供需矛盾视域下失能老人长期照护问题研究——基于政府责任的反思与重构*

申喜连，罗 丹

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

一、引言

失能老人是因年老、疾病、伤残等原因导致各种机体功能出现障碍，从而影响个体生活自理能力的一类社会群体。[1]第七次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，其中65岁及以上人口为19064万人，占13.50%。伴随着我国社会的“银发浪潮”的来临，“未富先老”问题日趋严重，人口老龄化、高龄化呈现出“速度快、水平高、体量大”的基本态势，失能老人的人口数量也在逐年攀升。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人大致4063万人，占老年人口的18.3%。根据中国老龄科学研究中心发布的数据，到2030年和2050年，我国失能老人将分别达到6168万人和9750万人。[2]24这是一组庞大的数字。如此巨大的失能老人群体对长期照护的需求量非常大，也对养老服务、长期照料提出了专业化、多样化等更高要求，同时也让我国养老服务供给体系面临着巨大的压力和挑战。但是目前数量庞大的失能老人群体面临着政策制度缺乏、机制和体系不健全不完善、长期照护供给短缺、供给资源不均等问题，现有的长期照护体系无法从根源上满足失能老人对养老、医疗服务的需求，供需之间的矛盾日益严重，给家庭和社会增加了极大的负担，严重制约了失能老人的生存、生活和发展，使得失能老人长期照护问题的严峻性和紧迫性凸显，成为我国目前及今后一段时间内面临的较为棘手的问题之一。

一般来说，政府责任主要体现在政治、行政、法律和道德四个层面。政府作为公共服务的提供者，应该主导老年人长期照护服务体系的建设与运营，无论是从中国传统文化理念出发还是从现代法治出发，政府都需要在保障失能老人长期照护方面发挥相应的职能和履行相应的义务，政府、社会对失能老人的照料义务和责任都义不容辞。对失能老人的长期照护，是政府回应社会和民众需求、维护和保障公共权益的责任体现。当前，政府责任的缺位、养老政策滞后且不到位是导致失能老人长期照护有效供给不足的重要原因。在养老服务供需失衡的情况下，对失能老人长期照护问题中政府责任进行反思和重构，对我国积极应对人口老龄化、高龄化和失能化，健全失能老人长期照护体系具有深远意义。

二、失能老人长期照护中的供需矛盾研究

(一)家庭照护服务功能弱化与失能老人照护需求之间的矛盾

作为一个崇尚孝养文化、提倡孝道伦理的国家，家庭照护是失能老人长期照护服务的社会支持网络的核心，长期以来支撑着大多数失能老人的生存，在为失能老人提供日常照护、经济支持和精神慰藉等方面扮演着重要的角色。但是受以下因素的制约，传统的家庭长期照护功能逐渐弱化。一是家庭结构日趋小型化。随着我国经济发展和社会环境的变迁，家庭规模日益缩小的趋势愈加明显，多子女多代际共同生活家庭越来越少，“4-2-1”的三代家庭或者两代家庭所占比例越来越高。家庭照护资源日趋匮乏，甚至面临着枯竭的情况。失能老人只能由配偶或者子女来照料，照护者不仅要提供经济支持，还要付出时间和精力，身心都承受着巨大的压力，很难完全承载对失能老人的长期照护。二是家庭照护缺乏专业性。失能老人普遍存在视力、听力、智力和肢体上的身体障碍，生活不能自理。有学者通过调查发现，89.1%的失能老人对专业康复训练有着极强的需求，亟需通过康复训练等方式来改善健康状况。但目前绝大多数家庭对失能老人所提供的照护仅限于一般的生活照料范围，由于家庭照护人员缺乏专业的医疗康复等方面的护理知识，有可能因为缺乏专业指导而照护不当，加速失能老人病情恶化。[3]69-75

三是家庭经济压力大。一般来说，失能老人所需要的照护费用是非常昂贵的，特别是长期照护，更是对家庭财力长期消耗的过程。我国经济近年来稳步发展，总量虽大，但是平均到每个家庭，则收入整体水平较低，经济实力较差，因而承担失能老人长期照护的能力十分有限。

(二)社区长期照护服务建设缓慢与失能老人照护需求之间的矛盾

社区照护是指老人不脱离其生活所在的熟悉社区，在本社区内接受服务，同时运用社区资源和社会支持体系开展为老服务。[4]20-23社区和家庭一样，是解决老龄化失能化的责任主体之一。社区照护凭借较低的成本优势成为失能老人在居住地享受家庭难以提供的、较为专业化的照护服务的优先选择。但是受以下因素的制约，社区长期照护服务建设缓慢。一是社区照护依托功能缺位。大多数社区只向少数失能老人提供长期照护服务，而其提供长期照护的前提条件是失能老人家庭照护的完全缺失。这样一来，社区并不能为家庭照护提供喘息或者补充服务，没有发挥出其应有的依托和补充功能。二是社区照护服务内容缺失。组织专业的医疗照护人员帮助失能老人进行医疗康复训练，招募社会工作者和志愿者为失能老人提供专业的心理辅导本应该是社区应尽的责任，然而实际情况却是专业照护服务缺失，服务内容以普通日常照料为主。[3]69-75三是分散居住使社区照护面临困难。与城镇不同，受地形地貌以及生产、生活和居住习惯等方面因素影响，一些地方特别是山区、牧区和林区等，居住较为分散，有的甚至交通条件较差，交通极不便利，过高的时间和经济成本使社区居家养老难以为继。[5]179

(三)长期照护服务机构供给不足与失能老人照护需求之间的矛盾

机构照护是以社会机构作为照护服务平台，以国家资助、亲人帮助或老年人自助为主体，但由养老机构提供养老照料的模式。社会化、专业化、市场化是机 构最具代表性的特征，养老院、老年护理院、老年公寓、托老所、敬老院是机构的主要成员。鉴于目前家庭照护功能不断弱化，社区养老发展缓慢，越来越多的老人选择机构养老。但是受到下列因素的限制，我国的长期照护服务和服务设施发展非常落后，服务水平也不高。一是机构数量难以满足需求量。要保证失能老人在长期照护机构享用专业的照料和护理服务，除了需要机构满足失能老人对生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等方面的设备外，还要拥有大量掌握专业技能和知识的服务人员，二者缺一不可。但由于开办机构所需的资金投入大，资金运转周期较长，资金回报慢，运营成本居高不下，故满足需求的机构数量较少，很难满足失能老人长期照护的条件和有效对接市场的刚性需求。二是机构供给布局不尽合理。“城乡二元化”“区域差异化”特征明显，公办、民办、城乡之间养老机构“冰火两重天”。[6]3-14很多公立养老院和照护服务较好或条件优越的养老院出现了“一床难求”、排队入住的情况，很多私立和偏远的养老院却入住率不高，出现了大量闲置床位。[7]70-76提供养老服务的机构整体入住率只有61%，部分地区甚至不到40%，大型民办养老机构甚至不到10%。[8]34-35基于防范经营风险的考虑，养老院并不愿意接收重度失能老人入住。三是长期照护服务人员队伍建设有待规范。合理的长期照护服务人员队伍应该由社会工作者、注册护士、营养师、康复师、心理咨询师等组成。但是目前我国长期照护服务人员大部分来自农村或者下岗人员，以中高龄女性为主，即使进行了上岗培训，但也只具备简单的护理常识，并不具备专业护理能力和知识。而高职高专等院校护理专业的学生，由于没有国家政策和国家认证机制等的引导，再加上薪资待遇低、社会声望不理想等原因，不愿意去养老院从事护理工作，导致专业照护服务人员紧缺，养老机构自身不能提供专业的护理服务，降低了其长期照护服务能力。

(四)长期照护制度建设滞后与失能老人照护需求之间的矛盾

我国相继出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》《关于加快发展商业养老保险的若干意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等政策法规，以积极应对社会人口老龄化趋势，保障老龄事业全面健康可持续发展。但是受到以下现实因素的制约，失能老人长期照护的政策供给依然不充分。一是相关政策制度缺失。我国长期照护服务业的发展严重滞后于老龄化失能化的程度。虽然我国政府在《中华人民共和国老年人权益保障法》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等政策法规中涉及失能老人长期照护的发展规划，但多为指导性的意见，具体的法律、政策和制度仍不到位，比如失能老人家庭成员照护支持政策、失能老人长期照护和服务的科学研究制度、失能老人长期照护专业人才培养制度、失能老人长期照护需求与服务的评估制度等。[9]92-93二是财政支持力度不够。目前我国失能老人长期照护服务中的主要费用由个人承担，如食宿费用和护理费用需要全部自费，政府主要通过财政补贴形式支持失能老人长期照护服务体系建设，补贴金额小，作用也仅限于失能老人长期照护服务机构的床位建设领域。加上目前我国还没有针对失能老人的失能等级及所需要的照护服务级别的评估标准，政府也没有根据这些评估标准提供对应的补贴，导致一些生活自理能力较差、经济收入较低的失能老人常常无力负担专业的照护服务费用。三是缺乏有效的政府规范。目前,失能老人长期照护服务评价标准和服务机构资格审查、检测制度都处于缺失状态，相关责任部门对失能老人长期照护的信息咨询和投诉服务监管不力。失能老人长期照护所涉及的政府部门(如卫生、社保、民政、残联、劳动等)繁多，利益错综复杂，涉及的工作协调难度较大，非主管老年工作的老龄委所能及，真正进入执行层面后就会大打折扣。四是长期照护保险制度发展落后。我国护理责任险起步较晚，2008年才在上海首次试点。长期照护保险制度是西方发达国家除养老、医疗服务保险外，解决长期照护费用的有效途径之一，我国虽借鉴国际经验，在上海、青岛、承德等15地开展了试点并开始试行，但仍处于摸索完善阶段。

三、对失能老人长期照护中政府责任的反思

国家对人民“生存照顾”负有义务和责任，这也是世界各国经济社会发展到一定程度的必然趋势。政府应担负起为失能老人提供养老服务的责任，在对失能老人的长期照护中发挥主导作用。虽然我国政府出台了较多关于发展老龄事业、支持养老机构的文件，但是在实际的政策执行过程中却难以落实到位，存在责任缺位、政策大打折扣等情况。

(一)基于对家庭照护支持的反思

在我国的养老模式中，传统的“反馈式”家庭照护模式占据了重要地位，这是由中国几千年来的血缘关系和孝道文化所决定的。无论是从子女自己照护老人的角度还是从购买居家护理服务的视角来看，家庭照护都应该作为长期照护的优先选择，从物质方面而言，在家庭照护中老人可以得到经济赡养、生活起居照料；从精神层面来说，在家庭照护中老人可以享受到家庭温暖，这不仅遵循了中国的孝道伦理，也是子女的孝顺行为。而目前我国失能老人自身收入不高，照料服务主要依靠家庭，子女不堪重负。我国部分地区如上海、天津、江苏等地虽然建立了护理补贴制度，为失能老人提供护理补贴，但是补贴数额较低，对于高昂的养老护理和医药开销来说，无疑是杯水车薪。政府对家庭养老资源的补给不足，影响了失能老人有效需求的实现。而且，当前政府政策帮扶忽视了对家庭照料者的关怀。某些省(市、自治区)也多是从强调角色而不是从明确经济帮扶与精神关怀举措的角度提及家庭照料者，这样便不能充分调动家庭成员参与照料的积极性。相对于其他照护模式，家庭照料具有长期性、亲切性、稳定可持续性的独特优势，而且我国失能老人本人也多倾向于居家照护。但是现实情况却是多数家庭照护者排斥照护失能老人，因为这样会导致自己身心俱疲、社交圈缩小、经济压力增大等一系列不良后果，目前政府还未出台“以居家养老为基础的家庭支持政策”，无法在政策上增强失能家庭的照护效能。因此，亟待出台配套的家庭友好支持政策，对那些照料失能老人细心、周到的孝顺子女给予公开表彰和一定的物质奖励，而对那些遗弃失能老人、不履行照料义务、虐待失能老人的不孝子女要给予公开惩罚和信誉制约，以树立良好的社会风尚。

(二)基于对社区照护支持的反思

社区现阶段主要是承接了上级政府部门下沉的行政职能，社区居家养老在一定程度上减轻了失能老人养老问题的压力，但由于资金缺乏和制度保障缺失，社区居家养老并没有充分发挥其应有的效用。对于逐步兴起的社区养老模式而言，由于政府的宣传力度不到位，直接导致了社区照护模式的参与度较低。政府的相关扶持及补贴政策落实不到位，适用于失能老人日常生活的基础设施仍十分欠缺。同时，失能老人因为全部或者部分失去自理能力，身体状况特殊，需要有针对性的、更为专业的、更加繁琐的照护服务，而社区目前能为失能老人提供的专项照护内容寥寥无几，从业人员多由社区工作人员兼任，缺乏专业性，社区照护发展进入瓶颈期。社区照护人员缺乏专业性培训，也没有获得政府给予的必要财政支持和政策倾斜，导致社区照护服务发展缓慢，失能老人社区照护发展滞后。

(三)基于对机构照护支持的反思

政府在养老机构发展过程中是缺位的，主要体现在：一方面，忽视了护理照料型养护设施建设；另一方面，忽略了长期护理照料所需的专业服务人员的培养，这必然造成养老机构为失能老人提供服务的能力严重不足。目前我国长期照护服务养老机构类型分为公立养老、公办民营养老、民办民营养老三种。政府优先支持公立养老机构，公立养老机构一般能够享受政府的土地、建筑房屋等政策补贴，导致公立养老服务成本低，相当一部分公立养老资源被有钱、有自理能力的老人占用，而真正有需要的老人却难以享受到本该属于自己的红利资源。民营养老机构由于很难得到政府的补贴，在建设的时候需要投入巨大的成本，如土地购买、房屋租赁、房屋装修、设备引进等费用。迫于无奈，民营养老机构只能通过提高服务价格来弥补运营成本。

这种价格补贴政策就导致了公立养老机构“物美价廉、一床难求”，民营养老机构“费用高昂、床位闲置”。碍于资金紧张、护理人员及设备缺乏、支持政策缺位或相关制度规定难以有效执行，养老机构难以实现正常运营管理，导致养老机构为失能老人提供长期照护服务的功能也无法顺利实现。

(四)基于对制度建设支持的反思

1996年通过、2015年修正的《老年人权益保障法》是我国在涉老问题上最为全面的法律。目前国务院及各部委关于涉老问题的规范性文件数量庞大，但从现有的制度设计来看，目前失能老人长期照护相关立法基本处于缺失状态，多以规范性文件为主导，而在众多规范性文件中，尚没有专门针对失能老人长期照护服务需求的专门性规范，相关的政策依附于养老、医疗、保险等文件中。这些种类繁多的规范性文件缺乏具体的操作细则，致使实践中的长期照护服务以部门或地方政策性的“意见”“决定”“通知”“规划”推进为主，既缺少稳定性、系统性和前瞻性，也不具有足够的法律权威和约束力，经常会出现政策贯彻不畅、执行不力的情况，直接影响老年人长期照护供给机制的有效性和均衡性。同时，负责失能老人长期照护服务的有关部门条块分割，各行其是，容易造成责任缺位，形成“三不管”地带，部分行政人员缺乏责任心，疲于应付，在行政办公程序中效率低下。

四、关于失能老人长期照护中政府责任的重构

失能老人是弱势群体中的弱势群体，其令人堪忧的生活境遇是无法回避的沉重话题，他们理应成为政府优先保障的群体。政府在失能老人长期照护服务体系中有着重要地位，不仅是失能老人长期照护体系建设的发起者、法律制度和发展规划的制定者，也是失能老人养老服务经费的提供者、相关照护服务人员培训的提供者和养老服务的监督者。同时，政府还是非营利组织和企业等养老服务参与主体的合作伙伴。要扮演好上述角色，政府应该担负其自身责任，在失能老人长期照护中发挥引领、带动、规范和决定的作用，不仅应从推进公共服务均等化角度对失能老人长期照护体系进行整体谋划，还应因地制宜地制定和执行相关具体任务，积极引导、支持和鼓励机构、社区以及其他社会力量参与到长期照护建设中来，强化长期照护服务的供给保障机制，提高失能老人长期照护体系运营能力和水平。

(一)明确政府在完善长期照护制度体系和管理体系方面的责任

一是建立健全相关指导性法律法规和中长期规划。政府是社会治理的主导者和第一责任人，养老服务供给如何配合和满足失能老人的基本要求，是政府应该通盘考虑的问题，这就需要因地制宜地制定失能老人的长期照护专项法律，包括具体服务内容、机构管理、人员管理等方面，让有法可依、有章可循贯穿于失能老人长期照护服务体系建设和发展的全过程。事先做好中长期发展规划，做到先预后立，使各责任主体权责明确，各司其职、各尽其责，避免养老服务供给的无序性，提高失能老人长期照护服务的可持续性，让失能老人切实享受到政府的关怀。

二是健全长期照护保险制度。借鉴国外经验，结合我国各地区经济发展不平衡的现状，建立商业保险和社会保险相结合的长期照护保险制度，针对社会不同收入群体，对有能力支付长期照护费用的群体采用个人、企业和政府三方共同筹资的长期照护保险制度，对无力支付长期照护费用的群体采用政府兜底的照护保险制度。不断完善社会保障体系，吸纳长期照护社会保险制度模式，对社会资源进行有效整合，降低经济成本，扩大覆盖面，推动政府在承担责任的同时完成自己的义务。

三是建立长期照护的管理体系和协调机制。老年长期照护既需要生活照护的人力资源提供日常照护，也需要医疗康复的卫生资源提供医疗康复护理服务，缺一不可。这些资源的供给方并不局限于国家、地方和社区，也包括家庭、朋友、邻居、志愿者等。我国的高龄失能老人绝大多数都患有两种以上的慢性疾病，老年患者不仅身体失能生活不能自理，还需要长期医疗、康复和护理，这类群体是老年长期照护的对象。这意味着日常生活护理仅仅是失能老人最基本的需求，经济保障、健康维护和精神慰藉，医疗、康复、护理和临终关怀等服务也是必不可少的。政府应根据失能老人的需求制定长期照护的分级管理制度，根据失能老人所属不同层级安排相对应的老年长期照护机构服务，对养老服务体系中的不同部门责任进行合理协调。老年人尤其是高龄老年人除去健康照护外，更需要日常生活的帮扶，因此综合户和“一站式”服务对他们来说就显得尤为迫切。中国的老年服务管理通常由医疗保障部门负责，而老年服务的供给则由民政福利部门负责，严重的分割存在于两种服务体系之间，进一步导致了服务之间难以协调。因此，打破健康与社会照护之间的边界，由整合的部门对其进行统一管理这才是合理的安排。

(二)明确政府在提供财政支持和购买服务方面的责任

一是健全家庭照护支持体系。对长期照护服务的老人家庭，根据照护失能老人的数量、失能程度、照护时间等进行分类、划分等级，对于照护者长期照护失能老人所带来的的损失，政府可以通过减免个人所得税、增加生活补贴等方式给予补偿。对于家中有人属于失能老人的子女建议安排照护休假和适量的现金补助。政府需要加强对家庭照料者的宣传力度，广泛宣传优秀的家庭照料者事迹并从中总结可以推广的经验做法，增加社会对家庭照料者的认可度；关注失能老人家庭照护者的精神层面需求，倡导支持社会工作机构、心理咨询机构等社会服务组织为家庭照护者提供精神抚慰、心理疏导与减压训练等服务。帮助家庭照护者及时疏导因照料失能老人而积累的负面情绪，并增强其长期照护的责任与信心。

二是对机构和社区照护进行补助。在抓紧公办养老机构建设的同时，积极扶持民间养老机构的发展，对开展接收失能老人的养老机构和社区提供政策优惠或者财政补贴。另外，社区照护在长期照护中发挥着越来越重要的作用，政府对此要进行鼓励和扶持，给予切切实实的资金补贴。

三是合理配置长期照护资源。非正式照护是高龄失能老人不可或缺的部分，非正规长期护理服务的主体地位是由政府现在的财政实力和老年人自身的支付能力共同决定的。政府应该鼓励向非正规长期护理服务供给者或接受者提供补贴或津贴。[10]86

(三)明确政府在设立长期照护服务规则和服务标准方面的责任

一是建立失能等级鉴定和护理服务等级评定标准。制定统一的、标准的等级评定体系用于养老服务等级分类、养老服务收费标准以及失能程度评估等，尽快实现失能等级鉴定和护理服务等级评定标准的全国统一，在不同条件下设置不同的照料要求和待遇。[11]123-129结合失能老人长期照护服务需求，制定相应的服务规则和服务标准，尽可能提高照护服务的规范性、标准化和可度量化程度。

二是建立高素质、专业化的长期照护服务人才队伍。重视养老服务人才培养，扩大普通高等院校医学院等相关学院和高职院校老年学、护理学、社会工作等专业的招生人数，严格其毕业标准，提高护理人员与老年人的数量配比，鼓励学生毕业后积极投身于失能老人服务行业；加强对社区人员的非全日制技能培训，对专业人员如老年医生、护工、营养师、心理咨询人员、信息管理员等和非专业人员如失能老人家属、社区志愿者等潜在人员进行培训，提升失能老人服务人员素质和服务质量[12]52-58；鼓励民办机构“依老帮老”，即在入住的轻度的、相对年轻的失能老人中征询筛选志愿者并通过技能培训使其成为护工或专业人员的服务助手，引导其帮助中度和重度失能老人进行日常康复训练；提高照护人员的薪资报酬，给予一些特殊福利，提高其工作积极性。

三是建立健全长期照护绩效评估和监督机制。政府应及时收集和整理长期照护机构的服务信息，建立科学的长期照护评估体系，根据评估标准建立并完善养老机构的准入机制和退出机制，科学化管理长期照护服务产业，并建立完善的养老机构奖惩机制。同时，加强对养老机构的监督管理，充分发挥社会媒体的舆论监督作用，形成政府、媒体、公众、接收机构四方监督机制。

(四)明确政府在加强失能老人长期照护平台建设方面的责任

一是鼓励发展多层次、全覆盖的养老照护机构。政府引导常规性的照护机构在满足大多数有基本生活能力老人需求的基础上，着重发展为失能老人提供24小时照护的照护养老机构、为失能老人提供专业医疗救助的护理型养老机构，鼓励建立老年临终关怀医院等医疗机构，形成多元化、多层次的养老机构体系。强化照护机构硬件设施的评估指标，完善失能老人日常生活所需的基础设施。根据人口密度、辐射范围、经济水平等要素合理布局养老机构。

二是积极发展“三位一体”的长期照护模式。整合社区、机构、家庭三方资源，以社区为核心，建立“居家—社区—机构”三位一体的全方位照护服务模式。积极调动家属、专业人士、社区工作者、机构服务员、志愿者的照护积极性，为失能老人提供从居家康复护理、日间照料到机构的“全景式”服务，实现最大程度的协同互补性。[13]2805-2807

三是政府进一步放宽准入机制，打破各种各样的“无形障碍”，引入多元社会力量统筹发展康复理疗、长期照护等养老服务，将普惠性服务和个性化服务相结合，增强针对失能老人居家养老服务需求的精准供给。

(五)明确政府在建立和完善多元主体参与失能老人长期照护服务的制度和机制方面的责任

一是优化社区资源，提升服务能力。积极推广社区照护，由政府牵头设立社区“时间银行”、志愿者奖励计划、邻里守望计划,组织社区相对年轻的、身体健康的老年人向高龄老年人提供照护服务并给予奖励。[14]151对于轻度失能或家庭成员因为工作而无暇全天照护的失能老人，可以通过社区照护中心提供日间服务，晚间则重新回到家中接受家人的照护，而且，社区照护也可以为家庭照护者减轻压力。

二是推动医养结合型机构的发展。加强民政部门、卫生部门和人社部门的合作，协同制定配套政策，完善医疗和养老服务标准，建立医疗护理行为规范准则，保障老人在护理机构的医疗需求。规范医疗护理行为，满足老人的医疗护理需求。发挥政府的主导作用，以“医养结合”为指导，贯彻落实卫生准入、民政扶持、医保定点认证和医疗救助等政策，解决失能老人的医疗和护理难题，减轻失能老人及其家属的经济和精神压力，提高老年护理水平，促进老年健康产业发展。[15]29整合统筹医养资源，提高医疗资源的使用效率，降低养老院的建设成本，改善老年人的健康状况，完善老年人的生存环境。

三是加强对相关非营利组织的培育和扶持。引导和激励非营利组织参与到失能老人长期照护服务体系建设中来，充分发挥其在提供长期照护服务、评估和监督长期照护服务绩效，以及人才培训、资格认证、标准制定方面的作用。另外，通过发挥激励机制、财政税收的作用来撬动社会资本参与失能老人长期照护服务。

(六)明确政府借助大数据推动失能老人长期照护服务的网络化、信息化和智能化方面的责任

一是打造失能老人网络化管理平台。互联网架构具有开放、灵活、共享的特点，政府部门可充分利用这些特点，围绕失能老人群体的服务目标和个性化的服务需求，随时随地了解失能老人的个人情况，第一时间为失能老人提供健康护理、医疗救助、生活照料等服务，打造简单、及时、高效、优质的核心服务能力，失能老人可以对服务质量做出评价和反馈，进一步充实和完善长期照护供给体系。

二是建立失能老人长期照护服务的信息化平台。以失能老人的健康档案为基础，建立失能老人长期照护服务数据库，全面掌握失能老人的信息，具体包括失能老人基本信息、失能老人长期照护服务需求、失能老人电子健康档案、社会养老资源共享数据库四个基本数据库。依此数据库信息对失能老人情况进行分析，方便长期照料的需求方和供给方共同使用这些信息，提高长期照护服务的精准度。

三是推进失能老人长期照护服务的智能化。从国家层面重视高智能养老服务机器人的开发、研制工作，制定相关开发、研制的战略规划。根据失能老人的不同失能等级，针对养老服务机构、入住社区的养老服务专业集团公司、失能老人家庭等不同客户群体，着力开发、研制、生产不同功能类型的高智能养老服务机器人及失能老人养老服务智能辅助工具。

五、结语

失能老人长期照护服务是一项涉及面广、主体多元、复杂的系统工程。在当前供需矛盾突出的背景下，政府应担负起自己的使命和责任，发挥主导作用，引导、鼓励和支持家庭、机构、社区以及社会齐心协力，各司其职、各尽所能，解决好失能老人长期照护的问题，使失能老人真正过上老有所养、老有所依、老有所乐、老有所终的生活，实现家庭和睦与社会和谐，“既有利于增进社会公平，又有利于促进经济社会的发展”。[16]115