新《体育法》背景下残疾人公共体育服务供给与法治保障策略研究

任 峰，廉 涛，孙 冬

残疾人体育是中国人权事业发展进步的生动写照，也是我国残疾人事业和群众体育事业的重要组成部分。作为实现残疾人与社会融合的重要途径，残疾人公共体育服务被定义为以国家行政部门为供给主体，以社会组织、公民和企业等为供给辅助，旨在保障全体残疾人及相关组织基本体育需求的公共体育服务产品或服务行为（张韬磊等，2018）。自20世纪90年代各级各类残疾人体育组织恢复和建立以来，我国残疾人公共体育服务历经初步探索、契机发展、创新推动、稳步推进四个阶段（郑功成，2022）。2022年6月24日修订通过的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》），首次将残疾人群体纳入体育活动特别保障的主体范围，从法治上体现了对残疾人等特殊群体体育权利的重视，也标志着我国残疾人公共体育服务体系建设真正迈入法治推进阶段。

中国残疾人联合会（2021）调查数据显示，我国残疾人总人数达8 500万，包括2 500万重度残疾人和6 000万中度和轻度残疾人，约占全国总人口的6.34%，这意味着我国是当今世界上残疾人人口最多的国家。提高基本公共服务均等化水平，完善残疾人基本公共服务体系，进而保障残疾人基本权益、增进残疾人社会福祉、激励残疾人充分参与，是我国促进发展成果“更多更公平惠及困难群众”的客观要求，也是我国在“十四五”时期开启全面建设社会主义现代化国家新征程要着力解决和攻坚的任务（张海迪等，2021）。在《体育法》完成修订之际，本研究梳理修订进程中残疾人公共体育服务的建设历史和供给特征，并结合供给侧结构性改革理论，剖析我国残疾人公共体育服务的供给困境，提出我国残疾人公共体育服务供给侧改革的策略与法治保障措施。

1 我国残疾人公共体育服务体系建设历程

作为我国体育领域唯一的专门法律，《体育法》的研制始于20世纪80年代初，彼时国家体育运动委员会（现国家体育总局）组织相关学者为体育立法做资料准备，于1988年成立了《体育法》起草领导小组和工作小组。1995年正式颁布的《体育法》经历2009、2016年两次小规模修订，于2022年迎来首次全面修订，并将于2023年1月1日起施行（田思源，2022）。在《体育法》研制、修订的历史进程中，残疾人体育权利逐步实现制度化、法律化（黄世昌等，2020）。袁钢等（2022）指出，立法规范和立法确认是残疾人体育权利的终极保障，而基本公共体育服务体系的完善是残疾人体育权利保障的重要内容表征。为此，我国残疾人公共服务体系建设历程可以依据《体育法》修订的历史脉络划分为四个阶段。

1.1 初步探索阶段

1983年10月，中国伤残人体育协会（1991年更名为中国残疾人体育协会，2004年更名为中国残奥委员会）在天津成立，由时任卫生部部长钱信忠担任协会主席，主要负责组织和帮助肢残人士参与体育活动。1983年12月，国家体委、民政部等9个单位联合发布《关于积极地、有计划地开展伤残人体育活动的通知》。之后，中国聋人体育协会、中国智残人体育协会、中国残联宣文部体育处等各级各类残疾人体育组织相继成立，积极推动残疾人体育工作开展（郑功成，2022）。1995年，《体育法》的正式颁布，象征着我国残疾人体育政策开始趋于法治化。

1.2 蓬勃发展阶段

以2008年北京残奥会为历史契机，我国残疾人公共体育服务迎来了快速发展。2008年4月，第十一届全国人民代表大会常务委员会完成了《中华人民共和国残疾人保障法》的第二次修订，之后《国务院办公厅关于进一步加强残疾人体育工作的意见》《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》《关于贯彻落实〈全民健身计划〉推进残疾人体育健身工作的意见》等政策法规的颁布和实施，进一步为残疾人公共体育服务体系的构建奠定了基础。政府和社会的残疾人公共体育服务能力得到了进一步提升，组织开展了针对残疾人群体多层次、多类别以及多形式的体育活动。

1.3 有序推进阶段

“十二五”时期，残疾人“自强健身工程”等战略的实施标志着我国残疾人公共体育服务发展进入有序推进阶段。《全民健身计划（2011—2015年）》强调大力推进残疾人体育，具体措施包括建立健全残疾人体育组织、实施“助残健身工程”、进行公共体育设施无障碍改造等。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》明确提出改善残疾人基本公共服务基础条件、不断提高服务质量和效益、显著增强基层残疾人综合服务能力的主要目标。“全民健身助残工程”“自强健身工程”“康复体育关爱工程”等的持续推进，充分保障了残疾人的体育参与权利。根据《中国残疾人体育事业发展和权利保障》白皮书，我国残疾人社区文体活动参与率从2015年的6.8%上升至2021年的23.9%。

1.4 法治推进阶段

2022年6月24日修订通过的《体育法》，将体育活动特别保障的主体范围从青年、少年、儿童扩大到未成年人、妇女、老年人、残疾人等，同时将“体育活动给予特别保障”修改为“参加体育活动的权利给予特别保障”。残疾人群体首次纳入体育活动特别保障的主体范围，并将特别保障落实到“参加体育活动的权利”上，从法治上体现了对残疾人等特殊群体体育权利的重视，标志着我国残疾人公共体育服务体系建设真正进入法治推进阶段，必将有力推进各级主体对无障碍体育场地和设施、残疾人体育赛事活动和组织等的建设和完善。

2 《体育法》修订进程中残疾人公共体育服务的供给困境

习近平总书记在2018年中央经济工作会议中提出，我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。作为我国经济转型时期的关键性变革，供给侧改革是适应及引领经济发展新常态下的重大突破，通过体制改革实现经济结构转型升级，将对我国结构性与体制性等问题发挥重要影响（李超等，2018）。值得注意的是，残疾人公共体育服务同属我国基本公共服务体系和残疾人服务保障体系的重要组成部分（金梅等，2017）。在残疾人公共体育服务领域实现供给侧改革既存在现实的理论政策条件，又是体育职能部门体制机制突破和残疾人公共体育服务自身发展的迫切需求。《体育法》的修订为我国公共体育服务领域的供给侧改革提供了必要性的政策支持和法治保障，这些强烈的信号也透露出国家为包括残疾人在内的特殊群体提供在更广范围和更高水平参与和融入社会生活所需的必要条件的决心（毕森 等，2018；于善旭，2022；张韬磊 等，2018）。

2.1 供给侧改革理论与公共体育服务供给的内在联系

供给侧改革理论是为适应经济发展实践需要而逐步形成（贾康等，2014）。为应对20世纪70年代所面临的“滞胀叠加”结构性困境，以供应学派为经济学理论基础的里根经济学通过削减政府预算、控制货币供给量以及减少个人所得税和企业税等方式激活微观机制，进而解决供需失衡的短期宏观经济问题（冯志峰，2016）。尽管此次“供给革命”并未取得理想意义上的成功，同时导致美国沦为当时全球最大的债务国，但其为我国推进供给侧结构性改革带来了警示意义，即政策的采取不能局限于局部调整，改革举措需有效的制度保障。我国的新供给主义经济学，即新供给经济学，在吸收和借鉴传统供给学派经济学认知的基础上，强调推动机制创新，通过结构优化的形式从供给端着手，旨在化解我国“中等收入陷阱”和“滞胀”等潜在经济风险，促进我国新一轮经济的健康可持续发展（李博，2016；马玉龙，2018）。

一般而言，公共体育服务需求与内容伴随社会经济发展的水平而动态调整。经济学上，人均GDP达3 000～5 000美元后，居民生活方式会呈现休闲化特征，达5 000美元以上时，健康和精神消费支出显著提高，达6 000美元以上时，可以认为社会进入休闲时代（李丽梅，2018；楼嘉军 等，2009；王先亮等，2020）。据国家统计局（2022）发布的《国民经济和社会发展统计公报（2021）》显示，2021年我国人均GDP达到80 976元，按年平均汇率折算为12 551美元，超过世界人均水平。作为休闲时代社会消费热点，体育服务日益成为新时代人民群众重要的公共服务产品。但现阶段，我国人民群众美好生活需要与体育公共服务无法有效供给的矛盾依然存在，资源配置、功能职责、政策制度等层面的碎片化问题也尚未破除（张文静等，2022），集中暴露了我国公共体育服务的供需矛盾，体系那里供给侧结构性改革的迫切性。

2.2 我国残疾人公共体育服务的供给体系构建研究

《2021年国务院政府工作报告》中指出，要优化和稳定产业链供应链，继续完成“三去一降一补”重要任务。作为供给侧结构性改革的关键点，“三去一降一补”即去产能、去杠杆、去库存、降成本和补短板五大任务。针对我国现阶段公共体育服务供给主体单一、总量不足和途径僵硬等结构性矛盾，以及目前针对残疾人群体的“粗放式”供给特征和供给特殊性，亟待以供给侧结构性改革为发力点，通过在逐步“降”无效、低端供给的同时扩大有效供给，“补”供给总量、质量及效率等短板，从而进一步完善我国残疾人公共体育服务体系（吴秀云等，2020）。

基于残疾人体育本质功能及我国公共体育服务体系实践，金梅等（2017）在阐释残疾人公共体育服务基本概念、阶段特征及其价值取向的基础上，初步设计了以“需求—供给—保障—反馈”为主线的残疾人公共体育服务基本框架。需求、供给、保障以及反馈四个体系彼此互为支撑，并有机衔接为一个维持残疾人公共体育服务供需动态平衡的关联系统。具体而言，残疾人经济性和非经济性的公共体育服务需求决定了体育产品或服务的供给范围；以政府及体育行政部门为主体的供给系统通过有形和无形的服务，针对性满足残疾人在公共体育服务中物质性和非物质性的需求；包括政策、组织、制度和资源保障等在内的保障体系为残疾人公共体育服务体系的规范化和稳定化运转提供支持；在供给过程中，通过反馈体系对残疾人公共体育服务的“3E”维度，即经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）进行绩效评价，以促进残疾人公共体育服务的可持续发展，实现各类资源在合理性和均等性等方面实现最佳配置（金梅等，2017）。

2.3 我国残疾人公共体育服务的供给矛盾分析

2020年，我国已办理残疾人证的人数为3 781万，而当年在全国范围内仅开展残疾人群众体育健身活动392次，残疾人群众体育健身活动参与人数仅为79 648人次（中国残疾人联合会，2020），与我国残疾人人口的庞大基数严重不匹配。此外，我国现阶段残疾人公共服务整体还呈现出“粗放式”的供给特征。除我国现阶段公共体育服务在供给侧结构性改革背景下整体面临的主体单一、总量不足以及途径僵硬三大困境外，就残疾人群体而言，其公共体育服务体系供给矛盾的特殊性还体现在以下方面。

2.3.1 残疾人公共体育服务供给针对性和有效性不足

根据《残疾人残疾分类和分级》国家标准（GB/T26341—2010），残疾人可分为视力、听力、言语、肢体、智力、精神和多重残疾7个大类，各大类又可按残疾程度分为残疾一级（极重度）、二级（重度）、三级（中度）和四级（轻度）。加之残疾人在幼年、青年、成年和老年等不同年龄阶段的划分，我国残疾人群体多样，而不同的残疾人群体对应的体育需求也各不相同，进一步加剧了残疾人公共体育服务供给难度。尽管鼓励社会力量通过政府购买等方式供给公共服务已成为一项国策（冯维胜等，2022），但考虑到我国残疾人公共体育服务体系建设及其法治保障体系尚处于培育阶段，政府供给向多元主体社会化供给的转变依然任重道远。在此背景下，残疾人公共体育产品的针对性供给与多样化需求的脱离，可能造成部分以残疾人为对象的服务供给被动成为无效供给，从而在供给总量不足的情况下再度催生有效供给不足的新矛盾。

2.3.2 残疾人公共体育服务区域化资源配置不均

在残疾人公共体育服务资源配置的过程中，以残联为主的资源配置主体需要充分调研基层残疾人体育需求。残疾人公共体育服务容错率低，一旦需求信息的时效性和准确性有所欠缺就极易导致在服务资源配置过程中催生“漏配”和“错配”的问题（张韬磊等，2018）。作为公共体育服务资源供给主体，各类非营利组织和市场所提供的残疾人运动康复服务资源也往往不足。究其根由，由于宏观引导和扶持力度不足，社会和市场力量难以被有效激活，继而构建可持续的协作关系或持续注入社会资本，导致二者的残疾人公共体育服务参与程度低。以残疾人健身服务资源为例，作为现阶段我国残疾人群体参与体育活动的主要场所，残疾人健身示范点设置的地域差异明显。由于对残疾人健身示范点的功能定位、经费来源和服务标准等认识模糊，以当地社区、康养机构和残疾人协会为主的依托单位往往未能在示范点建设前充分评估当地的残疾人口结构和空间分布特征，导致其所提供的服务容易出现人力、物力、信息等资源配置不足、不均、不合理现象，难以满足管辖范围内残疾人群体的基本需求（郑功成，2022）。

2.3.3 残疾人公共体育服务相关性法治保障不足

“十二五”“十三五”时期以来，国务院、国家体育总局、中国残疾人联合会等出台了多个政策文件，强调重视残疾人公共体育服务。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了基本公共服务均等化水平稳步提高的主要目标，强调提升残疾人服务保障水平，鼓励社会力量提供服务。但这些宏观的政策文件主要起导向作用，未能根据不同省市、区域的社会经济发展水平和残疾人现状制定针对性的实施方案。在各地政策的执行层面，由于缺乏对宏观政策文件进行在地化思考，往往直接转发上级文件或未能根据当地特征出台配套方案，导致无法解决地方残疾人群体的切实体育需求，对于当地基层残疾人体育活动的开展难以发挥保障作用（吴燕丹等，2021）。同时，部分地区的残疾人公共体育服务问责、监督和评价体系不完善，进一步制约了相关性政策的落实（吴燕丹等，2015）。

3 我国残疾人公共体育服务供给改革及法治保障措施

在保障残疾人等特殊群体的体育权利方面，如果只是规定平等参与权，将难以落实于实践。而合理的差别对待是实现平等的必要条件，这种表面上的不平等，恰恰是为了实现实质上的平等。因此，新修订的《体育法》明确提出“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障”。值得注意的是，从对体育活动给予特别保障，到对参加体育活动的权利给予特别保障，体现了认识和理念上的进步。我国残疾人公共体育服务的法治保障最终落实在“权利”上，恰恰体现了对残疾人平等权益保障与融合促进的重视，与《中华人民共和国残疾人保障法》的特别立法相契合（马宏俊，2021）。就残疾人公共体育服务供给改革而言，《体育法》的修订为其提供了必要性的政策支持与法治保障（周爱光等，2022）。

3.1 多轨化驱动，构建残疾人公共体育服务多元供给主体体系

同正常群体的公共体育服务供给现状一致，我国残疾人公共体育服务仍以各级人民政府组成的管理部门以及各级体育局组成的执行部门为绝对的供给主体。在单一供给主体下的集权决策机制往往无法及时地满足残疾人群体多层次、多样化的公共体育服务需求。以英国、美国为代表的国际经验表明，由政府、社会组织和企业等组成的多元供给主体打破单一供给主体形成的垄断格局，“有形的手”和“无形的手”相互协调，实现供给主体多元化和服务内容多样化是消解上述矛盾的有效方式（金梅，2019）。例如，可采取权限下放、服务外包、特许经营等多样化的合作方式，激励和培育各类社会组织或企业付诸残疾人公共体育服务实践，深化各级供给主体的多元合作机制，以公共利益为导向多轨驱动，充分发挥各级主体在多元供给体系中的独特作用。

3.2 多极化联动，创新残疾人公共体育服务供给制度机制

残疾人公共体育服务供给制度创新旨在保障政府部门和各类社会组织的供给行为，而现阶段的创新重点仍在前者。究其原因，政府部门不仅要与相关事业单位承担残疾人公共体育服务公共财政支出，还兼任与社会共同提供相关体育产品和服务的责任。《体育法》规定，全社会应当关心和支持残疾人群体参加全民健身活动，各级人民政府应当采取措施，为残疾人等特殊群体安全参加全民健身活动提供便利和保障。这就要求在着力推动政策落实、鼓励社会力量参与残疾人公益性项目的同时，基于国家层面的宏观制度，制定符合各省市社会经济实际的配套制度，以加强残疾人公共体育服务的制度保障。具体而言，要在政府部门监管放权、各类机构依法自律和第三方评估监督的基础上，扩大面向社会资本的开放范围，进一步开拓市场、非营利性社会组织及个人在残疾人公共体育服务领域的多级联动、协同供给机制（肖丽琴，2012）。

3.3 精准化投入，提高残疾人公共体育服务针对性和有效性

客观上来讲，占我国总人口6.34%的残疾人群体属于少数群体，但考虑到残疾人公共体育服务存在服务多样性、供给兼容性和资源配置容错率低等特征，残疾人体育服务供给的精准性十分重要（张韬磊等，2018）。《体育法》强调，残疾人联合会等群团组织应当根据各自特点组织开展日常体育锻炼和各级各类体育运动会等全民健身活动。肖丽琴（2012）曾指出，以无障碍场地、无障碍体育设施、特殊体育指导员等为主的非经济性体育需求是我国现阶段残疾人公共体育服务的主体偏好。但该偏好并非一成不变，如何在残疾人动态变化的体育需求之下进行有效供给，减少低端或无效供给，已成为残疾人公共体育服务供给体系所面对的一大挑战。其关键在于协调供给过程中的“加法”与“减法”，即合理处理“增加有效、高端供给”与“无效、低端供给”之间的关系（吴秀云 等，2020）。具体举措包括增加针对性、个性化或具有当地历史文化特色的有效供给投入，例如为视觉障碍患者设立触觉、听觉训练和定向行走训练等功能性训练项目；同时依据国家无障碍环境建设要求，减少低端、无效、资源浪费高、不利于残疾人使用的公共体育服务供给。

3.4 网格化发展，转换残疾人公共体育服务组织建设思路

考虑到残疾人公共体育服务供给的客体复杂性，其组织保障既关乎实现服务目的的基础保证，也是推动体系可持续发展的重要支撑（金梅等，2017）。组织保障体系不仅包括了全国残联到地方残联、国家体育总局到地方体育局等形成的纵向结构协调，还涉及社会组织和私人组织间的横向合作。由于缺少政策以及相关制度的引导，社会组织力量进入残疾人公共体育服务领域存在着较大阻碍，在组织保障体系中处于绝对的弱势。此次《体育法》的修订对政府转变残疾人公共体育服务组织建设思想提出了进一步的要求。通过培育具有良好承接能力的社会体育组织，将残疾人公共体育服务供给的组织结构发展为由政府、体育社团、社区体育指导员以及健身活动站点相结合的网络体系，并由体育社会组织扮演连结政府和社区的中间枢纽，逐步将网络由中央、省市延伸至县、乡、村，健全残疾人公共体育服务组织保障体系。

3.5 在地化思考，落实残疾人公共体育服务两级法规细则

我国现阶段的残疾人公共体育事业发展存在客观的区域性差异，加之各地区对中央下发的相关宏观政策缺乏在地化思考，无法准确并及时地回应当地残疾人群体的真实需求，削弱了政策的执行效力（吴燕丹等，2021）。因此，在《体育法》导向性和纲领性的基础上，地方政府需要根据当地的社会经济发展水平制定包括残疾人权利保障、体育组织管理等在内的具体化配套制度，进一步落实残疾人区域性公共体育服务的“中央-地方”两级法规细则，判辨法治保障体系的标准及应用范围（肖丽琴，2012）。

4 结语

习近平总书记会见第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会受表彰代表时强调，残疾人是社会大家庭的平等成员，是人类文明发展的一支重要力量，是坚持和发展中国特色社会主义的一支重要力量。以习近平同志为核心的党中央高度重视残疾人事业发展，强调“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”，体现了党和国家对残疾人平等权益保障与融合促进的深刻理解。在新修订《体育法》颁布实施与供给侧结构性改革的背景下，如何抓住机遇、找准问题并化解矛盾，如何将基本公共服务均等化和法治化理念的顶层设计切实落实到残疾人体育服务需求的有效供给中，如何既着眼于“十四五”时期残疾人基本体育权益的保障，又重视残疾人公共体育服务的长期可持续发展，是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程无法回避的问题。为此，必须高度重视随社会经济发展而日益变化的残疾人体育需求和供给间的短期与长期矛盾，高度重视“中央-地方”两级政策法规对残疾人公共体育服务发展的引领作用，高度重视将政府主导的多元供给主体纳入残疾人公共体育服务供给的法治保障体系，全面贯彻实施新修订的《体育法》，加快构建中国特色的残疾人公共体育服务体系，开启残疾人体育法治保障高质量发展的新纪元。