高危险性体育项目经营活动监管中的国家标准适用研究

黄希发，吕 伟，张学谦

2013年发布施行的《经营高危险性体育项目许可管理办法》，是国家为保障全民健身活动安全而确立的一项重要监督管理制度。2022年6月24日，经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议修订通过的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）在第十章“监督管理”中，明确了经营高危险性体育项目的监督管理制度，并对行政许可、行政执法、行政处罚、监督检查等内容作了全方位的规定，奠定了我国高危险性体育项目经营活动监管制度的发展方向和立法路径。

在高危险性体育项目经营活动监管制度中，国家标准始终是重要的技术支撑。体育主管部门依据行政相对人的申请，对申请人是否符合法定条件进行审查，对符合法定条件的申请予以批准并颁发高危险性体育项目经营许可证。经营高危险性体育项目的体育设施符合国家标准是颁发高危险性体育项目经营许可证的条件之一，也是开展日常监管和行政执法的技术依据。因此，为了在充分利用标准化技术手段的基础上贯彻落实《体育法》赋予的监管职责，提高监管的合规性、科学性和有效性，促进高危险性体育项目经营活动的规范、有序发展，本研究结合以往体育主管部门实践和《体育法》相关条款规定，探讨国家标准的适用问题。

1 问题的提出

由于国家标准的专业技术性，体育主管部门在实践中长期面临着对国家标准的适用不到位、贯标不彻底的现实困境，特别是如何理解国家标准和审批条件的关系，如何分配体育设施符合国家标准的证明责任，通过何种途径获得标准符合性验证信息，都是亟待解决的适用问题。

1.1 行政许可时审批条件部分援引造成强制性标准适用困境

《全民健身条例》第三十二条规定：“企业、个体工商户经营高危险性体育项目的，应当符合下列条件，并向县级以上地方人民政府体育主管部门提出申请：（一）相关体育设施符合国家标准；（二）具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员；（三）具有相应的安全保障制度和措施。”上述审批条件在《经营高危险性体育项目许可管理办法》中进一步细化，并在《体育总局关于印发经营高危险性体育项目许可管理文件的通知》（体政字〔2017〕32号）中予以明确，国家标准具体所指为GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》中各体育项目对应的部分。但通过对比《体育总局关于印发经营高危险性体育项目许可管理文件的通知》中规定的审批条件、申请材料与国家标准的内容发现，行政许可采用的审批条件和国家标准并不完全一致，其中既有审批条件在标准之外增设的少量条款，也有审批条件未纳入的标准要求。对此需要关注的是，审批条件没有对标准的内容全面适用，会产生怎样的监管风险以及如何应对，如何落实强制性国家标准强制实施的要求，如何处理审批条件和强制性国家标准之间的关系等问题。

1.2 体育设施符合国家标准证明责任的主体不明

《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》（体政字〔2013〕40号）规定：“申请人应当根据体育设施符合相关国家标准的表格逐项对设施进行检查，提交相关合格证明并作出承诺。此外，申请人也可以委托检验机构或认证机构对体育设施进行检测，并自行承担相关费用。”同时，还提出“体育主管部门可以委托检验机构或认证机构进行实地核查，本部门工作人员要一同前往，委托费用由体育主管部门承担。实地核查应当核查申请人提交材料所述内容是否真实，并按照体育设施符合相关国家标准的表格逐项进行。体育主管部门可以自行或委托检验机构、认证机构就技术性较强的技术指标进行检测。”从这些规定可以看出，当前在体育设施符合国家标准证明责任的分配上存在以下问题：1）申请人应提交相关证明，也可以委托专业技术机构进行检验检测，然而对于何种情形可以自行检测，何种情形必须委托专业技术机构进行检测，语焉不详，并且条文用语“可以”容易产生误解。实践中各申请人在是否委托专业技术机构、委托专业技术机构的类型、通过专业技术机构出具的报告内容上不一而足，显然不利于行政服务要素在全国范围内的统一。2）由于行业特殊性，诸多行政许可条件需实地核查，但实地检查作为预防性的管理措施，体育主管部门只能做到有限核查，其工作重点在于确认申请人自查及专业技术机构检验检测结果，并实地核查其过程的运行与运转。因此，针对上述问题应对体育设施符合国家标准的证明责任进行重新分配与确定。

1.3 行政执法面临对标准符合性进行验证的专业性挑战

由于高危险性体育项目具有的高风险特征，以及体育活动风险涉及复杂的“人、机、环、管”等不安全因素，使得对高危险性体育项目经营场所和设施符合国家标准进行验证具有较强的技术性特征和较高的专业性要求，因此行政执法人员应熟悉国家标准的内容、具备专业化的知识和技术，体育主管部门应配备相应的专业设备。但目前基层体育主管部门面临人员、设备不足，行政执法人员普遍缺少相关专业背景，基于自身力量开展实地检查时存在专业性不足，对提供技术支持的专业技术机构资质缺乏鉴别能力，对专业技术机构出具的报告缺乏审查能力。因此，如何通过专业技术支持弥补行政执法专业性不足，是基层体育主管部门和行政执法人员遇到的现实困境。

2 行政许可时审批条件部分援引国家标准的核查与监管

2.1 法律、法规与国家标准之间的援引与支撑

标准与法律都是规范性文件，标准化资源可以为立法者所用，建立起标准支撑法律实施的机制，达致立法之目的（于连超，2021）。标准作为法律的技术支撑，其应在法律、法规中通过一定方式得以表达，建立二者之间的有机联结。新修订的《体育法》沿用了《全民健身条例》和《经营高危险性体育项目许可管理办法》的表述，即“相关体育设施符合国家标准”，但并没有在法律条文中直接明确所援引的标准内容。在《体育总局关于印发经营高危险性体育项目许可管理文件的通知》附件一：经营高危险性体育项目审批条件及程序（以下简称《附件一》）中，对于高危险性体育项目采取列举说明的形式规定了国家标准作为审批条件。同时在GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》中对相关体育运动项目（包含高危险性体育项目）的从业人员资格、场地设施设备条件、卫生环境管理要求、安全保障制度和措施等进行了详细规定，且为全文强制性国家标准。由此，对于高危险性体育项目经营活动中的体育设施符合国家标准的立法规定，我国在《体育法》和《全民健身条例》采取的是概括性规定，具体适用则需要援引《经营高危险性体育项目许可管理办法》和GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》。

2.2 当前审批条件下对强制性国家标准的部分援引

以游泳项目为例，《体育总局关于印发经营高危险性体育项目许可管理文件的通知》细化的审批条件为：“（一）游泳池、救生设施、救生器材等设施符合国家标准（GB 19079.1—2013）；（二）有符合国家标准（GB 19079.1—2013）数量要求、取得国家职业资格证书的游泳救生员和社会体育指导员（游泳）……。”上述审批条件在申请材料中明确规定，游泳场所体育设施要求具体适用《游泳场所体育设施符合相关国家标准的说明性材料》规定的19条内容，其中16条直接来源于《体育场所开放条件与技术要求第1部分：游泳场所》（GB 19079.1—2013）的规定。由此可见，审批条件所对应的申请材料和国家标准之间存在差异，其未能覆盖国家标准的全部内容，仅是部分援引国家标准。

2.3 部分援引不影响强制性国家标准完整实施的要求

近年来，国家持续深化“放管服”改革，优化各类行政审批许可手续，减轻企业负担，激发市场主体活力。在高危险性体育项目经营活动行政许可中将审批条件限制在最必要的内容，符合行政审批制度改革导向。但是也要看到，GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》属于全文强制性国家标准，根据《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》），强制性标准必须执行。因此，高危险性体育项目经营活动审批条件对国家标准的部分援引，并不影响国家标准必须完整实施的要求。

由于行政许可的内容未能涵盖强制性标准的全部条款，如果体育主管部门仅依据审批条件进行监管，而不按国家标准全部内容进行事前、事中、事后监管，将会影响该项监管工作的实际效能，造成潜在的监管风险或提高制度执行成本，具体表现为：1）降低行政许可的效能。行政许可作为对普遍性禁止事项的授益行政行为，是经营者进行经营行为的法定依据，保证了最基本最重要的安全生产经营条件，但不能保证一切安全因素得到控制。如果放弃许可事项之外其他强制性标准规定事项的监管，不能充分保证安全生产经营条件，自然违背行政许可制度设立的初衷。2）弱化强制性标准的效力。强制性标准如果因为行政许可制度的设立而被选择性忽略甚至规避，必然会对人们的标准化意识形成削减，阻碍标准功能的正常发挥。3）增加行政执法负担。取消前置审批后仍将经营高危险性体育项目作为行政许可事项，原因在于高危险性体育项目的经营直接关涉消费者的人身安全。当危安因素不能通过行政许可而得到防范与控制时，就只能通过事中、事后监管来实现。由于缺乏基层体育行政执法人员，事中、事后监管的滞后，经营主体对国家标准认知局限，高危险性体育项目监管法律依据不足，以及参与主体对自己应承担的责任认识不准确等客观原因（汪全胜等，2020），事先审批预防事项的管理后移，会带来管理成本和风险的升高。4）易引发矛盾或争议。经营者在依法取得高危险性体育项目经营许可证的情况下，忽视或者从根本上难以达到国家标准的其他要求，会导致在获得许可之日起就处于违反强制性标准规定的状态。因许可中未涉及而国家标准有规定的事项产生侵权或伤害事故，经营者以已获行政许可、符合审批条件作为经营合法性的理由，消费者以违反强制性标准作为经营者应当承担责任的理由，加大认识分歧和矛盾冲突。

2.4 国家标准的适用应贯穿整个监管过程

当危安因素不能通过行政许可的事先审批予以防范与控制时，则必须通过后期的行政监督来进行管理。例如，新修订的《体育法》第一百零一条、第一百零三条和第一百零七条分别规定了监督检查、体育市场监督管理、体育执法等职责。国家标准作为法律的技术支撑，在经营高危险性体育项目行政许可中，除依据审批条件实施许可外，体育主管部门还要对强制性标准实施情况进行监督，这样的制度设计既可推动标准化工作，又可有效避免法律的空心化问题，提升行政监管能力，降低法律风险。

2015年，国务院印发《深化标准化工作改革方案》，明确在标准管理上由国务院各相关部门负责强制性国家标准项目提出、组织起草、征求意见、技术审查、组织实施和监督，国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的立项、编号和对外发布，澄清并且强化了行业主管部门对于强制性国家标准的实施监督责任。在标准化工作改革推进过程中以及新修订的《标准化法》和《强制性国家标准管理办法》中，都对上述原则予以确认。强制性国家标准的制定主要由国务院相关主管部门主导，是为了保证设立的强制性标准有明确的主管部门，使强制性国家标准的执行更加有效（逄征虎，2020）。据此，作为体育行业主管部门和标准的归口部门，体育主管部门应当组织GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》的实施和监督，并承担国家标准中涉及的全部技术内容的实施监督责任。

体育主管部门对高危险性体育项目强制性标准实施情况的监督管理应履行职责的程度，则涉及事前审批时对准入控制标准和事中事后监管时对强制性标准的适用。许可申请与审批阶段，体育主管部门需按照事前审批要求对申请材料进行准入审查；日常监督与执法阶段，体育主管部门除对行政许可事项进行监督外，还需对高危险性体育经营项目的强制性标准实施情况进行监督检查（黄希发，2021）。

因此，新修订的《体育法》对高危险性体育项目监管制度进行了顶层设计，在法律条文中不指向具体标准是可以理解的，但建议在《经营高危险性体育项目许可管理办法》中直接指向GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》，并明确强调对强制性国家标准完整实施和全过程实施的要求，以此避免实践中体育主管部门在审批和后续监管时，出现适用国家标准不明确的操作困境。

3 高危险性体育项目体育设施符合国家标准的证明主体及责任

3.1 行政许可时申请人应负证明责任

《体育设施符合相关国家标准的说明性材料》属于体育主管部门作出行政许可决定时所适用的依据。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十一条明确规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”换言之，申请人在向体育主管部门提交申请时，需要按照《附件一》所要求的事项提交申请材料，并保证申请材料实质内容的真实性。由此看来，在行政许可阶段应由经营者承担体育设施符合标准证明责任，理由为：1）行政许可的依申请性，当事人须认为已满足且能够证明满足审批条件，才能向行政主管部门申请许可。张卿（2013）认为，对于准入标准，通常需要申请人证明自己满足，证明申请人不遵守后续标准的成本往往却是由许可授予机构承担的。徐继敏（2011）认为，申请人申请行政许可，应当证明自己符合法定条件，即承担证明符合法律规定要求事实的责任。2）行政许可的授益性，若申请人符合行政许可条件将获取经营资质成为受益方，理应对符合审批要求和国家标准承担证明责任，由此所产生的费用亦由申请人承担。作为体育主管部门仅需恪守法定职权，无需增添行政成本能动执法。3）按照行政效能原则（沈岿，2019），行政许可有严格的许可时限，体育主管部门承担体育设施符合标准的证明义务以及由此带来的行政风险，极大地影响行政效率。相对而言，由申请人各自承担自己符合标准的证明责任更为便利。4）如果由体育主管部门作为证明责任主体，在人员和经费等约束之下，可能在自行核查、委托核查、委托全项或部分项检验之间做出各不相同的选择，从而造成地域差异和管理尺度不一，甚至可能会影响政府的公信力。

据此，经营高危险性体育项目申请人有义务承担体育设施符合国家标准的证明责任。体育主管部门依据法定条件和程序对申请材料进行核实，应基于审批人员为非专业技术人员的现实，主要是基于常识对申请材料进行真实性判断，实属有限的核实。对于申请材料中具有规范性的特殊内容材料，如因技术性太强又缺乏专业证明，导致审批人员无法判断和认知的，可视为申请人所提交材料不充分、不完整予以驳回，要求申请人继续补充材料。

3.2 行政执法中经营者的持续符合证明责任与体育主管部门的违法核查责任

在行政执法阶段，体育设施符合国家标准的证明责任分配应考虑不同的情况，分别由经营者承担持续符合证明责任或体育主管部门承担违法核查责任。

3.2.1 经营者承担持续符合证明责任

持续符合证明责任，是指在经营者获得行政许可后，在经营过程中对国家标准持续符合的证明责任。由于体育场所涉及多种动态技术指标，经营又是一个动态过程，经营者应通过日常管理和自检措施确保其持续满足经营的管理要求。此外，我国对部分体育设施规定了定期检验制度，由经营者承担符合性的证明责任。经营者自检时需具备相应能力，必要时应委托专业技术机构进行检验检测。

3.2.2 体育主管部门承担违法核查责任

体育主管部门的违法核查责任，是指体育主管部门依职权发现或确认违法事实而承担的监督核查职责。主要包括以下情形：1）日常监督检查。体育主管部门依职权主动采取措施，以一定量的抽查来对经营者及专业技术机构进行监督。2）发现违法事实。违法事实是行政处罚的前提，当经营者涉嫌违反审批条件或国家标准运营时，体育主管部门应在确认违法事实的情况下，根据《中华人民共和国行政处罚法》要求其整改落实或给予行政处罚。当然，两类行为也可能有交叉或重合。为发现违法事实，确保行政处罚的合法有效，体育主管部门可自行检查或委托专业技术机构进行检验检测，所产生的费用由体育主管部门承担。

3.3 高危险性体育项目经营活动争议纠纷中证明责任的分配

在经营过程中发生经营者侵权或消费者人身伤害事故时，对于体育场所设施是否符合国家标准，当事人常发生争议，应根据不同情形，进行不同的证明责任的分配。首先，经营者有义务证明自身按照国家标准进行了日常经营并尽到持续性符合国家标准的责任。当消费者对体育场所设施是否达到国家标准提出质疑时，经营者应当提供行政许可、日常运行、检验检测报告等有效证明文件来证明其符合国家标准的经营合法性。其次，当消费者对体育场所的相关文件真实性表示怀疑或不认可时，可向体育行政主管部门举报，体育行政主管部门可依职权主动核查。同时，消费者也可自行委托专业技术机构进行检验检测，即“谁主张，谁举证”（邓刚宏，2017）。最后，当消费者向人民法院就侵权纠纷提起诉讼时，法院可要求消费者提供经营者不符合标准的证据，也可以依职权主动委托专业技术机构进行检验检测。

4 高危险性体育项目体育设施标准符合性验证的专业途径

4.1 体育设施符合国家标准证明方式的现行规定分析

一般而言，明确了体育设施符合国家标准的证明责任主体，就可以由相应主体选择采取何种证明方式。《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》规定，无论证明责任由谁承担，责任主体可以自行购置设备开展检验检测，也可以委托有技术能力的机构和人员开展检验检测。从证明力的角度来看，专业技术机构出具的鉴定结论更具有证明效力，其采信度高于行政机关或者行政相对人出具的结论意见。因此，承担这项任务的技术机构对于行政部门和申请人而言更具独立性，这既是鉴定结论具有公正性的基本保证，也是鉴定结论具有科学性和权威性的前提（李明，2011）。

另外，《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》规定的“体育主管部门对经营高危险性体育项目进行实地核查，可以充分发挥相关项目协会、专业技术机构的作用，会同进行”有待进一步商榷。因为相关项目协会是行业性社团组织，代表的是行政相对人一方的利益，其对经营者的约束应属于行业自律范畴，也是行政监管的对象，因此不宜作为体育主管部门实施行政许可和行政执法的技术支持力量。

4.2 第三方合格评定机制有利于提升证明的效力和公正性

《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》提出，体育主管部门或申请人可以委托具有第三方公正性地位的专业技术机构进行检验检测认证，这些活动均属于合格评定活动。合格评定是标准化活动中对标准符合性进行验证的技术手段。国内外实践经验表明，合格评定措施可以作为政府监管市场的有效技术支撑，政府相关部门通过市场准入制度、强制性标准和合格评定措施的有机结合，借助技术手段强化标准的实施，传递产品和服务质量信息，达到规范市场秩序的目的。在高危险性体育项目的制度设计中构建第三方合格评定机制，通过向专业技术机构购买服务形式获得专业且具有证明效力的评定数据和结果，将有助于提高体育主管部门的工作效率和专业能力，亦可提高行政许可行为之公信。这符合国际通行准则，也有利于我国在体育设施国家标准的适用上实施监督。对于委托第三方专业技术机构进行合格评定的，所产生的费用应由委托方承担，即如果由申请人委托，则申请人需自行承担相关费用；如果由体育主管部门委托，则费用由体育主管部门承担。体育主管部门对部分经费要提前明确列入预算，由本级财政予以保障。

4.3 体育设施标准符合性验证由有资质、能力的检验机构实施

我国对于高危险性体育项目体育设施是否符合国家标准应采取检测还是检验，存在立法表述不够准确的问题。《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》《体育总局关于印发经营高危险性体育项目许可管理文件的通知》均规定，申请人或体育主管部门可以委托检验机构、认证机构就技术性较强的技术指标进行检测，不完全符合相关技术活动的基本特征，不能完整覆盖国家标准和行政许可要求。

根据国际标准ISO/IEC 17000：2020《合格评定——词汇和通用原则》的定义，检验是审查合格评定对象并确定其与特定要求的符合性，或根据专业判断确定其与通用要求的符合性的活动，其评价结果为判定结论。检测是按照程序确定合格评定对象一个或多个特性的活动，其评价结果为测试数据。认证是与合格评定对象有关的第三方证明。通过对比检验、检测、认证的基本概念和工作特点可以看出，检验机构的检验活动中可以包含检测活动，即将检测操作作为检验活动的一部分；但检测机构开展的检测活动无法包含检验活动，两者存在一定区别。认证机构实施认证需要检验检测结果支持时，可以依托外部检验检测结果，如果认证机构独自开展检验检测活动，则仍需具备检验检测能力。

按照国家标准对高危险性体育项目的体育设施乃至体育场所开放条件进行符合性验证是一项技术性较强的活动，在合格评定领域，此类活动总体属于检验活动，其中既包括对部分技术指标的检测内容，也包括需要根据专业判断作出符合性结论的检验内容。由此可见，现行规定中仅要求进行检测是不全面的，事实上现有不少高危险性体育项目体育设施的标准符合性验证用“检测”代替“检验”，造成贯标不彻底的现象。现行规定提出由认证机构开展检测未考虑到认证机构自身是否具备检验或检测能力。

如何正确采信检验检测机构出具的检验检测结果？首先，对经营高危险性体育项目体育场所和设施符合国家标准情况进行总体评定，应作为一项完整的检验活动并由有能力的检验机构实施。其次，对体育设施中通过使用仪器设备给出具体数据的技术指标可以适用于检测机构的检测活动，如游泳场所的地面静摩擦系数和水面水平照度等。再次，对体育设施中需要应用专业仪器设备，但无法或不需要给出具体测量数值，需通过试验、验证等手段确定对象功能性特性的技术要求，仍然适用于检验机构的检验活动，如攀岩场所的顶端保护系统和保护挂片的承载力试验，需要专门的试验方法、试验装置、试验程序，属于典型的检验机构开展的检验活动（黄希发，2021）。最后，在国家标准中包含了较多的管理要求，对此类要求的评价需结合检查人员的经验等，也属于典型的检验活动。因此，体育主管部门在行政许可和行政执法中，应正确采信具有检验资质和检验能力的机构出具的合格评定意见。

5 结论与建议

1）高危险性体育项目经营活动监管中的国家标准适用应当贯穿行政许可、监督检查和行政处罚的全过程。强化许可阶段监管力度有利于降低危安事故的发生和事中、事后监管的难度。在整个监管过程中，国家标准应是重要的技术支撑，体育主管部门应当将国家标准作为监管的具体认定依据。

2）经营高危险性体育项目中的体育设施符合GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》强制性国家标准是审批条件之一，而该审批条件只援引了国家标准的部分内容，由于标准的强制性，经营者应同时符合审批条件和国家标准。在行政许可阶段，申请人满足审批条件就可以获得许可。在申请人获得许可后，体育主管部门依职权对经营者进行后续监督管理，除了对经营者是否仍然符合和维持审批条件进行重点监督，还应当对经营者是否符合强制性国家标准进行检查。

3）申请人提交审批材料时，有义务证明经营依托的体育设施符合国家标准，并对所提交材料真实性负责。同时，所提交的材料应当有充分、完整的证明材料支撑，以利于体育主管部门作出行政审批。对于体育主管部门所进行的实地核查，应着力比对申请材料是否真实，是否具备证明效力，此类审批是依据常识进行的有限审查。

4）行政执法和争议纠纷中的体育设施符合国家标准的证明责任分配应考虑不同的情况，由不同的主体承担证明责任。经营者获得行政许可后应承担在经营过程中对国家标准持续符合性的证明责任。体育主管部门依职权发现或确认违法事实时，应承担监督核查职责，包括依职权采取的日常监督检查和为确认违法事实采取的有针对性的监督检查。

5）申请人和体育主管部门在承担相应证明责任的前提下，可以委托专业技术机构进行检验检测，通过第三方合格评定机制，提高监管效率，降低监管风险。行政许可、监督检查和行政执法应采信具有法律效力的合格评定结果，合格评定机构及其合格评定活动应严格遵循国家有关检验检测机构的资质管理规定和认可要求。一般而言，除部分利用仪器设备出具数据的技术指标可以单独委托检测机构进行检测以外，体育场所和体育设施的标准符合性验证主要适用于检验机构的检验活动。

6）根据新修订的《体育法》有关高危险性体育项目经营活动监管的规定，完善配套法规、规章等制度建设，通过较高位阶的立法对GB 19079《体育场所开放条件与技术要求》作出直接援引，通过妥善的制度安排落实国家标准全面贯彻执行的要求，明确体育设施符合国家标准的证明责任，建立科学合理的第三方合格评定机制，有效发挥国家标准对于法律实施的支持作用。