推进乡村治理现代化：“三治结合”及其宪法逻辑*

陈潮辉

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

2017年10月，党的十九大提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，而“三治结合”是乡村治理体系现代化的必然要求。当今社会纷繁复杂，在社会系统分化为各功能不同的子系统中，各子系统有其自身运行的“符码”，从而具有彼此的“自创生”能力，在它们自身相对的封闭系统中运作，承担独立的系统功能，而通过沟通媒介与其它社会子系统进行意义勾连，进而实现社会子系统之间的协调藕合和社会整体的有效运作。[1]159-169解决社会子系统矛盾冲突的途径必须围绕宪法构建的法律系统，通过宪法维持社会子系统的分化与结构耦合。[2]151在乡村治理中，《宪法》是沟通“三治”各系统的桥梁：乡村自治系统必须在以《宪法》为法律金字塔顶端的法律系统中运行，才能制约乡村公权力的滥用，从而实现农民当家作主的宪法权利；乡村德治系统则必须剔除传统的封建因素，升华为社会主义主流德治观的乡村德治系统，并在《宪法》确立的乡村德治原则之下运行，才能助益村民自治取得良好绩效；乡村法治系统实质上是通过《宪法》这一沟通媒介将自治和德治系统纳入法治化轨道，为它们的有效运行提供法律保障，从而促进“三治结合”这一乡村治理体系向现代化转变。

一、乡村“三治”各系统的内涵

1.乡村自治系统的内涵

基层自治一直以来遵循乡村内生力量的运行逻辑，国家权力并不直接介入乡村治理领域。古代以“乡绅”为代表的乡村自治具有浓厚的封建宗族色彩，而现今村民自治则是《宪法》所确立的乡村治理制度。

“自治”思想最早可以追溯到道家代表人物老子“无为而治”的思想，其在《道德经》所说的“我无为，而民自化”的思想是“治道”之要义，意思就是君主要遵循自然规律并实行简政，通过黎民百姓自我教化、自我发展和自我管理形成一种柔和的社会秩序。后来，道家的自治思想被统治者所推崇，在乡村治理中表现得尤为突出。中国乡村治理自古以来国家就遵循政权止于县政的治理结构，乡村社会皆以宗族为自治单位的治理逻辑，[3]3长期以来乡村靠“乡绅”自治来维持社会秩序。[4]411实际上，这与儒家的意识形态和家户制度的长期影响不无关系，由此传统乡村自治系统才能获得强大而稳定的力量。[5]76解放之初国家政权迅速向乡村基层社会延伸和渗透，乡土中国几千年以来的治理逻辑发生了深刻变化。改革开放前，乡村先后经历了土地改革运动、农业合作化和农业集体化运动，先后建立起以乡村并存、村社合一与人民公社的基层政权，国家治理逻辑完全代替了乡村自治逻辑。自改革开放以降，随着农村经济体制改革的推行与人民公社体制的废止，国家权力日渐向乡镇收缩。与此同时，乡村基层社会结构日益复杂化，农民权利意识也开始觉醒，进而培育了基层民主力量，促进自治性治理组织建设日臻完善，从而形成“乡政村治”治理模式并逐渐完善。这一治理模式的推行是国家基于乡村经济发展和农民利益需求日益增强而作出的重大政策调整。由此，村民自治顺应了世界民主政治潮流，不但促进基层民主政治发展，而且也为国家民主政治发展提供了重要参考。[6]6

自本世纪初以来，随着村民自治的展开，乡村基层的独立性和农民的权利意识也随着增强，进而乡村社会结构也发生巨大变迁，同时，国家政权对乡村社会的影响方式也发生了相应转变。[7]30在这个背景下，现行《村民委员会组织法》第1条、第2条第1款将村民自治定义为，村民通过村委会“依法办理自己的事情”的农村基层民主制度，通过村委会实现自我管理、自我教育和自我服务。村民自治权利的实现则依靠“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”这“四个民主”基本制度。[8]44

村民自治制度是实行乡村基层民主自治，但其运行必须遵循“群众自治、依法而治和党的领导”为原则，[8]44才能使村民真正实现“人民当家作主”的宪制价值。

2.乡村法治系统的内涵

我国传统的法治思想兴于春秋时期，法家先驱管仲率先在齐国以法律手段推动富国强兵的战略；公元前621年，赵宣子在晋国“制事典，正法罪，本秩礼”，修订办事章程，促使官员按章办事，修订律令刑法以正刑名，修订礼制以为官民共同遵守；公元前536年，子产在郑国铸刑书，首次公开刑法内容；公元前513年，晋国通过铸刑鼎的方式颁布了范宣子的刑书，法律进一步公开化。而后到了战国时代，公元前403年李悝开始用《法经》在魏国实行法律的治理方式；公元前386年，楚国推行吴起变法，在全国实行“法治”的治理方式；公元前356年，商鞅在秦国全面推行变法，整个国家自上而下依法而治。虽然这些法家在传统法制建设和法治实践中都有建树，但较有系统性地建立起法制且真正实行法治方式治理国家的则首推商鞅，其法治思想奠定了法家与儒、道、墨各家分庭抗礼的基础，并影响了包括韩非子在内的后代法家思想。[9]4-5在变法中商鞅就提出要“缘法而治”“事断于法”等法治思想，[10]185-186,196-197,200其实质内涵就是治理国家必须以法律为依据，禁止任性治理。实际上，春秋战国时代既是农耕文明的继承阶段亦是发展阶段，法家依法而治的思想当然也是主要在于促进乡村治理。但传统法治思想过于注重武力和崇尚法治的治理方式，而忽视思想教育和道德教化等意识形态方面的统治，[9]5显然与新时代乡村法治的治理方式不同。

费孝通认为，中国传统乡土社会没有法律可言，[11]7其所言之法律即主要为今天国家层面上的法律。因此，在建设法治中国的背景下，应健全乡村法律系统，发挥法律在乡村治理中的功能。首先，法治乡村建设必须体现出与乡土性相适应的一面。法治乡村是乡民的一种群众性共识，并不要求国家法适用上的普遍性原则，而是既要体现自治主体的自主性又要体现自治区域的差异性和特殊性。因而，在乡村法治建设过程中必须结合乡村的具体情况，挖掘乡土法治资源，发挥中国传统法律文化的优势。[12]6由此，2018年中央一号文件提出要发挥村规民约等乡村社会规范在村民自治中的积极作用，就是为了更好地确保乡村治理的法治秩序。但村规民约等乡村社会规范在制定过程中要凝聚村民共识，才能更好地发挥法治精神的治理绩效。其次，乡村法治建设必须充分体现对农民权利的保护和对乡村权力的监督，应当从法制规范上为村民参与治理活动提供坚实保障，对村级组织的地位和功能加以界定，[13]76将权力运行纳入法治化轨道，接受村民群众监督。同时，也要防止乡镇权威干涉村民行使自治权利。

法治乡村建设必须发挥传统法律文化的优势，与国家法一起为村民群众参与乡村治理提供充分保障，同时制约乡村权力，使村民的自治权利与乡村权力形成均衡态势，才能防止“人治”悲剧的发生。

3.乡村德治系统的内涵

以德治国一直以来是乡土中国治理的主要方式。最早西周统治者就提出“以德配天”“明德慎罚”和“敬德保民”等德治思想，认为执政者必须拥有道德才有资格统治天下，通过道德教化才能治理好国家和保护子民。后来，该思想得到儒家的继承和发展：孔子在《论语·为政》中提出，统治者治理国家要做到“为政以德”才能得到老百姓的拥护；[14]10孟子在《孟子·梁惠王上》中将孔子的德治观具体为统治者要行“仁义”之政；[14]36-38《荀子》则在孔孟思想基础上将德治发展为“以礼治国”的理论，它是“治国的最高原则和主要方略”。[15]32实质上，儒家主张统治者必须行仁政的治国之道，通过道德教化的功能治理国家，将道德文化提升为治国理政的理念同样适用于乡村治理。比如，传统乡村德治利用"三从四德""三纲五常"等道德价值来教化乡民，从而形成系统性的传统乡村德治观。不过，传统德治观所主张的通过道德教化来统治天下的治理方式是“人治”思维，是通过说服教育的方式来促进人们遵守统治者认可的行为规范。[16]40

相对于传统乡村德治而言，现代乡村德治是以治理现代化为归旨，对乡村道德文化进行整合，侧重对乡村社会的治理功能。现代德治的核心在于强调通过道德教化对社会秩序的有效维护。[17]29在国家治理层面上，德治就是国家通过道德规范对人们的行为进行约束从而达到良好社会秩序的治理方式；[18]11在乡村治理层面上，乡村治理必须以德治系统为基础——是乡村自治系统建构的关键之所在。[19]103由此，现代乡村德治被赋予时代的内涵，是对传统乡村德治系统的继承和发展，是在自治系统基础上对乡村治理体系的扩展。一方面，现代乡村德治借鉴传统乡村德治的治理经验，通过发挥道德教化的功能，传承中华民族传统优秀文化；另一方面，结合新时代核心价值观，通过对传统乡村道德规范的整合改造，实现乡村价值体系的现代化，从而构建起乡民赖以共同自觉遵守的道德规则体系。[16]40-41

健全和完善乡村“三治结合”治理体系有必要对乡村德治系统的内涵加以明晰，通过继承和发扬中华传统优秀文化，并挖掘和改造蕴含于乡村社会的道德规范，使它们与新时代核心价值观相结合，形成对乡民具有认同感的新时代道德标准，促进他们将道德文化外化为行为习惯，才能成为推动乡村治理体系向现代化转型的必要补充。

二、乡村“三治”各系统的互补性

通过对“三治”各系统内涵的考察，可以发现乡村自治系统和德治系统的运行均要求以个体的自由为前提，而乡村法治系统的运行则要通过统一的规则体系限制人们一定的自由度来达至社会治理有序，由此乡村法治系统与自治系统、德治系统的运行存在一定程度的紧张关系，自治系统和德治系统的有效运行必须以法治系统的有效运行作为保障。

1.乡村自治系统与法治系统的互补性

村民自治是国家对基层民主的一种制度安排，民主的本质决定着自治主体之间意见的差异性和多样性甚至有冲突的可能，而法治则是追求法律面前人人平等的价值。正是因为存在这种差异性才使它们之间具有互补性的一面，即村民自治是乡村法治的基础，乡村法治是自治的保障。

实际上，自治与法治之间的互补关系自古以来就有定论。商鞅在《商君书·定分》中就提出法治是自治的手段，要求通过法令的实施来定名分，促进“人民”自我治理，从而在形成自治的态势之后国君才能大治天下，[9]190-191易言之，秦孝公时代的自治实际上是建立在法律制度建构之上。当然，现代村民自治毕竟融入了民主的内涵，其与商鞅所言的法治系统与自治系统之间的互补关系又有不同的一面。一方面，乡村法治系统的运行应当以自治系统的运行做基础。因为村规民约等乡村社会规范所体现出来之“法治精神”其实是村民群众的共识，村民自己所制定的自治规范恰恰表明了自治是乡村法治的基础，这也体现了乡村自治主体与法治主体的统一性，这在黑格尔看来是一种比“信仰”还要直接的关系。[20]166另一方面，村民自治系统的运行应当以法治系统的运行做保障。乡村公共权力的正当性来自于乡村民主的有效实现，而乡村民主则是村民群众参与乡村治理以及个人权利和个性自由得以有效表达的机制。但法治是国家权力构筑之框架规范，亦是公权力行使的限制和民主运作的边界，[21]由此不受乡村法治制约的自治必定走向歧途。

从乡村自治系统和法治系统的内涵来看，它们的差异性正是它们之间的互补性，乡村自治之旨趣在于追求民主和自由的价值，但它必须由乡村法治系统为其提供保障，方能促进其运行的有序性，而乡村法治系统又必须根植于自治系统的土壤中，以后者为基础才能彰显其自身运行的价值。

2.乡村法治系统与德治系统的互补性

乡村法治是自治的制度化和规范化，对乡村多元主体具有普遍性的强制约束作用，是自治系统运行的刚性要求；乡村德治通过村规民约对自治系统的运行也具有一定的制度化和规范化，但德治系统是通过道德教化的途径规范乡村多元主体的行为，具有个性化和柔性的特点。正是因为存在这种差异性才使它们之间具有互补性的一面。

实际上，古今中外从来就没有单靠法律或者道德来治理社会的方式。就中国古代而言，国家治理是一种法德兼施的方式，即使在儒家德治思想的长期影响下也只不过偏向于“德主刑辅”的维度，并没有废弃依法而治的理念，只不过是“人治”体制下的法制而已。[22]9实际上，自古以来法治系统与德治系统就治理目的而言殊途同归。法家所提倡的“法治”以严刑峻法禁止黎民百姓作奸犯科，表面上看与儒家所提倡的“德治”理念相互抵牾，实质上法治与德治是相辅相成的治理方式。一方面，法家主张通过成文法来治理天下的理念离不开道德标准；另一方面，法律规则所确定的标准在社会治理过程中也有部分被转化为社会道德，成为规范人们行为的道德文化。就西方社会治理方式而言，政治文明和工商业的发展促进近现代西方政治国家与市民社会的相对分离，国家主要通过颁布民事法律调整社会主体之间的社会关系，同时也通过“基督教文明”的道德文化来教化人民，也是采取法德兼施的治理方式。现代中国在治理国家和社会方面更加要讲究法德并济和威信并举的方略 。[22]9可见，法治系统和德治系统是基于不同视角通过不同切入点为社会治理作出各自的贡献罢了。[23]18由此，法治系统和德治系统在追求社会治理有序方面目的一致。

具体到乡村治理，首先，乡村社会也是市场经济发展的场域。一方面，市场经济要求市场主体必须遵循契约精神，订立合同不允许存在任何欺诈或强制的因素，履行合同不得有任何侵权或者违约发生，否则就要受到法律制裁；另一方面，市场经济更加要求乡村市场主体必须具备德性，必须遵循诚实信用的信条，否则在乡村熟人社会里就没有立锥之地。由此，乡村法治系统与德治系统之间同样具有较高的相容性。其次，乡村多元法律规范蕴含着大量的道德要求，使乡村法治系统与德治系统的相互结合更加可能。例如，《宪法》第24条就规定通过在城乡制定各种群众性的守则和公约来贯彻在社会主义核心价值观统率下的道德文化；第53条更进一步要求公民必须尊重社会公德等诸多道德要求。显然，乡村多元法律规范与多元道德规范之间存在价值追求上的部分交叉重合，在功能上具有互补性。

乡村法治和德治的内涵和着力点虽然存在较大差异，但都是通过系统性建设来达到乡村治理和谐、有序和公平合理的理想状态，这就决定乡村治理体系必须对法治系统和德治系统兼收并蓄，充分发挥它们之间的互补性，才能取得相得益彰的治理效果。

3.乡村自治系统与德治系统的互补性

就传统中国乡村自治与德治之间的关系而言，乡村自治系统的有效运行要依赖德治系统的运行来实现，而乡村德治也蕴含着自治的因素。例如，先秦时期道家所提倡的“自治”就要求君王务必秉承“清静”的心态，尽量避免国家过多介入人们的生活领域，由自发性的道德来调控社会共同体，从而通过“德治”的自觉运行来实现“自治”之目的。因而，传统乡村自治与德治的结合既要求乡绅必须提高自身的道德修养水平来提升治理能力，又要求通过说服教育的方式将“德、礼”规则教会乡民自觉遵守，由此传统乡村德治是通过道德教化内化为乡民自治。

就当代中国村民自治与德治之间的关系而言，首先，村民自治系统建设因为有了德治因素的加入，才能让治理更加规范有序、绩效显著。基于村民自治作为国家力量的建构物所呈现出来的刚性，决定其贯彻落实需要乡村道德这种软性力量为其营造良好的运行环境，[24]93-94由此村民自治系统的治理绩效离不开德治系统的有效运行。[25]36其次，乡村德治系统建设必须以村民自治系统为基础。因为乡村德治建设是村民对多元道德的共识，所以乡村道德不可能通过国家权力强加于乡村共同体，而应当以自治为基础建立新时代乡村道德。

乡村自治与乡村德治的共性均以个体自由为出发点，由此有了结合的基础，其“刚性”与“柔性”的差异性为它们之间的互补提供了可能，惟有它们之间相结合才能更好实现乡村治理的有效性。

三、乡村“三治”各系统相互结合的必然性

虽然乡村“三治”各系统之间具有互补性，但“三治”结合的必然性则应从宪法学的视角考量。《宪法》是沟通“三治”各系统之间的桥梁，促使“三治”结合成一个整体性的治理体系，同时，通过《宪法》这一制度性媒介，转换“三治”彼此的价值,进而促进乡村治理体系在总体上的效能。

1.宪法是沟通乡村“三治”各系统的桥梁

《宪法》第111条第1款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”这是村民自治系统建设的制度框架。乡村自治在本质上是基层民主政治的治理方式，是由国家力量建构的民主政治制度，必须在以《宪法》为统帅的乡村法制框架内运行。《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是乡村法治系统建设的原则。如前所述，乡村治理是国家治理的重要组成部分，由此《宪法》确立之法治原则理应成为构建乡村法治系统的基本原则。《宪法》第24条第1款规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”第53条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”这是乡村德治系统建设的制度体系。由此，乡村德治亦并非自治的附属物，《宪法》所确立的乡村道德体系证明德治与自治之间是一种平行关系，亦必须在以《宪法》为统帅的乡村法制框架内运行。总之，《宪法》是沟通乡村“三治”各系统的桥梁，但如何相互结合还需要从《宪法》作为“三治”价值转换的媒介进行链接。

2.宪法是乡村“三治”各系统价值转换的媒介

乡村“三治”各系统可以相互结合，也可能存在不协调，但通过《宪法》可以将“三治”各系统价值加以转换，从而促进“三治”各系统之间紧密结合为一个整体性的治理体系。

宪法的系统沟通功能在于接受周围环境价值的输入和通过法律系统对其它系统辐射宪法价值。一方面，法律系统之外的社会子系统通过宪法输入它们的价值，从而转化成宪法价值；另一方面，实定宪法通过发挥其作为法律系统金字塔顶层的作用，将宪法价值统一辐射到法律系统中去，[2]214而后法律系统又将宪法价值贯彻到其它社会子系统中去。具体到“三治”各系统，村民自治的价值体现于自治规范中、乡村法治的价值体现于多元法律规范中、乡村德治的价值体现于道德规范中，这三类价值均以多元治理规范的形式表现出来，其中的宪法规范是“三治”价值转换的媒介，因而“三治”存在结构耦合的必然性。正如哈勒所言，法律原则系诉诸道德要求的法内容，由当代和延续过往的生活方式而产生之原则。[26]293米歇尔·班杰明认为，社会主义法制的根源为实现社会平等、社会正义和社会主义道德之原则。[27]147-148由此，乡村法治系统与德治系统之间的关系是“你中有我、我中有你”，乡村德治系统将其道德价值输入《宪法》，又通过《宪法》辐射到乡村法治系统，再经由乡村法治系统对德治系统进行调整。同理，自治系统也可以将其自治价值输入宪法，再通过宪法辐射到乡村法治系统，而后乡村法治系统反过来又对自治系统进行规训。从而，将乡村自治系统和德治系统限定在法治系统所构建的法制框架内运行。

通过《宪法》将“三治”各系统价值加以转换，使“三治”各系统相互结合为整体性的治理体系，并将各系统所产生的不和谐不协调因素加以消融，从而促进各系统的功能优势，使乡村治理体系在整体上释放出最佳效能。

四、“三治结合”是推进乡村治理现代化的必然要求

2019年6月，中共中央、国务院两办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，要以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的“三治结合”乡村治理体系，到2035年，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，基本实现乡村治理体系现代化。由此，“三治结合”是实现乡村治理体系现代化的必然要求，而乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序是乡村治理体系现代化的目的，成为衡量乡村治理是否现代化的标准。

1.“三治结合”有利于推进乡村社会治理有效

推进乡村治理有效，关键在于打造乡村善治格局。只有构建“三治结合”的运行制度，才能使“三治结合”行稳致远；“三治结合”的有效运行必须从机制上协调多元主体和多元规范的协同治理；通过乡村治理机构和村民的有效参与，并构建“三治结合”的运行平台，才能实现乡村治理有效。

其一，要从制度设计层面上使“三治结合”行稳致远。在实践中，不少地方的“三治结合”虽然解决了诸多社会矛盾，在短期内释放了乡村社会活力，但没有制度设计与之相匹配，其有效运行不可能长远。由此，必须从制度设计上促进“三治”结合，在实践中强化“三治结合”的自觉运行，将地方的成功经验转化为制度。其二，要健全和完善多元治理主体和多元治理规范的协调机制。“三治结合”关键在于多元主体和多元规范参与乡村治理，其难点在于如何通过协调的多元规范调整多元主体有序参与乡村治理的问题，由此必须通过创新多元规范协调机制，促进乡村多元主体协同治理，方能实现以基层民主、法治精神和社会主义主流道德观为宗旨的“三治结合”乡村治理模式。其三，要构建“三治结合”运行平台。建立和完善“三治”的有效载体，要发挥诸如调委会、监事会和议事会等乡村治理机构的功能和作用，并发挥村规民约制定中的协商机制在鼓励村民群众参与乡村治理中的积极作用，[28]形成治理合力，才能办好村民自己的事情。

2.“三治结合”有利于推进乡村治理充满活力

“三治结合”有利于培育乡民的现代精神、公民意识、法治意识、自治能力以及道德水平，有利于构建具有现代意义的乡村治理体系。但在治理实践中要因地制宜、尊重群众、自主探索，构建“三治”各系统的有效治理制度和治理机制，发挥“三治”各系统的功能优势，才能促进乡村治理充满活力。

其一，要提升乡村自治的活力。首先应通过明确权责的边界，推动村委会回归村民自治之主业；其次要创新村民自治的实现方式，培育乡村社会组织参与乡村治理；[28]最后要将村民纳入到治理主体中来，通过制度设计将被治理者转化为治理者，从而促进村民积极参与村务治理，释放乡村社会活力。[29]50其二，提升乡村法治的活力。首先要通过法治宣传教育，培育村民的法治意识和法治精神；其次要通过乡村法治队伍建设，为乡村多元主体提供法律公共服务。[28]由此，提升村民自治的法治化水平，促进乡村法治的活力。其三，要提升乡村德治的活力。由于行政化管理压制了乡村资源和乡村自身的活力，也使村民在治理实践中处于被动地位，从而导致乡村经济社会的发展欠缺内生动力。[30]84由此首先要强化村规民约对乡村道德的保护功能，充分发挥其在乡村治理中的引领和约束作用；其次要通过挖掘传统乡村德治人才和制度资源，将其转化为现代协商式、参与式的组织资源和制度资源。尤其是其中的新乡贤选拔机制要加以完善，切实提高乡村人才参与乡村治理的地位，促进他们为家乡建设“出财力献智慧”的积极性；最后要激活、维护乡村文化制度，[28]并将其转化为乡村治理文化，以为促进村民参与乡村治理的动力，从而提升乡村自治活力。

3.“三治结合”有利于推进乡村治理和谐有序

现代化的乡村治理本质上要求权力生成的民主化、治理主体的多元化、权力运行的法治化和利益表达的制度化。[31]治理主体和利益主体的多元化决定乡村治理的复杂化，由此必须在党组织领导下发挥“三治”各系统的治理作用，从制度性、规范性和程序性的导向解决乡村社会矛盾，才能实现治理和谐有序。

其一，要发挥基层党组织在“三治结合”中总揽全局、协调各方的核心领导作用。从实践上看，村党支部贯彻党的路线、方针和政策或者讨论本村经济社会的“重要事项”，表面上看似一种“管掌舵，不划桨”的领导方式，实质上扮演“国家代理人”的角色，这就注定其工作必须做实做细，其权力和权威的展现更多地要依赖在本村具体事务的落实之上，[32]92必须通过会议制度才能贯彻其法律上的领导权，从而才能既总揽全局，又能协调各方，成为乡村治理的战斗堡垒，在“三治结合”中实现其政治功能。其二，要充分发挥乡村“三治”各系统的优势作用。首先要通过规则的有效性和程序的透明性发挥乡村法治在定分止争方面的作用，及时化解乡村社会矛盾；其次要通过新乡贤和乡村道德发挥乡村德治在弘扬社会正气方面的作用；再次要促进村民自治制度的有效运行，要调动村民参与乡村内部治理规范的制定和完善的积极性，使村民真正参与到“办理自己的事业”中来，由此实现“民事民议、民事民办、民事民管”的村民自治目标，从而在村民自我管理、自我教育和自我服务中实现乡村治理和谐有序的状态。[28]

总而言之，“三治结合”经过地方试点被证明为是一套乡村治理的有效方式，现阶段我国社会在整体上正处于转型期的背景下，“三治结合”将作为乡村社会持续发展和变迁的推手。在“三治结合”的实施过程中可以通过调动一切社会力量和资本促进乡村经济发展，从而进一步推进城乡一体化的进程，从根本上扭转乡村在公共产品供给和社会事业上与城市之间的差距，在总体上促进乡村社会结构的根本性改变[33]15。

结 论

乡村治理是一种自治系统与法治系统、德治系统相互结合的治理方式，是在以《宪法》为统帅的法律框架下展开的现代化治理：其一，村民自治制度是现代国家权力的建构物，与传统乡村自治实行的“乡绅”自治不同，其要义在于通过法律实现农民当家作主的《宪法》价值；其二，新时代乡村德治是对传统乡村德治观的继承，与传统乡村德治所实行的“封建礼教”德治不同，其要义在于通过《宪法》确立的乡村德治原则赋予乡村德治现代化的内涵，与村民自治制度的现代化相契合，为其有效运行提供道德基础。由此，乡村法治和德治既是自治的应有保障，也是自治这一治理方式的目标指引。在社会系统功能分化背景下，乡村“三治”各系统在《宪法》的勾连下具有相互结合的必然性；同时由于《宪法》具有沟通系统价值的功能，通过转换彼此的价值可以消融“三治”之间的不协调，增强它们的结合度，从而促进“三治结合”的整体效能。总之，乡村治理必须在党组织的领导下，“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”为旨归，健全“三治结合”的乡村治理体系，从而才能实现“乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序”的现代化目标。