教育督导和学校体育督导对学校体育课程变革实施行为的影响及其对策

李 斌，王玉珠，赵发田，鲁春霞，陈逸翔

近年，从世界各国教育改革和政策研究的趋势看，研究者已将注意力由集中讨论什么样的教育变革才是他们所期望的转变为关注如何实现所期望的教育变革。富兰（2005）认为，教育变革的成功25%来源于课程方案的设计，75%来源于课程实施。事实上，政策实施难问题是教育政策研究的核心问题之一。我国的学校体育变革是关涉中华民族伟大复兴、国民素质全面提升的行动计划，2022年6月修订颁布的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）第三章“青少年和学校体育”明确指出：“国家实行青少年和学校体育活动促进计划，健全青少年和学校体育工作制度，培育、增强青少年体育健身意识，推动青少年和学校体育活动的开展和普及，促进青少年身心健康和体魄强健。”同时规定：“学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课，确保体育课时不被占用。”“学校应当按照国家有关规定，配备合格的体育教师，保障体育教师享受与其他学科教师同等待遇。”“各级教育督导机构应当对学校体育实施督导，并向社会公布督导报告。”《体育法》的修订颁布，为学校体育课程的变革和实施带来了保障。近年政府相关部门为加强对课程变革和实施的引领，在学校体育领域相继发布了众多的督导制度以加强督导、确保实施，但仍存在实际执行过程偏离制度初衷的现象，导致这一问题的原因有多方面，如对传统课程的路径依赖、文化-认知的非正式阻滞等，但课程变革实施中教育督导和学校体育督导的实际运作和影响同样值得关注。基于此，本研究分析了教育督导和学校体育督导对学校体育课程变革实施的影响，重点关注各主体的行为选择和建构及相互之间的制约机制。

1 教育督导和学校体育督导

《教育督导条例》对“教育督导”的定义是指，为了保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展，对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导，县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导；县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构教育教学工作的督导。督导可分为综合督导和专项督导（黄崴，2011）。其中，教育督导多见于综合督导，是强化决策-执行-监督这一完整的教育行政管理体系的重要组成部分。目前，我国从政策法规、专项规定和体制机制方面共发布与教育督导相关的文件42个。从保证“两基”和素质教育实施，到推进教育均衡以保证教育公平的实现，再到建设优质教育资源以满足人民对教育的获得感，教育督导内涵不断强化，教育督导标准体系不断健全，如《中小学教育质量综合评价指标框架（试行）》（2013）、《国家义务教育质量监测方案》（2021年修订版）、《义务教育学校管理标准》（2017）等。学校体育督导多属于专项督导，是以教育和体育相关法规、政策为依据，运用有关手段，对被督导单位的体育活动及其成效进行分析和科学判断，为上级有关部门科学决策服务，为提升办学质量提供依据和参考（霍军等，2021）。自我国实施《体育与健康》课程改革以后，督导政策已成为跟踪推进学校体育课程改革的重要指令性政策。如，2007年，《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》提出“建立对学校体育的专项督导制度，实行督导结果公告制度”；2016年，《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》提出“加强学校体育督导检查，建立科学的专项督查、抽查、公告制度和行政问责机制”；2017年，国务院教育督导委员会办公室颁布《中小学校体育工作督导评估办法》《中小学校体育工作督导评估指标体系》；2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》指出：“健全教育督导评价体系……明确政府、教育行政部门和学校的职责。”为全面贯彻落实该文件相关精神，教育部于2021年7月印发了《〈体育与健康〉教学改革指导纲要（试行）》，指出：“加强对教育行政部门的督导评估、强化学校落实学校体育教学改革的主体责任、注重教师实施体育教学改革的过程与结果、强调学生达成体育教学改革的目标与效果”。上述文件从督导层面提出了相应政策和措施以确保课程改革的有序推进。可见，教育督导和学校体育督导评估促进了课程改革在各地区的有序开展并取得了一定成效，但同时也暴露出一些障碍和根源性问题。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》指出，党的十八大以来，我国教育督导工作取得显著成效，但仍存在教育督导权威性、严肃性不足，没有真正形成威慑等问题（陈鹏，2020）。刘培俊（2017）认为，学校体育治理长期存在“重决策、轻落实”“重执行、轻监督”的情况。李小伟（2013）认为，在具体的督导工作中，对于违规者约谈的次数太少，曝光和处罚的力度偏软，一定程度上削弱了督导的权威和价值。本研究认为，学校体育治理的政策悬空、督导价值的削弱以及权威不足问题的本质是督导过程中的目标替代、形式策略以及去课程化，这3个方面不同程度地影响和削弱学校体育课程的有效实施和深化。

2 教育督导和学校体育督导对学校体育课程变革实施的影响及其反应机制

2.1 目标替代：督导规则约束下的政绩导向行为逻辑

20世纪初，米歇尔斯通过对欧洲劳工组织的研究提出了目标替代现象，即组织在运行过程中会追求与初始目标不一致甚或相悖的目标。罗伯特·金·默顿（2015）深入研究了官僚制僵化地服从规则而背弃组织目标的现象，并提出当工具性的价值变成终极性的价值时，通常会发生目标替代的过程。理性选择理论将政府及政府官僚看成是基于自己利益的理性的利益最大化者。马克斯·韦伯（2010）认为，科层制组织的重要特点是按照明确的目标进行组织设计，在实际的组织演化过程中，正式目标被其他目标替代，即目标替代。一般而言，组织在运行过程中需要关注绩效，而绩效评估则需要考虑和权衡目标制定上的多重标准和弹性，在多重标准和弹性的影响和制约下会导致绩效评估时目标游离，即绩效评估过程中的目标替代。教育督导和学校体育督导中的目标替代的发生原因，是受到政绩导向的行为逻辑影响。

1）多重标准下的效率逻辑。目标替代普遍发生于委托-代理关系中，因为二者的效用函数不一致，代理人在行动中不是基于组织整体的绩效而是从自身的绩效出发，可能发生目标替代行为。从“委托-代理”理论视角看，教育督导的委托人是中央政府（国务院教育督导机构），代理人是多级政策执行主体（县级以上地方人民政府）。中央政府需要考虑人才培养的全面发展，即注重青少年思想道德、科学文化和健康素养；地方教育行政部门和学校主要受到两方面的影响，即间接的社会价值和直接的公众压力。间接的社会价值主要表现为国家对青少年学生全面发展的要求（德、智、体、美、劳），直接的公众压力主要表现为学生家长对学生学业成绩的高度关注。各主体的目标效应函数并不一致，中央政府对制度的合理性逻辑要求较强，地方教育行政部门（尤其是市、县）和学校对效率逻辑的要求较高。毋庸置疑，在当前教育环境中，占据主导和核心地位的是效率逻辑，学校校长和地方教育行政官员的考核主要与学业成绩相关，学生家长、教师绩效也重点关注学生的学业成绩。在这种背景下，政策执行者（地方教育部门和学校）从理性视角出发，仅关注容易获得资源并能够体现自身施政方略的学业成绩目标，导致政策执行过程中中央政府的政策供给目标被基层政策执行者切身利益产生的目标所替代，政策执行者最终实现自身利益最大化。对学校而言，由于政府相关部门对学校执行的是负向激励，即政府相关部门仅对实施学校体育课程较好的地区和学校给予荣誉奖励，但对于学校发展所需的经费和生源并无影响。换言之，学校体育课程的实施对于地方和学校来说仅是约束指标。这可以为解释学校体育课程改革政策未能得到学校有效实施的现象提供思路，即在督导评估中，学生学业成绩评价规范性制度要求所造成的后果与回报远大于身心健康评价的回报。因此，根据后果主义的行为逻辑，目标替代在督导者与被督导者之间达成了默契。此外，目前的教育督导机构大都设在教育行政部门内部，存在“既当裁判员又当运动员”的情况。

2）目标弹性下的惯性逻辑。就学校体育的专项督导而言，在督导评估中存在明显的目标弹性，即目标表述抽象笼统。如开足开齐体育课、体育场地设施达标率、体育教师按班分配比例等硬性指标，以及学生的学习态度、体育素养、心理健康和社会适应等弹性指标。在绩效评估中，多元化目标会增加绩效评估的难度，而目标弹性往往会加剧这一困难。由于弹性指标在督导过程中难以衡量评价，逾越规则与否需要凭借主观判断，只关注体育课程的硬性指标，体育与健康课程改革实施的综合效果难以体现。事实上，我国的教育督导对学校体育的关注重点是学生体质的达标率，督导指标不能够全面反映学校体育课程实施的程度和目标。这也验证了目标替代的假设，即当一种工具性的价值变成一种终极性的价值时，通常会发生目标替代的过程，换言之，如果在制度环境上存在目标替代的利益诱因，目标替代就可能比较严重地存在。Ball（1994）认为，政策并不能够轻易改变一种权力关系，因为权力关系空间是一个各种利益交错的组织域，如果不能介入这种权力关系中，那么可能很难改变它们的教育行为。通常情况下，通过自上而下的科层制管理，改革政策会落实到组织域内的各个组织（如学校、教育局），但事实上，政策与具体的组织在互动过程中处于一种制度非均衡状态，需要通过相互妥协来给彼此脱困。总之，目标替代的行动逻辑使督导的权威性受到极大的冲击和消解，同时也阻滞着学校体育课程的有效实施。

2.2 形式策略：督导规则约束下的应付导向行为逻辑

社会和组织所产生的规范、责任和制裁都可以成为自身的社会资本，通过相应的强制措施加以强化，并通过影响个体或组织的行动维持其现有的或者能够获得的有价值的资源（理查德·斯格特，2002）。在督导过程中，组织域中的学校就像一个生命体，一方面为了维持自身生存与发展需要争取特定资源和利益，另一方面需要顺应当前教育改革所提出的外部合法性要求。因此，学校在面对外部繁杂多元的改革要求时，会选择最合理、恰当的行动逻辑，而形式主义的应付策略是学校在实施新课程政策的过程中所表现出来的主要行为逻辑。

首先，督导过程中的应付主义现象瓦解了课程政策的严肃性。我国的学校体育政策主要根据时代发展的需要制定，强调政策的整体和全局，《体育与健康》课程改革作为宏观政策也秉承了自上而下的制度逻辑，即国家通过论证和设计颁布课程政策和要求，最后落实到学校。在此制度逻辑下，权威工具（强调政治命令）是政府最常用的政策工具，而其他诸如激励工具、学习工具、能力工具以及象征与劝告工具等政策工具方面相对较少使用，这也同时反映了我国学校体育领域政策工具的单一性。因此，行为主体在政策执行过程中就会在很大程度上遵循后果逻辑，将利益作为主要的对策参量，得益越多，执行意愿越高；受损越多，执行意愿越低，表现出敷衍、形式主义等的消极策略（马伊里，2006）。其中，最为明显的是体育与健康课程实施中的应付主义现象。这种实施策略一方面可以消解督导规则所带来的压力；另一方面可以保证常态化的教学免受课程改革的影响，其在本质上并不是针对课程改革，而是在面临教育督导和学校体育督导的规则约束下采取应付政策要求以及随之而来的各种督导和检查，从而导致实际执行过程偏离课程政策初衷的结果。这种以表层的话语与形式主义策略回应外在政策的要求，严重瓦解了学校体育课程政策的严肃性。

其次，督导过程中的信息不对称掩盖了课程实施中的过滤机制。对学校体育课程而言，尽管体育与健康课程的课时量跃升为语文和数学之外的第3位，在表面上看各项课程政策都已落实，但实际上学校普遍很难在体育课程的学习上投入大量的时间，而督导过程中的信息不对称会掩盖课程政策实施中的过滤机制。由于督导者对被督导者评估检查只能通过学校的场地设施、相关材料或是现场观摩体育课堂教学的情况，因此评估具有即时性，并不能长期观测到学校的实际情况。宋尽贤等（2005）提出：1）体育教学内容中缺少挫折教育和成功教育，将“兴趣至上、快乐第一”作为选择教学内容的主要依据；2）忽视和减少了运动技能教学和学习时间，偏重选用技术含量较低的教学内容；3）提倡和运用多元学习方式过程中，对内在教学效果关注不足。此外，学校是很多政策的集中点，接受各级各类政府相关部门的政策执行文件数量多，其中包括学校体育的各种改革新政，如学生体质健康、课外体育、校园足球等。为了保证常态化工作的开展，学校将各种政策诉求统合于自身的目标下，一方面通过与社会价值和规范取得一致以获得合法性；另一方面又要防止这种一致性与学校的核心目标产生矛盾。为了缓解此种矛盾，学校会在实际行动中采取过滤机制。总之，学校体育的实践形态由于形式主义策略而难以改变，课程改革所带来的活力最终会被原有的教育实践所弱化，形式主义的应付策略导致课程实施目的不是致力于人的发展性，而是手段的娴熟性，在深层次和本质上有悖于“健康第一”的教育理念和德、智、体、美、劳全面发展的培养目标。

2.3 去课程化：督导规则约束下的工具导向行为逻辑

增强体质的社会责任在学校制度场域中早已成为一种对个体或组织具有约束力的社会期望。在中华民族伟大复兴进程中的不同改革节点上，青少年体质问题长期受到政府相关部门的密切关注。从梁启超“少年强则国强”的迫切期望，中华人民共和国成立后毛泽东同志的“国力苶弱，武风不振。民族之体质日趋轻细。此甚可忧之现象也”的现实描述，到习近平总书记提出的“体育强则中国强，国运兴则体育兴”，均反映了体质问题与国家未来发展的关系。马克思·韦伯（2018）提出，人的实践理性主要包括两个方面，一是价值理性，即以目的为导向的逻辑选择；二是工具理性，指的是手段和程序上的可计算性。两者在表现形式上也有区别，价值理性是一种应然属性，工具理性是一种实然属性。人们所有的活动都离不开对价值理性和工具理性的选择，事实上，在督导制度和规则下普遍存在的工具导向也对课程实施产生了实质性的影响。

1）政策导向的不断强化使课程实施秉持工具理性（增强体质）的合法性。自新一轮基础教育课程实施以来，在诸多政策文件中都重点凸显了增强学生体质的重要性。2007年，《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号）把增强学生体质作为学校教育的基本目标之一。2012年，《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》把提高学生体质健康水平作为办好人民满意教育的重要任务。2016年，《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》指出，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板。上述文件是国家基于青少年发展中的焦点问题从政策层面对学校体育工作提出的引领和指导，但对于参与其中的主体而言，这些指导性的意见和举措势必对其自身的价值导向产生影响。同时，也迎合了体育增强体质的社会责任在课程实施中的合法性，合法性更多体现为与文化体系、社会期望以及与相关规则和法律保持一致性的条件，是由组织内部成员的行动与外部合法性行为之间不断复制和重建的产物（周雪光，2003）。所以，政策导向所提倡的学校体育增强体质的要求会增加组织和执行主体在体育与健康课程实施中的忠实取向，并不断强化课程实施秉持工具理性（增强体质）的合法性，而更为关键的是，当单纯以增强体质作为体育课程价值选择的重点，甚至唯一目标的时候，表明这种文化形态已存在并被赋予了体育教学实践中的一种规范尊严，成为行为方式的主旨。若如此循环，体育与健康课程理念、内容和目标最终被行为者有意无意地从课程剥离为合法性的程序和模糊性认知所左右（袁振国，2002）。体育教育终极目标是为了培养全面发展的人，增强青少年体质只是实现目标的一种手段。过分强调青少年体质，会造成将多功能的体育狭义等同于简单的体质健康教育的误导，使本应具备系统传习操作性知识（运动技能）和健全人格隐蔽性知识的课程价值分离，最后造成政策执行主体过度关注于反映体质健康水平的部分指标，而忽略学生的全面发展（杨成伟等，2014）。

2）任务成本角度的课程变革参与者实施行为的工具理性。任务成本是指参与者为熟悉变革、胜任变革要求而额外付出的时间和努力。政府相关部门在推进改革的进程中主要通过制度和强制手段明确规则，避免总体交易成本的增加来降低教育成本，譬如，《中小学体育器材和场地》的提出减少了各地方和学校搜集信息和议价的过程，节省了交易成本，避免了人力、物力和财力的浪费。制度也有可能增加交易成本，当课程决策的正式制度变革与旧有制度相适应的非正式制度相冲突时，会造成交易成本的增加。例如，高中体育选项教学的管理和操作是一个系统工程，涉及学分制管理、学生跨年级和班级的场地设施以及师资不足，班级规模合理化以及学生的差异化等问题，这些管理和操作问题势必会增加学校、班主任和体育教师的实施和交易成本。如果课程决策者和参与者都基于社会责任和公共利益出发，课程改革正式制度安排所需要的激励和监督成本就会降低，但是在我国新课程制度化尚未真正形成，以及传统课程制度的裹挟下，体育教师变革行为的选择就会受到影响，譬如，《义务教育体育与健康课程标准（2022年版）》对目标的划分和表述为“课程目标：核心素养内涵-总目标-水平目标-教学目标”，而在以往的教学话语中，体育教师不需要对照和考虑课程目标与核心素养，只需要锚定教学目标的预设与生成即可。这也就解释了很多学校和体育教师在课程实施中秉持观望和固有的态度的原因——根据理性经济人假设，一些学校和体育教师出于对自身付出成本的考量，在课程实施中秉持观望和应付的态度，依旧沿着原有的轨道进行教学。督导制度和规则要求组织服从合法性机制，上述分析中本研究已经明确了政策导向的不断强化使课程实施秉持工具导向（增强体质）的合法，在这种工具导向的价值观念引导下形成的一套既定模式同样也是符合督导原则的。因此，在学校体育课程实践中，教师因自身的有限理性，难以在短时期内发生颠覆性改变，从而造成学校体育课程变革实施的衰退性变异。

3 推动学校体育课程变革实践深化的对策建议

3.1 健全教育督导和学校体育督导与评估体系，最大程度释放各结构性主体的力量

1）积极借鉴和开展基于风险的研究性督导模式。基于风险的研究性督导模式是教育督导学术权威实现的有效途径，是指从督导评估对象的实际出发，以帮助、指导学校自主发展为导向，立足于“风险（问题）发现-风险（问题）研究-解决”策略，以过程跟踪、共同参与为主要方式，并建立以“自评-集中研究-评价-督促改进”为主要内容的科学流程（刘学东等，2018）。基于风险的研究性督导模式尊重评估对象的个体差异，督导过程中主要实施定制式督导和基本督导。定制式督导适用于有风险的薄弱学校，即加强对薄弱学校的督导，提升学校综合实力；基本督导适用于无风险的或风险较小的学校，即督导频率减少，从而给予学校发展更大空间、更多时间。教师能够把精力集中于教学核心环节的改进上，最大程度发挥和释放各结构性主体的力量。有研究表明，在经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）开展的国际学生评估项目（The Program for International Student Assessment，PISA）中，荷兰学生的表现能够长期保持世界先进水平，与荷兰拥有独特和完备的教育督导体系有一定关系（OECD，2017）。基于风险的研究性督导评估模式，能够关注被评对象的发展态势、发展潜力和差异，共同寻求解决问题的最佳策略，对进一步推动我国学校体育督导的质量具有重要的借鉴意义。

2）健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。当前，学校体育督导形成分工明确、责权统一、科学布局、执行有效的网络化治理体系尤为重要。此外，各地应积极探索和建立符合区域自身发展的学校体育督导评估常规制度、监测制度、通报制度、反馈制度及指导制度。例如，上海、江苏等省份在国家规定和统筹下，自行研制、修订和完善区域督导评估规章制度，逐级细化，依据实情确定底线和顶线。

3.2 强调督导评估结果的应用性，建立强化取向的选择性利益激励机制

一方面要重视督导评估结果的应用性。坚持督政与督学并重，不仅要监督和促进政府相关部门履行管理责任，切实强化政府的催化作用，而且要督促各级各类学校落实帮助学生锻炼的办学责任，真正从提高学校体育教学质量出发，调动和发挥学校办学的主体责任。另一方面要注重建立强化取向的选择性利益激励机制。在协调个人理性和集体理性时，制度发挥着关键作用。制度减少了不确定性，使世界变得更能预测（托马斯·J·瑟吉奥万尼等，2009）。曼瑟尔·奥尔森认为，必须建立一种选择性激励（Fligstein，2011），对做得好的学校给予更多的利益奖励，即强化取向的选择性激励。美国基于标准的教育问责中最主要的问责关系是政府相关部门与学校之间对其实施奖励和干预，对于表现优异的学校奖励措施一般是绩效拨款制度，即刺激性财政拨款。我国部分地区也进行了积极探索，例如，北京市政府出台和推行了区域性不同层次的学校体育激励机制，对北京市学生体质健康水平前6名的区（县）给予500万元奖励，同时，还对积极参与学校体育政策的学校、科组和体育教师进行奖励，有效提升了各地区学校体育政策执行的积极性。因此，制定学校体育督导评估实施细则和具体的奖惩服务标准，通过强化取向的选择性激励对积极进行改革的学校和个人提供奖励和补偿，如此，学校和体育教师能够凭借各自在课程改革方面的出色表现获得资源，从而促使个人利益与社会利益相一致，使全社会都接受并参与学校体育课程改革。

3.3 通过渗透式的驱动和引领，促使课程实施者沿着规范的制度路径发展

一方面，设立专门的体育与健康课程研究咨询机构，通过专业化信息收集和研究服务于体育课程政策与实施的一致性。事实上，世界上已有很多国家通过设立课程问题咨询机构实现课程领域问题和信息的统筹和规范。如，日本的教育课程审议会、澳大利亚的课程和评价委员会、加拿大皇家委员会的教育调查委员会等都设有不同学科的研究咨询机构，这些机构保持相对的独立性，具备稳定的组织基础和研究基础，定期或不定期对课程标准和课程实施问题进行考察和调研，同时对整个社会环境以及公众舆情的变化保持高度敏感，及时了解并分析课程政策和实施的效果以及存在的问题，为政府相关部门的政策问题识别和认定提供咨询和建议（张文鹏等，2020）。

另一方面，通过制度性模仿的价值预设和榜样示范，降低课程改革实施过程中的交易成本。当一个组织的目标不确定或者环境中存在不确定性因素时，人们倾向于选择其他好的组织作为参照模型，即模仿是对不确定性的一种回应。从经济学角度，模仿是一种可行的低成本的经济行为（Dimaggio et al.，1999）。在我国体育与健康课程改革实践中，一些地方和学校已经通过探索性实践创造出很多成功的经验，部分体育教师、体育教研员通过长期实践成为全面的课程改革引领者和推动者，可以通过总结、宣传成功典型案例的理论观点和实践路径，供更多的学校和体育教师学习。例如，我国于2103、2014年相继成立了全国学校体育联盟（教学改革）、全国学校体育联盟（体育教育），通过搭建交流平台，团结体育教育工作者，推介和分享了全国各地的优秀教学成果，为体育与健康课程教学改革提供了素材和样板，同时也提升了广大体育教师的专业认知和理解，为学校体育教学的常态化、机制化和普及化提供了一致性策略。这种制度性模仿可以为理念与实践的一致性策略提供模板，使参与主体降低成本投入，并能够对变革产生良好的预期和学习意愿，从而减少适应性预期对变革的阻碍（李斌，2017）。此外，在学习工具方面，政府相关部门应提供多途径配套支撑，如政府相关部门出资为体育教师提供《义务教育体育与健康课程标准（2022年版）》等相关的阐释政策知识的文本和素材，提高行为主体的参与感和认同感，营造起良好的学校体育政策实施环境。