政治、行政与政策：公共管理理论想象力与实践前进力的统一*

张静静，陈世香

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

公共管理学(1)本文统一使用“公共管理”这个概念，而无意争辩public administration是公共行政还是公共管理，或者公共管理必须是public management。从起源来看，无论是公共行政还是公共管理，都是public administration，使用公共管理是为了更直观地理解公共行政在20世纪晚期以来的发展。而2000年左右一批学科前辈学者纷纷撰文对使用公共管理还是公共行政，以及二者的内涵厘清与关系界定进行了大量讨论。这些讨论极大地促进了公共管理学科的繁荣和发展，也为后续专业问题的深入拓展起到了较好的指引作用。经过20年左右的发展，公共管理学科已经超越了学科命名、属性及渊源的探讨，聚焦公共管理理论与实践的深层次结构性张力，或许可以成为一种新的命题。存在范式转型但不存在范式革命，存在身份危机但不存在根本性的学科危机。首先，按照库恩倡导的范式标准，用自然科学的范式革命标尺衡量社会科学则很难成立。目前公认的公共管理范式转型，主要有欧文·休斯的三范式论(传统的公共行政、公共政策和新公共管理)[1]，登哈特夫妇的三范式论(传统公共行政、新公共管理、新公共服务)[2]，尼古拉斯· 亨利的六范式(政治与行政的二分法、行政原则、作为政治科学的公共行政、作为管理学的公共行政、作为公共行政学的公共行政、治理)[3]，国内陈振明的三范式(传统公共行政、公共政策、新公共管理)[4]，曾峻的五范式论(没有“公共”的行政学、公共行政学、新公共行政学、新公共管理、新公共服务)[5]等。其次，几乎所有学科从诞生之日起就在争议中度过，公共管理学也概莫能外，只是轻重缓急程度不同而已。在公共管理学中，人们习惯于用“合法性危机”“思想危机”“研究品质危机”等来表达其身份危机。在既有的视角中，西方学者关于公共行政的思想对话和焦点争论蔚为大观，从西方公共行政学说思想史角度加以揭示的大有人在。归根结底，公共管理学身份危机在学科上主要来自于政治学的挤压，在实践上主要是行政实务的剥离。因此，公共管理学者曾在相当长一段时间内被视为“二等公民”。

然而，时至今日，一个毫无争议的事实是，不管是从国际学术分类目录、国内学科设置体系还是从国内外公共管理学院建制发展情况来看，公共管理学已经与经济学、工商管理、社会学、民族学等应用性社会科学一样，成为主流社会科学学科。这个曾经长期被视为“二等公民”的学科是如何渡过身份危机而发展成为一门生机盎然的主流社会科学学科的呢？坚持热情、相信美好和怀抱希望并不意味着可以盲目自信乐观，反思危机是为了更好地掌握规律。本文运用逆向思维提出：公共管理学历久弥新的本质是其在一百三十多年的发展历程中通过不断的反思，亦即所经历的学派、思想、观点和人物所交汇而成的范式转型，是因为做到了“理论想象力和实践前进力”的统一，从而奠就了现今公共管理学作为一门经世致用、善治国家的学科发展地位。按照事物好与坏相互依存和转化的原理，任何一门学科原有的理论饱和度必然受到来自经济社会剧烈变革的冲击，二者之间形成张力。如果张力继续存在，严重的身份危机就会持续下去；若始终未加以克服，旧的理论体系便会被新的理论体系所取代，引起“范式革命”。所幸的是，自1887年公共管理学诞生以来，围绕政治、行政与政策，不断克服和解决理论学说滞后于现实的困境，有效回应剧烈变革现实，缓解了身份危机。

什么是理论想象力？本文的理论想象力概念主要来源于美国著名社会学家米尔斯。他在《社会学的想象力》一书中首次提出“想象力”这个概念，并强调社会科学研究领域最致命的症结是想象力的贫困，这种想象力的实质需要三种素养：“推演”“联想”“转译”。他批判了束缚想象力的几类习以为常的研究偏好：宏大理论和抽象经验主义者迷恋“概念”，往往抓住研究的某个关节不放，却在社会科学的任务前退缩；各种实用取向总是在研究中预设道德和政治偏向，他们是彻底的骑墙者。“人们根本没有直接面对问题，只是假定或采纳了零散细碎的答案，可供雇用的技术专家型研究人员所做的应用社会学就是如此。”“科层制气质”更是直接指向我们面临的学术行政化、官僚化顽疾，它的危险性不容忽视：社会研究逐渐成为“标准化项目”；有关“人的研究”的多样性被“集体化”和“系统化”取代；高校科研院所就像企业财务部门一样只讲求合理，提高效率。[6]140-141为此，借鉴社会学家米尔斯提出的“社会学想象力”，可以分析各种束缚中国公共行政学想象力的知识障碍：管理主义、知识自我殖民、经验主义、哲学贫困等。只有挣脱这些知识障碍的束缚，中国公共行政学才能唤起和激发应有的学术想象力，也才有可能在21世纪发展成为一门对国家和对社会实际有用的学科。[7]17-35

公共管理学的想象力是什么呢？除了“历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力和性别的想象力”之外，还需要通过理论回溯发现脉络张力的想象力。这个脉络张力就是公共管理作为一门科学自始至终都在缠绕和回应的问题：公共管理理论想象力与实践前进力如何保持一致。本文提出，公共管理学在一百三十多年的学说思想产生、演进和发展的历史上，共出现五次历史张力，体现政治与行政二分向政治、行政与政策三分转变的主题。正如米尔斯区分了人们生存的两种处境：一是个体生命的日常经验，另一种是外在时代的历史景观。任何人都必然同时横跨这两种处境，既是个体的人，又是历史的人。公共管理学的想象力，就是要找出人生与历史、私人生活和社会结构、私人烦忧与公共议题之间的隐秘关联。它需要我们转换视角，由微观到宏观，从切己的有限经验透视历史全景。事实证明，在新时代国家治理现代化的新征途上，公共管理不可或缺。“当今之世，小到街道清扫、大到太空探险，无不可以发现公共行政的踪影。公共行政学的存在意义，正在于它是我们探讨美好社会必不可少的重要一环。任何一个国家，要想使自己的公民生活得更美好，就必须要有好的治理；要有好的治理，就必须发展好公共行政学。”[8]64-69

二、发源中的成长：从提出到确立再到应用的古典范式

在传统的政治理念中，政治和国家更多的是宪政规则下的利益博弈及博弈平台，政府和行政的目标则是维持国家内部运转和国家统治，而非干预经济、监管市场和提供公共服务。[9]7因此，政府往往扮演的是“守夜人”的角色，行政从属于政治的理念曾一度在世界上大多数国家非常盛行。然而，到了19世纪末，随着第二次工业革命的开展，西方资本主义国家向城市化、工业化迈进，社会化大生产的发展使得政府的职能更加多元化和复杂化，早期资本主义“自由放任”的政治原则和政府“守夜人”的角色不再适应经济社会的发展。

“在《彭德尔顿法案》通过之前，美国所实行的是一种‘政党分肥’制度，政府及其行政都因胜选的政党而异，一个政党在大选中获胜，也就意味着去组建一个完全属于该政党的政府，其行政也因此发生了很大变化，政策以及政府工作缺乏连续性。这是一种政治与行政不分的状态，政党政治的动荡时时反映在政府及其行政之中。”[10]16这一制度(也称“政党分赃制”)加剧了政府管理工作的混乱和效率的低下，立法权威直线下降，形成腐败最盛的所谓“镀金”时期。为了应对无限制的自由竞争和政党分赃制带来的矛盾和冲突，如何建立一个不受政党影响的文官体系成为当时官员和学者们最为关注的问题。《彭德尔顿法案》作为此时期的一个标志性成果(2)彭德尔顿法案(Pendleton Civil Service Reform Act)，亦称“潘德尔顿法案”，是1883年美国国会通过的一项管理与改善美国公务人员的法案。正如任何划时代的改革都会经历巨大的伤痛一样，其得以颁布和实施的代价也是十分惨重的。导致这部法案制定出台的直接诱因是第20任美国总统詹姆斯·艾伯拉姆·伽菲尔德(James Abram Garfield)在就职仅4个月即被暗杀(他是美国第二位被暗杀的总统)。暗杀的理由是：凶手吉特奥觉得，他杀死总统后，感恩的共和党人将会因为他的功劳而奖励他一个行政职务！由此可见，政党分赃使得卖官鬻爵盛行，社会风气已经被严重败坏，给资本主义制度带来了最为猛烈的冲击。，便是想要终结政府管理工作的这种混乱状态，希望建立一个独立于政党政治的稳定的文官体系。换句话说，就是要求政府应该关注行政管理工作，并尽可能让行政事务不受政治的干扰和影响，把政治领域和行政领域分离开来。

但正式提出政治—行政二分，对实践进行理论提升的是德罗·威尔逊。他在1887年发表的《行政学研究》一文中明确提出行政问题并不属于政治问题。“虽然行政的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去直接指挥行政机构。”[11]他强调:“公共行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的，政治是在重大而且带普遍性事项方面的活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。”[12]《行政学研究》一文的发表不仅标志着行政学成为一门独立的学科，还奠定了政治—行政二分思想在公共行政学研究中的基础性地位。政治—行政二分思想是威尔逊立足当时政党分赃制所带来的民主与效率背反的历史背景和基于其他国家行政学思想的基础上充分发挥理论想象力(也是基于一种渐进改良的思路)而提出的，这构成本文所提出的公共管理学理论想象力和实践前进力之间达到有机统一的第一次张力。换言之，建立行政与政治二分格局，一定程度上消解了资本主义政治制度民主与效率的二律背反，实现了公共管理学理论想象力和实践前进力的统一。

在威尔逊思想的基础上，古德诺在《政治与行政：对政府的研究》一书中对政治—行政二分法理论进行了全面、系统的论述，试图以政治—行政二分法代替三权分立政体。其基本观点是：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。在政治—行政二分基础上，政治—行政必须加强协调控制。他强调：“一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。”[13]22这样就能解决政治与行政二分代替立法、行政和司法三分之后的权力真空问题。政党作为法外调节机制，对于弥合三分替换之后的政治与行政调节至关重要；同时司法功能被分解为政治和行政领域中的功能。“协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。”[14]23在古德诺看来，如果中央和地方分权太严重，就会降低中央集权化程度，从而导致行政力量遭到破坏，国家意志得不到有力贯彻与执行。政治代表国家意志的表达，应更强调自由、民主等规范价值；而行政代表国家意志的执行，则应更关注技术和方法，主张价值祛除。由此巩固了政治—行政二分在公共管理发展历程中的地位。

立足于威尔逊和古德诺的政治—行政二分思想，之后的学者们从工商企业组织和行政组织角度提出了一系列应用性理论。这些应用性理论要么直接来自于科学管理运动，要么借鉴了从科学管理到一般管理运动再发展到人际关系运动等古典管理学理论，要么从美国文官考试实际出发构建出当时美国本土的人事行政等行政学理论。不管是从借鉴还是从创新的角度，此时期的行政学理论可以被统称为应用时期。这一时期开启了公共管理体系科学化、系统化、正典化和原则化的进程，成为本文所提出的公共管理学理论想象力和实践前进力之间的第二次张力。

首先，韦伯的理想型现代官僚制所描述的合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、专业培训机制、合理合法的人事行政制度等特征，是为了应对组织管理中难以避免的人情化、不客观、不公正等问题。这种现代理性官僚制与威尔逊学说和泰勒、法约尔的科学管理运动三者之间相得益彰，相互补充、相互促进。“在早期的行政学理论体系建构中，泰勒的科学管理理论是一个重要的组成部分。如果说威尔逊确认了行政学的领域并制定了政治—行政二分原则，韦伯提供了一个组织框架，那么，微观层面的操作和运行方面的问题，则是由泰勒的科学管理理论来加以解决的。”[10]如果说从泰勒到法约尔是从工商企业管理的角度，经过科学管理运动再到一般管理运动，科学地建立了一套管理方法，清晰地揭示了组织管理的一般规律，那么韦伯则是从人类社会统治形态出发，把当时的资本主义社会制度列入法理型组织管理范畴，这些理论学说基本上与当时时代演进的背景和要求相吻合。

从大的历史时期来看，1880—1920年间是美国的进步主义时代，这个时代刚好和公共管理的产生和应用相契合。在行政组织领域，詹姆斯·穆尼、林德尔·厄威克和卢瑟·古利克三个人功不可没。穆尼作为成功的经理人，以独到的眼光对组织原理进行了深入发掘，以协调、等级、职能三个原理讨论组织，使组织理论形成了自己的逻辑体系，把法约尔创立的一般管理学上升到了学理分析的高度，开创了以协作系统研究组织的先声，助推以工业组织的力量走出经济危机、推动社会进步。厄威克的主要贡献是把科学管理理论系统化，把泰勒、法约尔、穆尼等人的理论联系起来，综合出一套科学的逻辑框架，提出了他认为适用于一切组织的十条原则，分别是目标原则、专业化原则、协调原则、职权原则、职责原则、明确性原则、一致性原则、管理宽度原则、平衡原则、连续性原则。古利克则把关于管理职能的理论进一步系统化，提出了有名的管理七职能论和十项管理原则，后面虽有人进行了修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。如果说穆尼和赖莱强调的是职能主义或各种职位之间的区分，古利克则分析了这些职位和活动如何归并为同类部门，以便保证协调。穆尼、厄威克和古利克在管理理论上的贡献并不在于他们自己创造了新的管理理论，而在于他们对古典管理理论进行了必要的整理和综合。如果没有他们对古典管理理论的综合，也许很难说有今天体系如此完整的公共管理理论。(3)其工作有些具有交叉性。穆尼原是美国通用汽车出口公司的总经理，他和历史学家出身的另一位企业经理赖莱(Alan Reiley)在1931年出版了《工业、前进！》。在这本书中，他们提出了一些能“通过服务获得利润”这一工业目标的组织效率的十条原则(如上文所示)。穆尼指出：“在每一个有组织的企业中，必然有某种确定其目标的职能，另一种是完成这目标的职能，第三种职能是按照既定的程序规则作出解释性决策。这些职能可以叫作确定性职能、应用性职能和解决性职能，其关系正如原则、程序和效果。在世俗政府中就是立法职能、行政职能和司法职能。”1937年出版的由卢瑟·古利克与林德尔·厄威克合编的《管理科学论文集》，将自法约尔以来的有关管理职能方面的论说加以系统化，提出了著名的“管理七职能论”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七大职能。正是在这一方面，他们为行政管理体系的科学化、系统化作出了卓越贡献，奠定了公共管理学科体系。

如果说上述三人是从行政管理科学应用和建立管理体系角度对公共管理学作出贡献的话，那么中间还有一位纯正的美国公共行政学家——怀特·伦纳德。他长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席，在1926年发表了第一部公共行政学教科书《公共行政学研究导论》，这一著作与伍德诺·威尔逊《行政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起，将公共行政学变成一个单独的学科领域。怀特像法约尔一样，相信公共行政管理有普遍的适用性和适用于各种组织的一般原则，他深受科学管理理论的影响，但他强调的是人事行政。怀特相信，除管理学外，政治科学也是公共行政的基础。他毫不迟疑地坚持了从威尔逊、古德诺等人开始的政治—行政二分法，认为以分赃制为代表的政党降低了行政机关的效率。为此，他提出了一系列改革主张。在怀特的影响下，1934年美国开始实行初级文官考试，建立了正式的公共行政通才招聘制度，为以后全面改进以保证胜任联邦服务机构的人力制度铺平了道路。(4)怀特对美国本土公共行政学理论的生成至关重要。一个非常有力的佐证是：中国行政管理学界的泰斗，被誉为“中国MPA之父”的夏书章在接受访谈时说道，因怀特(L.D.White)教授当时在美国芝加哥大学，他是白宫顾问，是最早编撰《行政学》教材的学者，我们学的就是他的英文原著，没有中文译本。因此，当时我的首选是芝加哥大学。来源于：熊美娟，杨芳.公共管理研究的中国贡献:对话夏书章先生[J].广州公共管理评论. 2014,2(00).

综上所述，古典公共行政学范式经历了从提出到确立再到应用的过程。威尔逊政治—行政二分法理论的提出标志着古典公共行政学范式的诞生和雏形的基本形成，属于公共管理古典范式的提出阶段。而现代官僚制理论、科学管理理论、一般管理理论、行政组织理论等则开启了公共管理古典范式的应用阶段，是将元理论与行政管理工作紧密联系而产生的能够为实践工作提供指导和借鉴的理论范式。通过追溯古典公共行政学理论渊源可以发现，公共管理古典范式信奉“公共行政是实践中的科学”信条，从官僚制、动作原理、科学管理、组织原则等一系列实践出发探索创建一种以提高效率为目标的普适性原则。因此，由政治与行政二分发源与生成的公共管理古典范式，两次理论与实践的前进张力，回应了理论与实践统一的命题。

三、发展中的转折：西蒙与沃尔多辩论及学科身份危机

实际上，公共管理古典范式时期所着力的行政组织管理及其应用化秉持的是一种技术理性，这为后面的公共管理的价值理性呼吁和技术理性危机辩论埋下了伏笔。1952年，德怀特·沃尔多在《美国政治科学评论》上发表《民主行政理论的发展》一文，主要讲述关于民主行政理论的发展背景和行政思想的内容。[15]他在一个脚注中含蓄地对西蒙关于“事实与价值二分”的观点进行批判，引发了长达半个世纪的学术争论，这场公认的百年公共行政学史上最激动人心、最富启发意义的争论便是“西沃之争”。这场争论基本上确定了20世纪中叶以来公共管理理论与实践的发展方向，成为本文所提出的公共管理学理论想象力和实践前进力之间的第三次张力。在此过程中，公共管理古典范式迈向成熟顶峰，同时也凸显出强烈的学科身份危机，为政治与行政二分走向政治、行政与政策三分埋下了伏笔。

第三次张力演进的焦点是公共管理古典范式科学化之后是否需要再科学化？其中包含两层意思：第一，在古典范式中，从学科提出到确立再到广泛应用的理论和实践双重场域保持了高度统一。公共管理学科提出和建立(包含很多人的努力)本身是为了减缓和克服政党分赃制肆意滥用给国家带来的灾难，这个灾难在1881年时任总统加菲尔德被枪杀达到顶峰。威尔逊作为一个学者，体现出对政治时局的高度敏锐感和责任感，他提出行政学要从政治学领域以及行政实务中独立出来，主张渐进改良政党分赃制而非采取激进方式建立民主制行政范式。这种渐进改良的源头可以追溯到美国建国之初的汉密尔顿和杰斐逊两种观点主张之间的张力，显然，威尔逊选择了汉密尔顿主义。通过政治与行政二分的方法来解决政党分赃制在当时是聪明的做法，因为任何一项改革都要着眼于能够通过和被执行。事实证明，这种从价值理性出发并结合技术理性的做法是成功的，只是在随后的20世纪初到中叶所开展的行政改革实践完全又偏向了技术理性的维度，忽视了当初倡导政治与行政二分的政治价值初心。

第二，“西沃之争”彰显的是学科成熟后，其价值取向和实证应用出现分野时，是继续追寻政治学价值，还是另辟蹊径建立逻辑实证主义路径？西蒙和沃尔多在此出现了根本分歧。这个分歧与其说是学者自身价值和情怀以及研究取向的争辩，倒不如说是学科体系全面建立并经过政府行政广泛应用之后，对如何持续推动公共管理学创新发展所进行的系统性思考。一方面，公共管理要努力使自身的基本原理建立在理性、客观、中立的理论基础之上；另一方面，公共管理不仅致力于寻找行政原则，还致力于寻找和培养“最佳人选”。这已经说明，公共管理有脱离时代政治和政府实务操作的危险。是要继续倡导政治与行政或分离或兼容的价值取向，培养合适的公务人员；还是要执着于科学精神的探求，发掘出既有实证资料支撑，又有规范文本佐证，具备严谨的逻辑推理和论证，摆脱那些基于应用时期提出的众多行政原则的谚语式“胡说”困扰？

从表面上看，“西沃之争”虽然仅是因为一个文章脚注而引发的偶然争论，实际上却是两种不同的思维和路径之间的争论。“西沃之争”主要围绕三个方面的问题：一是学科定位之争；二是研究方法之争；三是价值取向之争。首先，在公共管理学科定位上，西蒙认为公共管理应该被定义为一种纯粹的行政科学，以寻求一种独立领域的身份，而不应该被定义为一门应用科学。而沃尔多却否认公共管理是一门行政科学的观点，他认为其具有包罗万象的特性，应该像医学一样整合理论与实践、研究与应用等广泛领域的知识来寻求学科的合法地位，仅仅通过单一的学科基础和理论是无法获得合法身份的。其次，在研究方法上，西蒙认为公共管理古典范式只能得出“行政谚语”而得不出行政原则，因此主张引入逻辑实证主义的研究方法。然而，沃尔多却认为逻辑实证主义会阻碍或限制科学的发展，主张用政治哲学的规范方法来研究公共行政问题。关于方法论之争，沃尔多立足于政治哲学的规范方法，西蒙则立足于政治科学的实证方法。西蒙和沃尔多关于公共管理研究方法的立场，一个提倡实证方法，另一个却主张规范研究。规范方法更多的是关注价值层面的东西，关注应然的问题。实证主义一般提倡价值中立，通过客观的观察和洞悉事实来分析问题，尽量避免历史和文化情境的影响，以便我们更好地理解和评价世界。但有学者却对这一观点持批判态度，卡尔·波普尔就认为人们往往是通过理论来观察世界的，这些理论会影响我们观察问题的现象，虽然客观真实是存在的，但由于人类的认知局限，我们却无法把握它。因此应该选择实证方法抑或规范方法来进行公共管理研究，这仍然是学者们持续争论的话题。最后，在价值取向上，西蒙强调公共管理研究应该以效率为目的，并保持价值中立，提出事实与价值相分离的原则。然而，由于受西方社会自由民主思想的影响，沃尔多对西蒙的这一观点持批评态度，强调民主等规范价值的引入。他认为，将效率看作行政科学的核心概念，是在破坏美国社会的根基，事实与价值是不可能完全分离的。前者形成了以行为科学学派为代表的管理主义阵营，而后者形成了以新公共行政学派为代表的宪政主义阵营。前者强调经济与效率，指向技术理性；后者则关注社会公正、平等、民主、回应性等，注重价值理性。[16]88-95

“西沃之争”的出现是偶然中的必然，它使公共管理学理论的共识根基——“政治—行政二分法”受到极大的威胁和挑战，并促使人们开始反思公共管理学科发展的一系列问题。西蒙主张在公共管理领域引进逻辑实证主义，打造一门更加精致而且富有效率的“行政科学”；而沃尔多则主张以民主为规范价值取向，强调公共管理是一种政治理论，应该更加注重它的价值属性。因此，“西沃之争”不仅是一场围绕学科定位和方法论的争论，还是一场技术理性与价值判断走向分离抑或融合的争论。“西沃之争”本质上是关于公共管理“研究品质和学科身份”的争论，最终涉及并形成了公共管理学的“身份危机”问题。沃尔多对此论述道：“公共行政学家处于一种模糊不清的、常常令人敬而远之的、二等公民的地位：一方面，在政治科学家看来公共行政学家过分关注政府的立场行政事务而非重大的、持续存在的学术性问题，因此，他至多是一个技术专家而不是一个科学家；另一方面，公共行政的实践者则认为，公共行政学家过于学术化和理论化，而对于政府实践中紧迫的、重大的问题则一筹莫展，甚至冷眼旁观。简言之，公共行政学既是学术界的技术专家，又是实务界的夸夸其谈者。”[17]2西蒙是逻辑实证主义者，对公共管理学“身份危机”本质的揭露相比沃尔多要缓和许多，他只是在研究方法、研究领域和研究对象上对公共管理学要干什么以及怎么做作出全面阐述。由此形成公共管理工具理性和价值理性的交织。

“西沃之争”对公共管理后世的发展演变的影响是显而易见的。在争论发生之后，由于西蒙个人的兴趣逐渐转向心理学、人工智能与计算机领域，而沃尔多的声望与日俱增，这就使得公共管理事实上放弃了成为西蒙式实证科学的努力。例如，20世纪60年代新公共行政学派的诞生及其所主张的观点，就受到沃尔多巨大的影响，代表了一种新的主张社会公平的价值理性。20世纪70年代后，新公共管理运动的出现，则又与西蒙的有限理性原则和基于事实的渐进优化战略相匹配，是对工具理性的遥相呼应。继而到了20世纪90年代治理理论大行其道、新公共服务理论的产生以及政府绩效管理的升级换代，更是将公共管理致力于回答要干什么和为了什么的价值理性与要怎么干、如何实现善治的工具理性有机融合，各有侧重，实现不同方向的突破，使得公共管理学得以繁盛。“西沃之争”是在以政治—行政二分思想和官僚制理论为基础的公共管理古典范式地位受到严重威胁且不再适应日益变化的社会经济发展的背景下产生的。“西沃之争”的出现，为政治、行政、政策三分主题埋下了伏笔，为政策科学范式的诞生奠定了思想基础。

四、政策科学范式：技术与价值的融合以超越政治—行政二分

第二次世界大战不仅是世界格局的转折点，而且也是包括公共管理等各个学科发展的转折点。在战后重建的鼓动中，西方国家出现了犯罪率剧增、经济停滞、能源短缺、失业扩大等问题，在住房、教育、交通和卫生保障等方面也是问题丛生。“面对这些问题，政府通过行政管理的行为去加以解决变得既没有效率也无法取得理想的效果，因而，开始更多地通过公共政策的途径来加以集成化解决。”[10]2420世纪60年代开始，世界美苏争霸的冷战行动愈演愈烈，古巴导弹危机既是顶峰，又将这种局面推向不可预知的境地。在残酷的现实世界面前，西方政府管理模式自从政治与行政二分以来，尤其是行政组织体系科学化、系统化、高效率的建立运转以来，公共管理学的根基受到了动摇。政治与行政二分作为一种渐进改良的手段很好地解决了政党分赃制弊端问题，但是没有彻底解决西方政治制度民主与效率的二律背反问题。越发展，政治所主张的表达国家意志的决策权和行政所倡导的政府技术独立、价值中立的执行权之间发生了巨大的分歧，政治家(政党竞争的政务人员)和公务员(考试录用公职人员)之间的分歧越来越大，二者出现的“外行管内行”困境难以避免和突破。尤其是在罗斯福新政时期以及“二战”后，随着行政职能的大幅度扩张，甚至出现了“行政国家”状态，行政部门越来越多地介入到政策制定的过程中。与此同时，行政部门拥有了越来越多的政策方面的技术专家，在政策制定过程中也表现出足够的专业性优势，能够更多地赋予政策以科学性。面对风云变幻的国际形势，西方国家政府治理急需变革。

变革的导向已经明确，但是具体路径仍未知，这给理论创新和发展提供了极大的空间。20世纪50—60年代，政治学出现了罗尔斯的正义论，出现了达尔的多元主义、伊斯顿的政治系统论，甚至出现了新公共行政学派的年轻宣言；经济学出现了公共选择理论、新古典综合学派；社会学出现了结构—功能主义；等等。面对公共管理古典范式所奠基的政治—行政二分传统，一批新的公共管理学者如何看待？甚至在政治学、经济学和社会学的学者们那里是如何看待和突破困境的呢？为了确保政策的科学性，学者们开始思考一个问题：行政与政策是否应该二分?早期的学者认为，公务员应该是专家，但不能成为党派。他们试图将善政与党派政治隔离开来，使善政免于腐败制度的弊端。“国会制定政策，行政机构的任务是找到适当的技术手段来执行政策。人们认为管理行为不太通用，技术性更高，因此积极进取的行政人员能够制定国会或总统提出的人民意愿。这样，公务员就可以根据技术优势而不是党派或政策政治来选择。”[18]可以看出，政策与行政二分的前提是政治与行政分离，再将政策与行政官僚主义的顽强影响隔离开来。

在这样的时代背景下，1950年，拉斯韦尔和卡普兰在《权力与社会：政治研究的框架》一书中首次提出“政策科学”，标志着现代政策科学正式诞生。拉斯韦尔曾定义政策科学是“关切政策过程本身与内部的知识”，从这里就可以知道政策科学的研究范围包括两类知识：(1)政策过程本身的知识(knowledge of the policy process)。这指的就是政策研究的范畴，其目的是为了政策本身的性质而进行政策研究，兴趣焦点通常是政策形成过程。(2)政策过程内部的知识(knowledge in the policy process)。拉斯韦尔提出建议：政策科学的宏大旨趣是建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。既然建立一门以社会中人的生活为方向的解决问题的学科，那么就要端正以往并树立人类社会新的发展方向，改善公共决策系统，提高政策制定质量。在以解决人的重大需求为出发点的情形下，同时注重情境关系，追求方法多元。“政策科学的核心是通过各种用途改善(重大社会问题)核心和外围，使框架更容易为其他倾向于情境关系、问题导向和多方法调查的人所接受。”[19]因此，政策科学意在产生推动民主政治发展的知识，要能够利用知识解决那个时代的重大危机，促进人类尊严的全面实现。

从这个方面来讲，政策科学立足于政治与行政二分状态下的行政系统官僚制治理与宏观政治系统脱节问题，要通过决策科学化、民主化和法治化路径来弥合政治与行政二分之后的空隙，将行政执行作为重要的领域来重新加以建构。其特征有：(1)政策科学是关于民主主义的学问，是一门“民主的政策科学”；(2)目标是追求政策的合理性，必须建立起可检验的理论；(3)具有时间的敏感性，强调政策的历史脉络和未来研究；(4)采取一种全球观点，认为世界各民族构成一个共同体，命运息息相关；(5)具有跨学科特性，依靠政治学、社会学、心理学等学科建立自己崭新的学术体系；(6)是一门需要学者和政府官员共同研究的学问；(7)必须具有“发展建构”的概念，以社会的变化为研究对象。[20]3-15可以看出，拉斯韦尔提出的政策科学并不是对其他学科知识的简单累加，而是希望综合多学科的知识重建一个新的学术体系，这门新学科不仅以人的重大需求问题为导向，还能关注民主价值，体现人类的尊严，因此政策科学体现了技术与价值两重属性。

政策科学作为现代公共政策学的起源，其鲜明且强烈的价值关怀和问题导向贯穿和引领着现代国家治理的方向。正如公共管理要把自威尔逊—古德诺—韦伯范式作为其古典范式一样，现代公共政策学也必须把拉斯韦尔—麦克道格—德罗尔作为其开端，尽管其后经历了政策分析运动以及新世纪以来后实证取向的政策运动，但是不能撼动也无法改变政策科学传统的路径力量。而政策科学范式要回答和解决的正好是公共管理古典范式在经历“西沃之争”后亟待探寻的问题，也正是本文所提出的公共管理理论想象力和实践前进力之间的第四次张力。至此，公共管理进入第四次张力统一的政策科学建立时期，让政策科学家成为新的知识主宰，政策分析成为主流，公共政策与公共管理并驾齐驱，正式建立了政治、行政与政策三分格局。

“二战”之前，政治学者对政治生活的研究往往关注政府的规范性或道德，以揭示如何使公民过上优越的生活、政府的目的何在以及政府应该从事哪些活动。这种探究带来了有关国家的本质、社会的角色和政府的权力与责任等问题的广泛讨论。“二战”之后，政治学出现了研究政治现象的新途径。在这些途径中，有些关注微观层次的人类行为以及公民、选民、领导者和被领导者的心理；有些关注国家、社会和文化的特点；还有些关注国家和全球政治体制的本质，诸如行为主义、精英研究、政治系统论、政治文化研究等。在这些重新理解政治和现实世界的新途径产生与发展过程中，有一种研究途径主要关注的不是政府的结构、政府主体的行为，也不是政府应该或者必须做什么，它所关注的是政府实际应该做什么，这种途径就是公共政策和公共政策制定。学者们希望政策科学取代传统的政治研究，把政治理论研究与政治实践结合起来，而不至于陷入正式的法律研究那种毫无结果的困境。[20]因此，政策科学是一门为了适应西方经济社会发展需要而产生的一个全新的研究领域，其目的在于弥合政治与行政二分在政治和政府实务中出现的“焦点困境”。

政策科学强调利用现代科学技术知识，关注政策制定、政策执行、政策终结等政策过程的各个阶段，从不同的学科视角出发来寻求公共政策问题的解决之道。这些公共政策问题的产生从表面上看只是政府行政的问题，其实质却是整个资本主义国家在政党竞争、经济分权和地方自治过程中所涌现出来的政治与行政二分问题，需要弥合的恰恰是韦伯提出的“为了政治而生活”和“依靠政治而生活”两类政治人的鸿沟，需要回应的也恰恰是“以政治为志业”和“以学术为志业”两种职业取向的社会科学风险探究议题。政策科学家们以实践为基础，希望通过构建数理模型的方式来准确判断和分析公共政策问题，从而提高学科知识的专业化和精确性。这在一定程度上又推动了技术理性之风的繁盛，技术理性一般使用的是工具推理，希望通过一套既定的规则或手段来协调并达成目标，不管是思维还是行动都是比较理性的，强调科学分析的思路和对科技进步的信念。虽然技术理性容易带来高效率，能够让行动更快转化成效能，但其对价值的忽视却带来了一系列负面的社会影响。纵观政策科学提出与发展的历史可以看出，政策科学范式既具有规范属性又具有实证属性，体现了技术与价值的融合统一，是为了弥补和解决政治—行政二分困境又超越政治—行政二分的新范式。

五、新公共管理运动夯实政治、行政与政策三分格局

20世纪70年代末至80年代初，以英国撒切尔政府发起的“私有化运动”为标志，西方国家拉开了一场冠以“新公共管理”“重塑政府”等称谓的政府改革运动。美国“里根革命”出台了减税、大幅提高国防开支、削减国内项目以及预算平衡等政策；法国有行政分权化与现代化、公共服务创新(1979)；德国有“宁静改革”、认识(法制)改革法；新西兰有“迈向公元2010”；澳大利亚有文官改革新制(1992)；加拿大有“2005年公共服务性质”。这场改革运动的主要目标是：企图在政府部门管理中引进私营企业管理办法，通过引入竞争机制来提高政府部门的行政效率。后来，学者们也开始研究和思考这场政府改革运动的内容和性质，并出版了一些案例描述性的著作总结改革经验和提出新构想，从而形成了被人们称为标志着公共行政发展史上一个新阶段的“新公共管理运动”。[10]27这些改革实践缓解了公共管理古典范式所带来的弊端，也顺应了政治、行政和政策三分主题推进的潮流，同时促进了新公共管理范式的产生。用《公共管理导论》一书的作者欧文·休斯的话来说就是：“新公共管理的采纳意味着公共部门的研究领域中新范式的出现。”[21]1

起初，新公共管理并不是一场统一的运动，既没有统一的理论，也没有统一的名称，各国的情况不同，所选择的理论基础也有差别。后来，学者们介入了这场运动的思考之中，并根据这场改革运动的特征和目标取向把公共选择理论、新制度经济学和新保守主义确认为这场改革运动的理论基础，同时也承认公共物品、交易成本、委托—代理人、学习型组织等理念对新公共管理有着较大的影响。[10]27“新公共管理”这个概念是由克里斯托弗·胡德于1991年发表在《公共行政》杂志上的一篇文章中所提出的。其基本特征包括：(1)政府是一个为公众服务的机构，理应提高公共服务质量；(2)政府有必要引进私营部门的管理办法，提高公共服务效率；(3)政府管理要回复公众需求，不应只重产出而忽视服务质量。也有学者将“公共管理”这一新学派的渊源追溯到威尔逊的《行政学研究》一文。例如，佩里和克雷默就曾在《公共管理：公共的和私人的观点》一书中界定什么是公共管理时宣称，他们关于公共管理的灵感来自威尔逊的这篇经典论文，并将威尔逊的思想基础归纳为如下四个方面：(1)以政府作为主要的组织脉络背景；(2)以执行功能作为合适的焦点；(3)以发现有效管理的原则和技术作为发展管理能力的关键；(4)将比较作为该领域研究取得进展的方法。[22]1可以看出，这里的“公共管理”已经不只是“公共行政”的东西了，而是作为公共管理古典范式失效的情况下作出的一种反应，是一种超越和替代古典范式而出现的新范式。

众多学者普遍认为，新公共管理是继公共管理古典范式之后的一种世界性新范式，这既来自于西方各国公共部门改革运动，也来自于公共管理学者们对这些改革实践给予的理论关注和关怀，主要代表有胡德、霍姆斯、尚德、奥斯本和盖布勒等。胡德作为新公共管理的代表性人物，他归纳出了新公共管理的七项原则性要素：(1)在公共部门实践“专业化管理”；(2)明确的绩效标准与绩效评估；(3)更加强调产出控制；(4)转向组织单元的分解；(5)转向更激烈的竞争；(6)转向重视私人部门管理行为的风格；(7)更加关注资源使用上的纪律与节约。在胡德的基础上，霍姆斯和尚德从性质、运作方式、权力与责任的关系以及实现途径等方面对新公共管理的特点作了较为全面的概括。海斯和卡尼提出了新公共管理的五项核心原则：一是规模缩减；二是管理主义；三是分权；四是去官僚化；五是私有化。另外，最引人注目的要数奥斯本和盖布勒，他们在合著的《政府改造：企业家精神如何改革公共部门》一书中提出了“具有企业家精神的政府”的十大原则，这十大原则为推动政府改革发挥了重要的理论指导作用。总的来说，新公共管理学派强调以效率为核心的目标，提倡在公共部门引入竞争机制，去除官僚主义，主张用私营企业的管理模式来管理政府组织。这些理论和实践在整体上夯实了政治、行政与政策三分的格局，政治与行政二分不再是唯一的至高的政府治理和改革运动的信条，基于政策过程、政策变迁和各类新兴政策工具的广泛使用，迎来了公共管理新时期。尤其是基于私人市场激励、公共企业规制和公民自愿参与的政策工具的选择及使用，新的公共管理和政策科学范式促成了公共管理新范式的形成和巩固，公共管理在理论想象和实践前进之间的张力再次得到弥合。改革的时代往往呼唤且容易出现改革的理论，新公共管理范式是有史以来最为突出和明显的，以其强大的技术理性和工具属性，助推全球公共管理变革浪潮般地展开，再一次实现了公共管理理论和实践二者的统一。

到了20世纪末21世纪初，新公共管理迎来了批评和反思。代表性理论有三个：一是登哈特夫妇提出的新公共服务理论，从管理理念的层面批判新公共管理理论缺乏对公平正义、公民参与等民主和宪政价值的关注；二是英国学者Perry Hicks和 Patrick Dunleavy等提出的整体政府理论，从组织结构的层面批判新公共管理理论的分权化和分散化导致机构裂化和公共服务碎片化；三是德国和荷兰的学者提出的网络治理理论，从政府与其他公共管理主体关系的角度，批判新公共管理在面对多元、异质的管理主体时束手无策。[23]178-283实践层面上，为了应对全球化的机遇与挑战，各国政府又开始探寻新的改革之路，新公共管理范式已经逐渐跟不上经济社会发展的步伐，但是超越新公共管理范式的新范式又没有突显出来，所以这意味着公共管理学开始步入后新公共管理时代。

后新公共管理并没有主导模式，而是由混杂多元的模式构成。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、协作、整体、网络化、多元、开放、伙伴关系、参与、协商、集体偏好、透明、绩效、信任、期望、满意和结果等。狭义上的后新公共管理是指整体性政府，后新公共管理复合式的概念不仅包含了整体政府，还包括协作治理、新公共治理、数字时代治理、元治理、新韦伯主义国家、公共价值、新公共服务等。[24]140-145率先进行新公共管理的国家又开始加强跨部门协作、整合和控制的整体政府改革；同时还出现了自称能替代新公共管理改革的四大模式：协作治理、公共价值、新韦伯主义国家和数字时代治理。[25]7-17可见，后新公共管理时代的到来使公共管理学变得更加丰富多彩、开放包容、健全完善，对于解决管理实践中的困境，公共管理学科彰显出了更强大的功能和力量，呈现出欣欣向荣的景象。

综上所述，公共管理古典范式提出了政治与行政二分的命题，政策科学范式产生以后又进一步探讨了行政与政策领域的划分，于是建构了实践中政治、行政与政策三分的状态。立足于政治、行政与政策三分状态，新公共管理范式提出了截然相反的“政府有限”论和必须以市场来解救“政府失灵”的私有化政府新方案。为了提高政府效率、降低运行成本，在公共部门引入市场竞争机制是唯一可靠的选择。随着新公共管理范式走向式微，后新公共管理时代开启，学者们提出诸如协作治理、新公共服务、政策网络等理论，为解决更加复杂多元开放的公共管理实践困境提供了新的思路和方法，深刻体现了公共管理学理论想象力和实践前进力之间的张力，成为本文所提出的公共管理学理论想象力和实践前进力之间的第五次张力。可以说，新公共管理巩固了公共管理学在政治、行政、政策三分主题中的工具理性，而后新公共管理又进一步巩固了三分主题的地位，提升了公共管理学的创新性和实践性。

六、结语与思考

公共管理学诞生至今已有一百三十多年的历史，盛世需要危言，盛况需要警醒。正如公共管理学者马骏所言：“许多看似‘科学’的公共管理研究实质上并没有推动知识的增长，堆积得越来越多的经验事实也未能增进我们对真实世界中的公共管理的理解。”[7]17-35基于自由开放的探究拒绝“就什么是知识(及什么不是)”进行霸权式的断言，自由开放的探究不仅包括定性方法，也包括诠释和批判传统。目前，非常需要批判性的、以历史为基础的研究来有意义地探讨现代性的政治与认识论维度。[26]33追溯公共管理渊源不仅能让我们更清晰地了解学科发展的脉络，还能让我们更深刻地领悟学科发展的价值。通过梳理和阐释政治、行政、政策这三个与公共管理学科发展密不可分的概念的历史演绎和流变，无疑为增进公共管理学科理论研究提供了重要的参考和借鉴。

回归公共管理学说思想，公共管理理论生命力在于实现了从政治与行政二分到政治、行政与政策三分的主题转变。具体过程是：自从政治与行政二分之后，公共管理古典范式正式确立，高举应用和效率的大旗，倡导行政组织的技术优化。之后，出现“西沃之争”，把古典时期的政治与行政二分问题提上学术争鸣的议程，出现了技术理性与价值理性的分野。这种分野的实质是政治与行政在学理上可以二分，但在实践上则出现了政策制定与执行之间难以二分的困境。价值理性随即成为新公共行政学派产生社会公平价值的主导思想，但技术理性更像一条暗流冲击着政府实务与行政理论研究之间的鸿沟，随着鸿沟越拉越大，为突破政治与行政应然可以二分但实然难以二分的困境，政策科学范式应运而生，把公共管理学带入了行政、政治与政策三分的世界。而后发生的新公共管理运动，取用私营部门管理思想和方法改造公共部门，期望建立一个企业型政府来解决治理困境，进一步强化了公共管理学科在三分主题中的工具理性，公共管理学科思想价值的分野交织出现。

纵观公共管理学的发展历程，可以发现，每一次范式变迁都与实践紧密相连，每一个理论的出现都是在实践基础上充分发挥理论想象力而构建出来的。理论来源于实践，实践又需要理论的指导。“公共管理学发展的大部分学术灵感源自对这种理性行政实践模式的观察、认知、反思与提炼。更确切地讲，英美主流的公共管理学，其发展以富有工具主义和实用主义色彩的高度理性化的公共管理实践模式为经验素材和基础。”[27]50-65笔者认为，公共管理学经历了从政治与行政二分到政治、行政和政策三分的历史转变，这个元命题转变也贯穿于公共管理学产生到成熟再到发展再造的全历史过程，体现了五次公共管理理论想象力与实践前进力的统一，有效地回应了资本主义国家政治、经济、技术、社会和文化等各方面的变革，在整个资本主义国家过去一个世纪发展历程中展露无疑。