新上升为国家政策,需要政策创新在治理实践中具有实际功用和绩效[8]。有效性既指准确、迅速地贯彻和执行国家意志、政策,又指执行国家意志和政策带来社会发展、平等与秩序[21],有效的政策创新经验需能在创新生成地和扩散地解决政策问题,并推动国家社会发展、平等与秩序。政策创新经验解决政策问题,并不意味着一劳永逸地解决了政策问题而没有任何负效应,但必须是在一定阶段内有效地解决了政策问题,并由此带来较小的负效应。若政策创新经验不能有效解决政策问题,赋值为0;若政策创新经验能够有效解决政策问题但负效应较大,赋值为0.33;若政策创新经验能够有效解决政策问题且负效应较小,赋值为0.67;若在国家层面能有效地解决政策问题且负效应很小,赋值为1。

合规性(CXHG):创新的适应能力。国家治理的合法性包括两个内涵,一是社会改造的目标和手段应该符合社会期待,以赢得社会的认可与支持;二是在国家意识形态范围内能够自我正当化[21]。具体到政策试验和创新方面,合规性指下级部门政策创新在中央政府批准和允许的范围内展开,包含试验行为和试验政策的合规性[8]。地方(或基层)开展政治经济改革可能“违法”——不是因改革本身不正当,而是因法律规定了某些不该规定的东西,从而产生了“良性违法”事例。调研发现个别政策创新可能未得到中央政府的批准,甚至与现行制度规则存在一定张力,但满足国家大政方针与执政理念的要求,依旧可能实现政策创新传导。据此,政策创新应符合大政方针要求,又满足社会传统与制度法规期待。若政策创新经验既不符合现有法规要求,又不能满足实现大政方针需要,赋值为0;若仅符合法规要求,但与大政方针不符,赋值为0.33;若不满足法规要求,但符合大政方针需要,赋值为0.67;若既符合法规要求又能满足大政方针需要,赋值为1。

(2) 参与主体

业务主体(YWZT):孕育经验。业务主体指政府组织系统中法定的业务承办机构,负责某项业务职能的部门。在中国政府体系中,从中央到地方各级政府业务内容性质相同的职能部门构成了条系统[22]。条系统在长期工作中积累了大量工作经验,也最为了解本业务系统所面临的问题与困难,是政策创新传导中开展业务创新的重要参与部门。为提高工作效率、服务质量或是解决业务难题,需要业务部门开展自身调整或创新。同时,业务部门也是最熟知同类业务发展方向和经验的部门,因而业务部门是开展政策创新或试验的温床,是建构政策创新不可或缺的重要参与者。依据业务部门在政策创新建构及其传导活动中的作用大小,依次赋值为0.67和1。

协调主体(XTZT):传导经验。协调主体包含常设协调部门与临时协商议事机构两类,本文指后者。在单一体制下,中央政府、省政府、地市政府、县区政府中同级业务部门并无隶属关系,且负责不同的业务职能,一旦遇到涉及面稍广的任务,需寻求同级其他部门的支持与协助[23],在此情况下多成立临时领导小组、委员会或部门联席会作为协商议事机构,此种非常设跨部门机构有助于开展政策创新传导。从协调主体职能看,临时协商议事机构肩负信息交流和业务协调的职能,基层开展政策创新时多由其向上传导创新经验。在纵向政策创新过程中,并非总会设置协调议事机构,尤其是地方自主开展政策创新时,所以围绕某项政策创新工作,未设立协调议事机构则赋值为0,仅基层场域设置赋值为0.33,若基层场域和地方场域均有设置赋值为0.67,若基层、地方与中央均有设置赋值为1。

决策主体(JCZT):决定经验走向。决策主体指在不同级块状政府中,对于是否开展政策创新工作、投入多少政策资源进行创新、何时向上汇报或对外发布政策创新状况等,具有拍板决策权力的政策参与者。这类主体可能是领导者,以党政负责人为主,也可能是各级党委常委会、政府常务会或是设立的专门性领导小组、领导委员会等。在政策创新初始阶段,此类主体能够向上级争取政策试点机会,或决定是否自主开展某项政策创新工作,决定哪些部门投入多少资源参与政策创新活动。在政策创新过程中,决策主体对可能出现的业务职能协调等问题拥有决策权力,负责协调与上级政府或部门的关系,决定是否继续开展创新。在政策创新取得成果后,对是否向上级汇报创新成果、是否在辖区内推广复制经验拥有最终拍板的权力。任何政策创新活动中都存在决策主体,根据其作用大小可赋值为0.67和1。

智囊主体(ZNZT):传授与检验经验。在基层(下级)创新经验向顶层(上级)传播过程中,能够发现政策智囊的广泛参与。既有政府的研究室(院)、各级党校、社科院系统和科研院所等传统意义上的智囊,还包括半官方或民间智囊[24]。政策智囊凭借专业知识,通过专家咨询会议、课题研究、委托咨询、政府咨询委员会等方式参与政策制定[25]。其在政策创新传导活动中主要发挥两类作用:一是协助业务主体和协调主体完善政策创新经验,以增强政策创新工作的有效性与合规性;二是接受任务或委托,评估与验证政策创新经验,为创新决策提供依据。在政策创新传导过程中,若没有政策智囊参与赋值为0,若仅在国家场域有智囊参与赋值为0.33,若在中央与地方两个层级皆有智囊参与赋值为0.67,若在中央、地方和基层都有智囊参与赋值为1。

政策企业家(ZCQYJ):经验形成与传导的催化剂。政策企业家熟知所处组织的制度规则与运行机制,精通本领域业务并积累了丰富的工作经验,能够创造性地处理政策创新过程中遇到的各类问题和提出解决方案,具有较高的组织协调能力,善于运用组织内的各类资源实现政策创新目标,并有助于实现公共利益与价值。笔者认为政策企业家需具有为民服务、为民谋福的情怀,这有助于推动实现政策创新传导。依据在政策创新传导过程中有无存在政策企业家及其发挥作用的大小,将其集合隶属度分别赋值为0、0.67和1。

(3) 上升路径

纵向路径(ZXLJ):传导经验。纵向路径指基于职责同构的条业务系统,组织内沟通交流的正式通道。下级部门进行政策创新后,其上级部门最先在工作对接中进行感知,运用其专业知识对下级政策创新作出研判。在政策创新过程中,上下级业务部门无论是发生直接还是间接的交往活动,都会形成政策创新经验传导的通道。上级协调部门在收到下级协调部门上报的政策创新经验后,也会针对创新经验内容的有效性和合规性向业务部门进行咨询。上级往往对下级的政策创新活动采取审慎态度,上下级部门围绕政策创新需求、合规、有效等内容开展交流与验证,既包含下级向上级请示汇报等正式形式,也包含下级向上级开展私下游说等非正式途径,还包括上级到下级部门开展调研、召开座谈会和现场会等形式。依据纵向路径作用影响的程度,将其集合隶属度分别赋值为0、0.33、0.67和1。

跨部门路径(KBLJ):经验传导的特殊通道。中央(上级)对地方(下级)经验的 “吸纳”方式,既有自下而上逐级递进的,也有跨层级跳跃式进展的[26]。相对于开展政策创新的业务部门A,政策创新经验由条业务系统B内的通道实现政策创新传导。跨部门路径就是指条业务系统B内的交流通道。尽管业务部门A与业务部门B属于不同的业务系统,甚至是不同归口,但由于两者业务上存在或多或少的联系,业务部门A的政策创新给业务部门B带来政策效益或引起其关注,甚至是在政策创新得不到部门A所属业务系统认可的情形下,被业务部门B认可。又因业务部门B属于实权性业务部门或其专家在更高层级拥有话语权,可通过递折子、工作简报等形式向上报送创新经验,建立起推广复制创新经验的工作议程[27]。由上述业务部门或业务专家扮演政策创新传导的推手,构建起政策创新传导的特殊通道——跨部门路径。跨部门路径多数时候都存在,只是扮演的角色和起到的作用存在差异。依据跨部门路径是否在政策创新传导中发挥影响及其作用大小,分别将其集合隶属度赋值为0、0.33、0.67和1。

4. 不同类型前因条件的关系

前因条件各自具有独立性,但并非是完全孤立存在的,不同前因条件间存在着多样的相互关系,影响了纵向政策创新传导的实现及研究方法的选择。探讨不同前因条件间的关系,有助于更清晰地认识影响纵向政策创新传导活动的诸多因素和厘清不同影响因素间相互影响作用的机理,也对以往研究中恐于承认前因条件间存在相互关系的纠偏。定性比较分析方法,立足于影响因素难以截然分开、同一结果可能是多种影响因素综合作用实现的现实,能够寻找不同前因条件多种组合影响结果实现的复杂因果机制。

5. 案例选择与数据来源

以“中国地方政府创新奖”“改革开放40年地方改革创新40案例”、《中国改革年鉴》、中国知网数据库及网络新闻报道等为案例库来源,选择具有纵向府际关系传导特征的政策创新案例为研究对象。共获得正面案例13个,即在全国范围内实现政策创新传导;负面案例7个,即在现有制度、体制背景下近期几乎不可能实现政策创新传导。研究关注政策创新属性、参与主体及上升路径等一般性特征,有意选取了同一地区不同类型的政策创新传导案例,如顺德企业产权改革、顺德党政合署,以及乡镇长公推直选、乡镇书记公推直选等,分析其产生不同结果的内在逻辑。综上,案例选择及其结果赋值见表1。

表1 案例及其传导概况

通过田野调查、半结构深度访谈以及查阅政府文件等获取第一手资料。 运用半结构访谈, 依照设计的问题提纲访谈不同类型政策参与者, 验证和丰富纵向政策创新传导的信息资料。 对三明医改、 河长制、 宝鸡新农保、 国际贸易单一窗口、 铜陵撤销街道办、伊春国有林权改革等案例进行田野调查, 访谈30余名关键参与者, 查阅和收集案例相关的政策文件汇编、研究报告、评估报告等资料。 还通过中国知网期刊数据库、 人民日报(1949—2020) 数据库、 政策创新试点的政府网站等获取了丰富的数据材料, 借此建立案例定性比较分析的数据资料基础。 结合对结果及前因条件集合隶属度的设计, 构造出案例分析初始数据。

三、 案例实证分析

1. 必要条件分析

依据定性比较分析方法使用惯例,获得初始数据后,需对单一条件因素进行必要性分析。前因条件的必要一致性不小于0.9时,则认为该条件要素属于必要条件,意味着该条件是满足结果发生的必备条件。覆盖度指条件因素在经验上对结果实现的解释力,只有必要条件满足一致性不小于0.9,计算该条件的覆盖度才具有现实意义,结果见表2。

表2 单一条件必要性分析结果

2. 充分条件的组态解分析

基于案例数据和必要条件分析,发现政策创新有效性、决策主体、业务主体和纵向路径,是存在于任何政策创新传导案例中的必要条件因素。定性比较分析是否将必要条件加入组态解分析并未形成共识[28]。由于本文重点考察导致相同结果——纵向政策创新传导实现——不同条件因素的影响机制,故不再分析存在于每个案例中相同条件因素对结果的影响,剔除的条件因素包含各案例中都存在的政策有效性、决策主体、业务主体和纵向路径四个必要条件。以一致性大于等于0.8为临界点,删除逻辑余项后得到真值表,运用fsQCA软件分析得到实现政策创新传导结果的三类解。三类解都具有较好的一致性与覆盖度结果,见表3。

表3 条件组合分析结果

直接反映每个条件因素组合影响的复杂解, 能够尽可能地直观反映每个条件因素对结果实现的影响情况;展示核心条件因素组合的最简解,能够得到最为简化的条件组合,包含理论上存在但现实中未观察到的案例;介于复杂解与最简解之间的中间解,包含部分在理论上存在的条件组合。为充分关注不同条件因素综合作用影响实现政策创新传导,更有效解释政策创新上升机制,采用复杂解分析研究结果。

3. 结果分析

在前文分析基础上,结合案例情况对影响因素中的必要条件和充分条件组态解开展详细探讨,以区分哪些条件因素属于必要条件,哪些条件因素的组合能够满足实现政策创新传导的条件要求,最后总结提炼出不同类型的政策传导机制。

(1) 政策创新属性分析

基于对条件因素必要性与充分性组态解的分析,发现政策创新属性对实现政策创新传导具有重要意义。由表2可知,政策创新需求性、有效性与合规性的必要一致性都大于0.9,说明了三者皆为实现政策创新传导的必要条件。地方政策创新能否实现向上传导最根本在于政策创新自身属性:上下级是否面临相同的政策创新需求,政策创新是否有效解决问题、是否符合现有制度法规要求。从结果看,实现政策创新传导的四类机制中,政策创新需求性、有效性与合规性都需同时满足要求。需对合规性进行说明:一方面,改革开放后部分基层或地方创新突破原有计划经济发展模式,势必与原有法规制度不符,如城市土地出让制度等政策创新;另一方面,社会发展逐渐固化,为推动社会不断发展势必要求打破既有制度安排尤其是存在利益藩篱的不合理制度设计,挑战既有制度安排与利益格局,使政策创新在当时显现为“不合规”。尽管上述政策创新不满足当时法规要求,但都毫无例外地符合国家大政方针和社会经济发展趋势要求,最终能够实现纵向政策创新传导,如三明医改等政策创新。

(2) 不同类型参与主体分析

决策主体与业务主体是纵向政策创新传导中不可或缺的主体。由表2可知,决策主体和业务主体的必要一致性都不小于0.9,是实现政策创新传导的必要条件。一方面,开展任何政策创新传导活动都需决策部门拍板,决定是否开展创新活动,如何配置资源开展创新,协调不同归口、业务部门职责和利益。决策主体积极参与政策创新传导活动,虽不能保证一定实现政策创新传导,但一定会有助于开展与推进政策创新活动。在政策创新取得充分成效后,即便是遇到上级质疑也会采取策略继续推进政策创新工作,反映出属地管理体制下属地领导对辖区事务管理权限的相对自主性和履职的迫切性,三明医改案例充分体现了这方面内容。另一方面,决策主体综合下级政策创新及辖区状况等,最终决定是否认可与推广下级政策创新经验,决定着政策创新传导是否成功。业务主体是开展政策创新工作的需求者、执行者与受益者,不论是基于专业职能与经验建构政策创新,还是评估业务创新,其都是一定存在且深度参与的主体,但需在决策主体等支持下开展相关工作。

由表2可知,协调主体、智囊主体和政策企业家的必要一致性皆低于0.9,说明三者不是实现政策创新传导的必要条件。三者不必然存在于所有的政策创新传导活动,如基层政策创新活动往往缺少智囊主体的参与。随着政府层级的提升,越高层级政府拥有越丰富的智囊资源,越有能力也越倾向引入智囊主体参与政策创新传导活动,甚至会动用国内外的智囊资源参与辖区政策创新活动。政策企业家有助于推动实现政策创新传导活动,但政策企业家的才能与专业知识,需要通过提高政策创新有效性与合规性推动政策创新,或是打通政策创新上升通道等方式,才可有效发挥其影响作用。协调主体多存在于上级(中央)作出政策试点与创新决策,下级开展政策创新向上传导经验的案例之中,如国际贸易单一窗口等。职责同构的上下级协调主体能够建立快速的传导通道,有助于促进和加速创新经验的上下流动与传播。

(3) 两种上升路径分析

在职责同构的科层制组织中, 政策上升路径分为业务系统内路径、协调系统内路径、跨部门路径两种三类,业务系统内路径、协调系统内路径同属于条业务系统内的纵向上升路径, 即路径1与路径2; 跨部门路径看似属于业务系统内路径, 实则为立足于履行本部门职责而传导其他业务部门的创新经验,即路径3。 路径1基于业务部门正常工作互动,围绕下级的政策创新, 上级业务部门会率先进行业务互动与创新信息分享, 很容易因相似的履职需求、同类业务经验积累等, 影响其认可和向上传导政策创新经验, 宝鸡新农保、干部任前公示等属于此类。路径2指为推进某项制度创新,各级场域设立的临时性协调组织内部形成的传导通道。 此类上升路径存在于具有临时项目性的协调组织系统内部,多规合一等属于此类。条业务系统内纵向路径覆盖度达到0.730 975, 是纵向政策创新传导的主要路径。 跨部门路径具有偶然性但一直存在, 并在领导人批示等因素影响下, 推动政策创新深入发展, 在更大范围内推广复制政策创新经验,如三明医改政策经验先经由财政系统实现基层向国家的传播, 义乌工会维权政策经验由新华社“动态清样”形式向上传播, 因而证实了政策创新经验也可通过政策创新工作所属业务系统外的其他路径实现由下而上的传导。

(4) 不同类型政策创新传导机制分析

基于fsQCA分析结果, 由下而上的政策创新传导机制可分为四类, 以组态解1与组态解2为主要机制, 各自初始覆盖度分别为0.477 816与0.498 976, 分别可代表近50%的案例类型, 两组解的一致性分别高达0.953 678与0.955 556, 具有很高的可靠性。 根据研究需要, 选取复杂解进行解释,两类解会包含部分相同案例。 而组态解3与组态解4的初始覆盖度都为0.091 468, 解释了部分政策创新传导案例,代表了少数的政策创新传导案例机制。 结合充分条件组态解分析结果, 依据理论分析框架和考虑各类条件因素后, 得出不同类型政策传导机制的条件组合,如表4所示。

表4 不同类型政策传导机制的条件组合分析

组态解1属于顶层驱动型,描述了政策创新同时满足需求、有效且合规基础上,决策主体与业务主体为必要条件,协调主体作为辅助条件,通过路径2实现政策创新传导的机制类型,一照一码、中国自贸试验区、国际贸易单一窗口等案例属于此类。从政策场域环境看,一定时期内国家出于处理社会发展和国内外重大问题的需要,在相关业务范围内形成政策创新需求,客观上限定了政策创新的大致领域,但没有规定具体的方案或措施。从直接动力来源看,中央政府是动力来源,通过依靠对下的权力优势、财政激励、政策优惠或晋升激励等方式,推动基层开展政策创新。从发展过程看,在中央政府大力倡导或是强力要求下,通过选取试点、建设试验区给予先行先试的政策优惠,由地方发挥能动性开展政策探索与创新,在不同级场域设立临时性职责同构的协调机构,统筹配置资源与创新过程中遇到的问题,基层提炼形成的政策经验由纵向路径上升,为国家制定政策提供借鉴,继而实现国家政策创新目标。下级政策创新内容及其成效是否充分满足上级对政策创新的期待,是其能否上升为国家政策的关键。

组态解2属于发展引领型,描述了政策创新同时满足需求、有效且合规基础上,决策主体与业务主体作为必要条件,协调主体没有明确,智囊主体作为辅助条件,没有政策企业家参与,通过纵向路径实现纵向政策创新传导的机制类型,顺德企业产权改革、城市土地出让制度、梨树村委会海选等案例属于此类。从政策场域环境看,部分地方或基层政府具有先发优势,又因所处环境制度安排存在滞后性,为满足自身发展需求,自主开展所属体制内先河的政策试验。从直接动力来源看,为继续保持或寻求新的发展优势,是地方基层率先开展政策创新工作的动力来源。从发展过程看,基层政府基于取得辖区发展先机的创新需求,向上级请示自主开展政策创新;在获得批准开展政策创新时,基层动用所能调用的智囊资源协助业务部门开展创新工作;地方政府对基层政策创新活动保持关注并提供支持,评估和验证基层政策创新工作,提炼政策经验后进行汇报,构成国家开展相关政策创新工作的经验来源。

组态解3属于业务创新型,描述了政策创新同时满足需求、有效且合规基础上,决策主体、业务主体作为必要条件,协调主体条件不明确,有政策企业家参与,通过路径1实现纵向政策创新传导的机制类型,宝鸡新农保、干部任前公示等案例属于此种类型。从政策场域环境看,随着国家社会经济发展、各项制度建设逐步完善,积累了开展政策创新的资源条件,国家、地方或部门都有开展该领域政策创新的意愿,其他地区也在或曾在该领域尝试开展创新工作,但因政策问题并不十分急迫,创新内容始终存在不足,而一直进展缓慢。从直接动力来源看,政策创新地主要领导及业务系统领导的关注与重视,转变成为开展政策创新活动的驱动力。从发展过程看,政策创新地决策主体的关注与重视,推动基层场域达成开展创新活动的共识;政策企业家带领业务部门,制定和落实了极其出众的政策创新方案,提炼形成具有广泛适用性和有效性的政策经验,得到条业务系统的大力赞赏与认可;在政策创新所属条业务上级的努力下,政策经验通过业务系统内的纵向路径上升到国家场域,经相关国家部门和分管领导努力,在国家场域达成学习和复制推广政策创新经验的共识。

组态解4属于基层需求型,描述了政策创新同时满足需求、有效且合规基础上,决策主体和业务主体作为必要条件,政策企业家与智囊主体也存在,通过路径3向上传导政策创新经验的机制类型,义乌工会维权、三明医改等案例属于此种类型。从政策场域环境看,国家或其他地区在某些政策领域存在政策创新的需求,而个别基层场域受其特殊的社会发展历史、经济发展模式或地理环境等因素影响,在该政策领域面临十分强烈的政策创新需求,若不进行政策创新,会危及地方社会经济的持续发展。从直接动力来源看,基层存在解决政策问题的迫切需求而自主开展政策创新。从发展过程看,基于辖区正常发展需要和面临严峻政策问题,基层场域存在一致的创新需求,促使基层决策主体给予政策企业家充分的授权和信任;政策企业家带领业务部门、基层协调部门开展了成效卓著的政策创新工作;由于基层政策创新工作在初期不符合相关法规要求,故地方场域和所属条业务系统不认可、不支持甚至部分反对基层创新工作;与政策创新工作相关的其他少数部门认可与支持基层创新工作,基层政策创新经验向上传导到国家场域,并获得国家相关领导重视,基层政策创新工作得以继续推进;地方场域和所属条业务系统转变原有工作态度和方向,转而支持和学习基层政策创新经验,并开展政策创新建构活动,通过条业务系统等部门向国家上报相关经验,最终促成国家汲取政策创新经验开展政策创新活动。

四、 结 论

本文立足于府际关系视角研究纵向政策创新传导机制,分析政府系统内参与政策创新传导的重要主体,从微观角度揭示不同级政府围绕政策创新开展互动的内在机理。研究发现:首先,基层创新上升为国家政策,即由下而上的纵向政策创新传导现象大致可划分为顶层驱动型、业务创新型、发展引领型和基层需求型四类,在原有政策扩散、政策试验研究基础上,针对由下而上的政策创新上升现象这一细分领域进行了深入分析。在国家全面深化改革的决策背景下,由中央提出创新试点决策、基层或地方开展创新试点、创新经验转变为国家政策的顶层驱动型政策创新传导渐趋成为主要类型,是新时代背景下国家强调改革的顶层设计与基层探索相结合的现实写照。其次,影响基层创新上升为国家政策的诸多因素中,政策创新自身属性是决定其能否实现纵向政策创新传导的必要条件。在纵向政策创新传导中,政策创新属性对其传播扩散同样具有根本影响,拓宽了已有研究发现政策属性影响政策创新扩散结论的具体适用范围,相对现有研究突出了政策创新上下需求一致性的重要影响作用[8]。再次,从影响政策传导的参与主体看,在已有研究认为地方党政领导、媒体、社会网络、利益团体和个人等影响政策扩散基础上,发现在不同场域中参与者类型存在差异,决策主体和业务主体是实现任何纵向政策传导的必要参与者,因而不同场域都包含这两类参与主体。而协调主体、智囊主体、政策企业家则因其面临的政策创新场景和职能作用不同,未必存在于所有的纵向政策创新传导活动中,其在不同场域中的影响作用也存在差异。针对政策创新上升过程中不同政策参与主体作用影响的研究,分析了同级政府内部不同主体的互动关系,补充与完善了省市主体发挥重要作用的具体机理。最后,纵向政策创新传导依托政府组织系统内部已有体制机制开展基层政策创新工作,在同时兼具单一集权制与科层制特征的组织结构中,条业务系统内的纵向传导路径是实现政策经验由下而上传导的主要路径,丰富了以往注重扩散上升模式而缺少上升通道研究的结果。

在政策创新传导涉及的众多关键因素外还存在着其他外部因素的影响,如大众传媒、利益集团等对有些基层创新能否上升为国家政策也会产生影响,其影响机理与作用大小问题为后续研究提供了努力方向。