我国群众性体育赛事协同治理机制研究<br/>——基于两个赛事案例的比较

我国群众性体育赛事协同治理机制研究
——基于两个赛事案例的比较

2022-11-28冯加付

中国体育科技 2022年9期

冯加付

1 问题的提出与文献回顾

1.1 问题的提出

2013年，中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的目标；2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》取消了群众性体育赛事审批制度。在社会治理理念树立和赛事审批制度改革的双重驱动下，我国群众性体育赛事迎来了新的发展机遇，全国各地各类群众性体育赛事蓬勃发展。与此同时，制度环境的变化引发了政府、市场和社会等主体权责和角色的转变，多元参与主体之间原本形成的利益格局和互动关系也随之发生变化，导致群众性体育赛事在改革探索过程中暴露出了一些新的问题。

近几年，群众性体育赛事负面新闻频繁曝光。从法律责任角度看，新修订的《中华人民共和国体育法》明确要求体育赛事活动组织者履行安全保障义务，维护赛事活动安全。其中，第一百一十三条规定，体育赛事活动因突发事件不具备办赛条件时未及时中止的，安全条件不符合要求的，以及未按要求采取风险防范及应急处置预案等保障措施的，由县级以上地方人民政府体育行政部门责令改正或进行相应行政处罚。显然，从组织管理角度看，两起安全事故暴露出赛事主办方组织松散、预案不足、应急迟缓、管理失序、监督不力等诸多问题，归根结底反映了多元办赛主体协同不足。在群众性体育赛事改革推进期，多元参与主体权责边界尚未明晰，有效制度机制尚未形成，短期内出现混乱现象不可避免（冯加付等，2020）。在多元主体协同治理办赛趋势下，确定群众性体育赛事协同治理的关键要素并厘清各要素之间的逻辑关系，构建群众性体育赛事协同治理机制，实现办赛过程中“1＋1＞2”的协同效应，是提高我国群众性体育赛事协同治理水平和办赛质量实践与理论的双重迫切诉求。

1.2 文献回顾

1.2.1 协同治理

协同治理由“协同”和“治理”两个概念组合而成，尽管学术界在使用协同治理时存在不同观点，但都强调打破公私主体的刚性边界，进而实现功能的互补。Ansell等（2008）指出，协同治理是由单一或多个公共机构与非政府部门利益相关者以达成共识为目的，在集体决策协商过程中形成直接对话的一种治理安排，主要解决社会公共领域的相关问题；Emerson等（2012）认为，协同治理是指跨越公共部门、政府层级，或公共、私人以及公民领域以实现公共目的的公共政策制定和管理过程与结构；郁建兴等（2013）认为，协同治理是政府在发挥主导作用的同时，尊重其他参与主体，让市场在资源配置中起决定性作用，并鼓励社会主体参与公共服务供给，以实现善治的过程；党秀云（2006）指出，协同治理是多元主体共同参与社会公共事务协作，以增进公共利益最大化的过程，主要表现为政府转变工作方式，加强同社会力量合作共同管理社会公共事务，是政府公共权力向社会的一种回归。基于本研究所探讨的研究问题和采用的研究视角，群众性体育赛事协同治理是指为了实现群众性体育赛事良性运行与协调发展的目标，由政府、市场和社会等多元主体从不同利益诉求出发形成一定治理结构，采用一套正式或非正式治理规则，运用一系列治理方法和途径，以提升群众性体育赛事综合治理效能，保障社会公共利益的过程。

1.2.2 治理机制

俞可平（2018）认为，现代治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，其本质就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。治理涉及的3个基本问题——“谁治理”“依靠什么治理”“如何治理”——构成了治理体系的三大要素，即治理主体、治理工具和治理机制。其中，治理机制是为了确保治理系统顺利运行、实现治理的预期，运用权力来规范、指导和影响人们的行为，发挥治理作用的激励、运行方式和途径（王燕，2010），能够反映治理活动中各要素之间复杂的动态互动过程。2020年，国家体育总局发布的《体育赛事活动管理办法》提出，地方体育部门应当积极协调推动地方人民政府根据实际需要建立体育、公安、卫生等多部门对商业性、群众性大型体育赛事活动联合“一站式”服务机制或部门协同工作机制。可见，国家对群众性体育赛事协同治理机制提出了宏观要求，但在实践中，治理机制各要素应如何联结和运行则有待理论探究和实践探索。

国内外相关研究在协同治理和协同治理机制等领域进行了深入研究，其中不乏有价值、有借鉴性、有启发性的研究成果，但具体到群众性体育赛事协同治理机制这一特定领域的研究则较为匮乏。本研究借助本土化的协同治理理论模型，采用微观的研究视角探讨我国群众性体育赛事协同治理过程；紧密结合理论与实践，基于特定理论分析框架，通过案例法、访谈法、文献资料分析等，探究我国群众性体育赛事协同治理机制特征。

2 群众性体育赛事协同治理机制分析框架

协同治理既是一个较为成熟的社会学理论，也是一个有效的社会运行工具。随着我国由社会管理向社会治理转变，有了越来越多的跨领域、跨部门的协同治理实践尝试，在公共服务供给、地方政府区域合作、生态环境治理、社区公共事务管理、公共危机管理等领域开展了很多卓有成效的协同治理实践活动（田玉麒，2017）。在理论研究层面，国内外学者在协同治理理论探讨方面取得了丰富的研究成果，构建了许多有代表性、有影响力的协同治理理论分析模型，如Ansell等（2008）的SFIC模型、Emerson等（2012）的Emerson协同治理模型、Bryson等（2006）的跨部门协作分析模型、Dawes等（2004）的六维协同模型、田培杰（2013）的综合协同治理分析模型等。这些理论分析模型的共同特征是持续性和反复性，即协同治理过程在不断调整中持续进行，表现出非线性特征。群众性体育赛事从办赛筹备到结束具有周期性和事件性特征，每一个赛事都是一个相对独立的事件，其协同治理活动随着赛事结束而结束，表现为线性特征。本研究充分考虑协同治理模型与群众性体育赛事适用性问题，最终选择以冯加付（2021）构建的群众性体育赛事协同治理理论模型（图1）为理论分析框架。

3 研究设计

3.1 案例法

采用双案例比较分析方法，选取两个办赛地域、办赛环境、治理主体、组织方式、赛事规模均具有差异，但都有一定办赛历史且较为成功的赛事进行案例内分析和案例间比较，通过办赛情境过程分析找出协同治理的关键变量，探讨群众性体育赛事协同治理机制的复杂社会过程。最终选取了华中地区湖北省京山市的中国（京山）绿林网球·英雄会（以下简称“网球英雄会”）和西北地区陕西省宝鸡市的陈仓区周末篮球联赛（以下简称“周末篮球联赛”）两个群众性体育赛事案例。

3.1.1 中国（京山）绿林网球·英雄会

网球英雄会是由中国网球协会、湖北省体育局、湖北省体育总会、湖北省网球协会主办，京山市人民政府、京山市网球协会承办，京山市网球文化传媒有限公司负责运营的全国性业余网球团体赛。赛事创办于2015年，每年举办一届，自创赛以来，地方政府每年投入大量的人力、财力、物力，该赛事也深受国内业余网球运动员欢迎。

3.1.2 陈仓区周末篮球联赛

周末篮球联赛是由陈仓区教育体育局、陈仓区总工会主办，陈仓区篮球协会承办的地方性篮球联赛。该赛事萌芽期可追溯到2008年；2011年，陈仓区教育体育局对赛事进行了规范化管理；2014年，陈仓区教育体育局将周末篮球联赛交由陈仓区篮球协会全权负责。自2011年开始，该赛事每年举办一届，目前已成为陈仓区社会力量办赛中最具影响力的群众性体育赛事。

3.2 访谈法

在网球英雄会方面，于2019年两次前往湖北省京山市，对京山市市委领导、京山市文体局、京山市网球运动管理中心、京山市网球协会、京山市网球文化传媒有限公司、参赛俱乐部等单位（组织）的负责人进行深度访谈。在周末篮球联赛方面，于2019、2020年两次前往陕西省宝鸡市陈仓区，对陈仓区教育体育局、陈仓区篮球协会和赛事赞助商、冠名商等单位（组织）负责人进行一对一深度访谈和小组焦点访谈，并同现场10余名观赛居民进行访谈交流。4次现场调研共计访谈42人，除参赛运动员、裁判员和观赛居民访谈，其余访谈过程均在征得对方同意后进行了全程录音。

3.3 文献资料分析

为从多个视角客观了解两赛事的办赛过程及其协同治理特征，收集两赛事相关材料，包括地方有关政策文本、赛事合同协议、赛事执行方案、比赛秩序册、赛事宣传册、赛事媒体报道、公众号及网站宣传资料、赛事工作总结报告、访谈资料、赛事观察笔记等，并对其进行深入分析。

4 群众性体育赛事协同治理机制分析

依据群众性体育赛事协同治理理论模型的分析框架，对模型的6个核心范畴（办赛环境、办赛主体、参与动因、协同引擎、互动行为和协同结果）进行解构，结合案例资料进行对应分析。在案例分析过程中，遵循多案例研究方法的复制逻辑，对单个案例进行纵向分析，同时关注两案例之间共性与差异性的横向比较。

4.1 办赛环境

社会系统论认为，任何组织都处在一个复杂的社会环境中，环境对组织的运行可能产生促进或抑制作用。群众性体育赛事的办赛环境包括所处的外部环境和内部环境，两者共同对协同治理过程和结果产生一定的影响。

在外部环境方面，近几年国家体育总局及下属各运动项目管理中心、各运动项目协会等出台了多项体育赛事管理相关政策，为群众性体育赛事规范化发展提供了一定的制度保障。案例中，网球英雄会是京山市政府重点打造的体育赛事活动。2020年4月，京山市人民政府办公室印发《关于促进京山网球产业发展的实施意见》提出，将网球英雄会打造为全国品牌群众性体育赛事目标，要求全市各职能部门予以支持，将该赛事明确写入地方发展规划，为赛事举办和推广提供有力的政策保障。周末篮球联赛则表现出“民间性”和“草根性”特征，主要由陈仓区篮球协会维持运作，并无针对性政策支持。从办赛实践过程看，网球英雄会比周末篮球联赛运行更加顺畅，说明办赛外部环境与协同治理实践可能存在正向相关。

在内部环境方面，网球英雄会自初次举办就得到了地方市委市政府、中国网球协会、湖北省网球协会的大力支持，也得到了全国多地企业的冠名和赞助，当地民众更是将其视为家乡的文化品牌。该赛事由京山市网球文化传媒有限公司通过企业冠名赞助、广告招租、社会赞助等形式筹集办赛资金，还有部分资金来自湖北省体育局、荆门市政府、中国网球协会、湖北省网球协会等部门下拨的专项扶持经费和奖励补贴，赛事活动经费相对充足。周末篮球联赛是由民间自发组织产生的，由陈仓区篮球协会负责管理运营。陈仓区教育体育局和陈仓区总工会每年通过拨付公共财政资金和补贴的方式提供一定经费支持，同时陈仓区教育体育局免费提供比赛场地和水电资源等物质支持；地方企业和个人以各自方式为周末篮球联赛的开展提供经费、人力和物力等支持。两赛事的持续举办和较高的社会认可度，与其内部多元主体共同营造和谐有序的内部环境密不可分。

4.2 办赛主体

协同治理是多元主体共同协作的过程，要实现协同效应，必须形成一个相对稳定的复合型有序治理网络。在访谈中了解到，两个赛事案例都采用了典型的政府、市场和社会多元主体协同办赛模式。网球英雄会由京山市政府牵头，中国网球协会、湖北省网球协会、京山市文体局、京山市网球协会、京山市网球文化传媒有限公司等均参与其办赛过程。此外，京山市政府专门成立了以主管副市长为组长的网球英雄会领导小组，调动京山市相关政府职能部门、事业单位、社会组织、市场企业等主体共同参与。周末篮球联赛成功举办了10届，无论是在陈仓区教育体育局主导期还是陈仓区篮球协会主导期，陈仓区政府、陈仓区教育体育局、陈仓区总工会、陈仓区篮球协会、地方企业、篮球推广热心人士等都参与了办赛过程。

网球英雄会在办赛过程中充分发挥各参与主体的专业技术优势和资源优势，政府发挥行政动员能力和部门协调能力，为赛事提供基础性保障服务，协调各参与主体关系，营造良性市场环境，开展赛事运营监管和赛后补贴等工作；参赛报名、竞赛编排、竞赛组织等专业性事务由京山市文体局、京山市网球协会和京山市网球运动管理中心负责；赛事活动经费筹集工作由京山市网球文化传媒公司通过招商引资的市场化运作途径开展。与此相比，周末篮球联赛由于规模相对较小，赛事筹备和赛事举办中各环节的协调工作均由陈仓区篮球协会具体负责，作为民间社会组织的陈仓区篮球协会没有行政权力，难以调动更多的社会资源为赛事服务，协调工作有时并不顺利。陈仓区某初级中学校长（兼陈仓区篮球协会副主席）在访谈中表示，由于篮球协会是民间组织，与其他参与主体协调工作时主要依赖于个人社交关系，合作的稳定性较弱。可见，办赛主体多元化固然重要，而能否形成合理的协同治理结构、参与主体之间是否优势互补、能否实现有效协作亦非常关键。

4.3 参与动因

在调研访谈中，京山市委办公室副主任表示，希望借助网球英雄会的赛事活动平台实现三个目标，一是要打造京山网球的文化品牌；二是带动京山网球发展，让赛事与京山网球学校、网球特色小镇、网球产业等关联互动；三是通过举办赛事促进京山经济社会发展。京山市网球文化传媒有限公司副总经理指出，公司的首要任务是完成招商引资，确保赛事活动有充足的运作资金；其次，通过办赛积累经验，为公司走出京山奠定基础。周末篮球联赛2019年冠名商负责人表示，作为一家地方小型企业，出资3万元冠名一是出于个人的篮球情怀，二是希望通过赛事平台对企业产品进行宣传推广。陈仓区篮球协会副秘书长指出，从篮球协会的角度讲，办赛能够积累经验，扩大协会的社会影响力，推动地方篮球运动普及和发展；从个人角度讲，在赛事组织过程中为篮球事业贡献力量，也是自我价值实现的过程。

杰弗里·菲佛等（2006）认为，组织需要通过与环境的互动来获得其生存的资源，没有任何一个组织可以自给自足。资源依赖理论认为，所有组织在某种程度上都依赖于开放的外部环境，资源交换被视为联系组织和环境的核心纽带（毕誉馨，2009）。群众性体育赛事多元协同治理结构之所以能够形成，正是因为参与者之间存在着资源依赖的关系。京山市文体局副局长在访谈中指出，网球英雄会从筹备到完成办赛耗时数月，工作任务艰巨、涉及事务繁琐，需要多部门对接协调，调动其所涉及的其他地方职能部门和社会组织。陈仓区篮球协会常务主席表示，陈仓区篮球协会作为民间社会组织，其社会资源有限，在办赛过程中需要动员协会成员调动各方面资源，并将各类资源优化整合，形成一股强大的合力。归纳而言，由于权力、资金、技术、人才、信息等资源可能掌握在不同主体手中，资源的分散性与不平等性促成了不同主体之间的资源依赖，这也是政府部门、市场主体、社会组织和个人参与赛事协同治理的动因之一。

4.4 协同引擎

协同引擎是协同治理系统中重要的组成部分，通过整合优化协同治理系统内各种分散的要素，最大程度地挖掘多元主体的优势和潜能，为协同治理行为提供推动力。哈佛大学政治哲学家约翰·罗尔斯认为，社会治理的基石是参与者共有观念的形成，思想共识构成了人们行为的基础（王文建等，2018）。2019年9月4日，在网球英雄会筹备会上，京山市宣传部部长在工作部署中提出，各部门负责人既要明确所在部门在赛事活动中的具体职责，还要围绕着办赛目标形成一个有机的整体，树立共治理念、形成统一的思想共识。周末篮球联赛由地方篮球协会主导，其社会影响力相对薄弱，协同治理结构相对松散，除了陈仓区篮球协会和陈仓区教育体育局因注册挂靠和业务指导等关系会经常交换意见外，其他参与主体则很少参与到周末篮球联赛的具体管理当中，各主体难以达成统一的思想共识。由于两个案例的多元参与主体所达成的思想共识程度存在明显差异，与之相对应，两个赛事协同治理动力也表现出明显不同。

除多元协同治理主体思想共识，合理的协同治理机制同样是协同引擎的关键要素，包括建构健全的赛事监管机制、科学的协同决策机制、高效的纠纷解决机制和有效的信息反馈机制等。访谈发现，两赛事设定了赛事运作机制，但均存在一定的不合理表现，且未进行明确制度化。网球英雄会由京山市政府主导，京山市政府拥有赛事监管、协同决策、纠纷解决和信息反馈等方面的主动权，赞助企业和赛事运作公司等市场主体及其他社会组织虽然参与其中，但话语权较弱。周末篮球联赛的运作机制有所不同，陈仓区教育体育局对陈仓区篮球协会和周末篮球联赛始终保有监管权力，如参与篮球协会组织换届和年终总结考核、指派体育股工作人员监督维持赛场秩序、负责解决协会难以处理的赛事纠纷等；周末篮球联赛运作决策权和信息反馈等则由陈仓区篮球协会掌控。总体而言，两赛事机制设定反映了多元治理主体间地位不平等现象，不利于协同治理有效推进，有待进一步完善。

4.5 互动行为

通过实地调研和访谈发现，两个赛事在协同治理过程中都比较注重信息沟通，成立了赛事筹备委员会，并通过赛事组委会进行相关事项决策或工作部署，也建立了赛事微信工作群以及时处理各种协调工作。在网球英雄会方面，由京山市政府牵头多次召开赛事筹备工作会议，对各职能部门进行明确的任务分解，汇总各部门在工作中遇到的问题，就赛事工作进行具体安排和协调。陈仓区篮球协会作为周末篮球联赛运作直接责任主体，在信息沟通方面也开展了大量工作。在周末篮球联赛筹备期和举办期，篮球协会多次组织有关赛事启动、组织协调和工作总结等的内部会议；就如何优化办赛不定期举行座谈会，倾听陈仓区教育体育局、陈仓区总工会、赛事冠名商、赞助商、参赛球队代表和球迷代表等多方意见。通过对比发现，虽然两个赛事信息沟通渠道和方式有所不同，但都取得了较好的信息沟通效果。

在分工协作方面，由京山市政府牵头的网球英雄会有得天独厚的协调优势，各项工作任务分工明确。如赛事宣传工作由京山市委宣传部负责；竞赛工作由京山市文体局、京山市网球协会和京山市网球运动管理中心负责；招商引资工作由京山市网球文化有限公司负责；京山市政府办公室对各项工作进行总协调等。周末篮球联赛由于赛事规模相对较小，赛事招商引资、赛事宣传与推广、赛事市场开发、赛事编排与管理等工作基本都由陈仓区篮球协会全权负责。但当周末篮球联赛遇到比较棘手的社会性事务问题或需同政府职能部门协调时，则由陈仓区教育体育局出面解决。总体而言，尽管两个赛事的协同治理过程和参与主体的互动关系并不完全相同，但均为多元主体共同参与，共担责任与风险、共享经验与收益，各自形成了有机的协同治理共同体，取得了良好成效。

4.6 协同结果

群众性体育赛事协同治理理论模型认为，协同结果可从效果评价和奖惩问责两方面进行考量（冯加付，2021）。从协同效果看，网球英雄会和周末篮球联赛分别举办了5届和10届，两赛事均多次被媒体宣传报道，获得了多项荣誉称号。2019年网球英雄会筹备会上，京山市宣传部部长指出，从网球英雄会的办赛经验来看，举办重大赛事具有全面带动经济社会发展的综合效应，既可以促进全民健身，让群众享受发展成果，又可以改善城市面貌、加强城市宣传、推动经济发展，对于加快京山社会发展具有重要的现实意义。周末篮球联赛现已成为宝鸡市乃至陕西省知名的群众性体育赛事品牌，得到了地方政府、地方企业、民间社会组织和社区居民的广泛认可，成为陕西省社会力量办群众性体育赛事的优秀典型。在其影响下，周边的岐山县、凤翔县、眉县、蔡家坡等县区纷纷到陈仓区学习交流，并效仿周末篮球联赛打造各县区的群众篮球联赛。持续办赛、多方认同及其带来的良好社会影响说明两赛事均取得较为理想的协同治理效果。

奖惩问责是一种有效的激励与监管措施，一般由特定的政府职能部门或具有行政权力的协会组织通过正式或非正式手段予以实施。调研发现，两赛事都没有对办赛效果进行专门的评估，也没有专门针对赛事设计问责制度和奖励制度。京山市委办公室副主任在访谈中指出，与运输交通和社会生产领域活动相比，举办体育赛事出现重大安全事故的情况较少，因而政府很少针对一项赛事设置奖惩制度，只有因渎职或失职造成严重负面后果时，才会倒追相关责任，且未能形成明确的制度。周末篮球联赛同样表现出“重奖励、轻问责”的特征，因举办周末篮球联赛得到社会各界认可，陈仓区篮球协会和部分个人多次获得过上级部门或协会组织的表彰。可见，在奖惩问责方面，两赛事都表现出非制度化的特征，执行“事后奖惩”，只要办赛过程中没有出现重大安全事故或造成严重的负面社会影响，一般情况下不会对相关协同治理主体进行惩罚，其奖励措施也未能以条文形式形成制度化。新修订的《中华人民共和国体育法》第一百一十三、一百一十六条中对未经许可举办高危险性体育赛事、赛事安全保障不合规的法律责任进行了明文规定，对办赛主体重大安全事故防范提出了更高的要求，各办赛主体应明确法律责任，加强制度建设。

5 结论与启示

5.1 结论

办赛环境、办赛主体、参与动因、协同引擎、互动行为和协同结果6个要素构成了群众性体育赛事协同治理机制的核心范畴，其在群众性体育赛事协同治理过程中扮演不同角色，发挥不同作用，形成一个有机的互动体系，共同决定赛事协同治理效果。同时，群众性体育赛事协同治理机制是一个“理想型”理论模型，6个要素在实践中千差万别，不应苛求所有赛事的协同治理实践完全一致。