电信网络诈骗的预防与查处措施探索——以《个人信息保护法》实施为背景

孙剑锋

（北京师范大学，北京 100875）

2021 年11 月1 日，《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）正式开始实施，对于个人信息的保护实现了更加严格且全面的保护。同时，对于个人信息的处理者提出了更高的要求。《个人信息保护法》的出台与实施的背景来自于不断发展的互联网技术。进入21 世纪以来，互联网技术日新月异，衍生了多种多样的经济形式，给人们的生活带来便利的同时，也会被犯罪分子所利用。尤其是近年来随着电子支付手段以及5G 技术的推广，电信网络诈骗的形式更加复杂多样，给执法机关带来了很大的挑战。

电信网络诈骗作为目前我国社会中频率高发的犯罪，影响了我国民众正常的生活秩序，使得民众的个人财产遭受损失。对此，要在新形势下做好对电信网络诈骗的侦查与预防，侦查机关便不能只局限于站在事后惩罚收集证据的立场，而是应走到事前，提前做好对电信网络诈骗的侦测，以做到未雨绸缪，服务于“人民日益增长的美好生活需要”［1］，创新电信网络诈骗预防与侦查工作机制。与此同时，2021 年10 月19 日，《反电信网络诈骗法草案》提请全国十三届全国人大常委会初次审议，增加了实名制等措施，对电信网络诈骗进行防治。基于此便需要了解电信网络诈骗的特点，同时也要分析在《个人信息保护法》实施后对于电信网络诈骗的影响，从而进一步更有针对性地实现对电信网络诈骗的预防与查处，更好地应对新时代公安机关电信网络诈骗查处工作所面临的挑战［2］。

一、我国电信网络诈骗的现状及特点

（一）我国电信网络诈骗的现状

晚近以来，我国电信网络诈骗案件逐年增多，呈现出飞速增长的态势。2019 年我国加大惩治电信网络诈骗以及利用网络赌博、泄露个人信息等犯罪，起诉71765 人，同比上升33.3%①数据援引自2020 年最高人民检察院年度工作报告。。2021 年检察机关起诉网络犯罪14.2 万人，在刑事案件总量下降背景下，同比上升47.9%②数据援引自2021 年最高人民检察院年度工作报告。。“今年前三季度，全国起诉利用电信网络诈骗犯罪43276 人，占起诉诈骗人数的52.71%，诈骗案件中一多半属于利用网络电信手段实施的犯罪……电信诈骗案件已成为诈骗犯罪的主要形式，也是依法打击的重点①参见《充分发挥“捕诉一体”优势，依法从严惩治诈骗犯罪》，最高检第一检察厅负责人就检察机关依法追诉诈骗犯罪典型案例答记者问。。”同时，可以看到，随着网络技术的不断进步，电信网络诈骗的主要形式正逐渐从电信转变为网络［3］。不可置否的是，起诉案件的增多存在两方面原因，一方面是网络电信网络诈骗案件数量不断增多，另一方面也是基于侦查手段的不断进步，破获电信网络诈骗案件的增多。因此，对于目前我国的电信网络诈骗的现状应该一分为二地看待，既要认清案件逐年增多的客观事实，同时也要看到我国侦查机关对侦破电信网络诈骗技术手段的不断进步。

（二）我国电信网络诈骗的特点

1.从纵向上：以产业链形式诈骗

我国目前的电信网络诈骗团伙，主要是先通过黑灰产业等不当途径获取被害人的姓名、年龄、职业乃至兴趣爱好等个人信息，在此基础上通过分析被害人的信息，切中其要害，利用其心理，实施精准诈骗。同时，在实施诈骗行为得手后，对于电信网络诈骗所得来的赃款，诈骗团伙利用洗钱等形式进行转移，以逃避执法机关的追赃。在团伙中不同群体分工明确，层级明显，真正的策划者难以实现抓捕［4］。

2.从横向上：通过跨省、跨境的形式诈骗

电信网络诈骗多是借助非实体的方式，便于跨区域实施诈骗。电信网络诈骗突破传统诈骗通过物理接触进行诈骗的方式，转而利用互联网、短信等非物理接触的方式，因此其诈骗的场所不受区域的限制。从国内的角度来看，主要表现为电信网络诈骗行为覆盖多个省份，需由多个省份的执法机关联合查处；从国际的角度出发，主要表现为电信网络诈骗的实际策划者和诈骗资金流向地集中于境外，并且以境外输入为主，境外窝点作案占67.5%，主要分布在菲律宾、柬埔寨、马来西亚等东南亚国家［5］，此时对其查处需要通过境外追逃追赃方式。

3.关联犯罪频发

塑料打包带(绳)具有质轻、牢固、易获取等特点，广泛应用于日常生活中。在各类案件现场中塑料打包带(绳)出现频率逐步提高：在入室盗窃案件中，犯罪人员常用塑料打包带(绳)捆绑钱财和物品；在绑架案件中，塑料打包带(绳)常被用于限制被害人的活动。进行塑料打包带(绳)成分的分析比对，对缩小侦查范围、有效打击犯罪起着重要作用。

电信网络诈骗所诈骗方式多样，除犯罪同伙成员自己实施诈骗之外，还会寻找并利用相关对诈骗行为未进行了解的人作为实施犯罪的工具。例如大学生参加暑期兼职，所进行的行为其实是在为境外的诈骗团伙实施诈骗行为提供帮助，也有可能构成犯罪，有时甚至利用一些未成年人不会承担刑事责任，而将其作为实施诈骗的工具。从被害人的视角来看，在一些电信网络诈骗案件中，被害人不只是财产损失人，也有可能是实施关联犯罪的“工具人”。

4.电子证据在定罪中的重要性

“（诈骗案件）证据不足不起诉占比高于全部刑事案件近20 个百分点，反映出诈骗案件的证明难度较大。”尤其是在电信网络诈骗案件中，证据的认定条件尤为严格。因为电信网络诈骗的形式并非进行物理接触，缺乏物证、书证等传统诈骗的证据，其诈骗行为更多的集中于短信、电话、社交软件以及银行转帐等电子记录中，容易被人篡改，最高人民检察院第十八批指导案例中“张凯闵等52 人电信网络诈骗案”，便提到保证对电子证据客观性的认定，确保证据“无污染”。

5.被害叠卷效应明显

被害叠卷效应是指被害人因电信网络诈骗而被侵犯公民人身和财产权利［6］，且自身在一定时间内处于持续被骗，并且被害程度不断加深的现象。电信网络诈骗与传统诈骗不同的一点在于，由于缺乏物理接触，因此诈骗行为人可以根据获取的被害人信息，假造身份对被害人进行长期施骗，获得长期的骗款。典型案例如以“网恋”为手段，骗取被害人及其亲友的财物。甚至随着沟通的深入，会产生利用被害人的信任，获取被害人家庭及朋友的信息，波及更多的被害人，影响的范围更广。

二、《个人信息保护法》实施之增益与短板

《个人信息保护法》的出台与实施，实现了对公民个人信息的有效保障，也对我国电信网络诈骗的查处提供了有效的帮助。但同时，碍于其作用与实施的时间，对于电信网络诈骗的防治也存在一些短板。

（一）《个人信息保护法》实施之增益

《个人信息保护法》的实施，使我国个人信息保护事业取得了重大的进步，同时也切断了电信网络诈骗的上游信息来源。《个人信息保护法》最主要的贡献在于其对处理个人信息的主体有哪些，个人信息处理者应尽到保护个人信息的义务，对个人信息应当如何保护以及法律责任等规定了详细具体的内容。因此对于医院、学校、银行、网商平台APP 等容易泄露个人信息的部门或机构而言，《个人信息保护法》为它们泄露信息的渠道上了一把“锁”。对此，主要包括在以下主体之间对个人的信息予以保护：

（二）《个人信息保护法》实施之短板

《个人信息保护法》虽然可以在源头上实现对个人信息的保护，以有效减少电信网络诈骗的发生，但其作用依旧是片面的，存在短板，具体表现在两方面。一方面，是对实施前的个人信息泄漏难以防控。《个人信息保护法》的实施可以保证将来的个人信息不受侵犯，那么在法律实施之前已经泄漏的个人信息依然会使公民面临被诈骗的风险。不可否认的是，未来随着个人信息的保护工作逐渐落实，电信网络诈骗的嚣张气焰可以得到一定程度上的遏制，但在此之前的一段时间内，我们仍需结合电信网络诈骗的特点，坚守现有的打击手段，对电信网络诈骗实施精准查处。另一方面，《个人信息保护法》对于电信网络诈骗只能实现遏制作用，难以进行有效打击。如同上文所述，电信网络诈骗呈现的特点为产业链形式发展，而通过黑灰产业获取个人信息只是其产业链的一部分，对于实施诈骗行为的中间环节，以及后期的转账、洗钱等行为依然难以规制。同时，《个人信息保护法》规定的履行信息保护职责的部门为国家网信部门，其虽然具备调查与处理违法个人信息处理活动的权利，但对于行为涉嫌犯罪的，依然应当移交公安机关处理。因此对于电信网络诈骗犯罪以及涉嫌犯罪的个人信息处理者，需要联同公安机关予以处理。

三、基于《个人信息保护法》探索电信网络诈骗的预防与查处措施

上文我们探讨了电信网络诈骗的特点以及在《个人信息保护法》实施后所呈现出的增益与短板。可以说，在《个人信息保护法》实施后的新形势下，目前侦查机关应当兼顾电信网络诈骗与新形势的双重特点，有效地开展预防与查处。

（一）预防：实现精准防控

对于电信网络诈骗进行预防方面，目前部分措施如安装防诈骗软件等，已经初现成效。但与此同时，提升电信网络案件侦办效率，加强执法监督以获取更加广泛的社会信任［7］，侦查机关应当结合人群、时间等方面的特点，进行精准防控。

1.从时间出发：预防高发时间

对于大众来说，每年的“双十一”等购物节，以及对学生来说每年的寒暑假和开学季，都是电信诈骗案件的高发期，对此类时间段应当重点防控。对于以上高发时间段，其共同的特点在于时间段内信息众多，难以进行筛查，且受众防范性较低，易受欺骗。因此，在高发时间段来临前，公安机关应提前做好防诈骗宣传，同时联合其他部门一同监测，对可疑的信息与账号进行及时筛查。在高发时间段来临时，应当结合网商平台等有关部门，对发送不真实信息的账号予以实时监控，在其实施诈骗行为时予以及时制止。当然，并不是说侦查机关只有在高发时间段才需要进行监督与防控，而是需要一直对电信网络诈骗保持警惕，但出于效率的考虑，需要对高发时段予以集中预防与监督。

2.从人群出发：锁定重点人群

网络诈骗以非法获取公民个人信息为犯罪基础，因此保护个人信息成为网络诈骗犯罪防控的重点［8］。从受害人群的角度出发，在校学生、网购人员、退休老人受骗概率偏大，这也是公安机关在电信网络诈骗案件中应当重点保护的人群。对此，应当分析不同类别的人自身的特点，根据其特点进行保护。一是在校学生，其特点在于社会经验较少，对于电信网络诈骗缺乏判断能力，很容易轻信诈骗者，比如对于网络兼职等信息，由于大学生大多刚刚独立，同时面对高额的报酬难以拒绝，便轻信了诈骗者的说辞。二是网购人员，其特点在于想贪便宜，诈骗者往往利用其爱占便宜的心理，通过一些低价商品的链接骗取其钱款。三是退休老人，其特点在于对于网络的了解不深，极易被诈骗者所诱导点开诈骗链接并进行付款，或者通过电话、短信等电信诈骗的方式骗取其钱款。通过以上对不同重点人群的分析我们可以发现，其自身的漏洞使得在与诈骗者进行沟通时，会被对方利用自身的特点实施诈骗。因此，公安机关对重点人群的保护应当从其自身特点出发，予以有效防范。首先对于在校学生，在加强对其防诈骗宣传时，归纳常发生的诈骗骗局供同学学习，比如提醒学生对兼职等信息应从正规的渠道进行了解，而非一些陌生消息，以起到警示与防范作用。其次对于网购人员，向其宣传典型案例，以提高其破除骗局的能力。最后是对于退休老人，在向其进行宣传时，应努力同当地的机构，以及其家庭进行合作，通过联合示范提高其防范诈骗的意识，为个人信息保护、电信网络诈骗综合治理提供更大更多的支持［9］。

3.从方式出发：整治网络平台

根据最高人民法院2019 年发布的司法大数据专题报告显示：微信、QQ、支付宝作为虚拟诈骗工具的使用率逐渐增高，尤其是以微信的使用频率最高。这三款网络平台的共同点在于其具有聊天与支付功能。此两个功能设立的初衷在于方便人们的沟通与资金周转，但随着电信网络诈骗的不断发展，其逐渐成为实施诈骗的工具。随着《反电信网络诈骗草案》的即将出台，未来对于网络平台的实名制也将逐渐落实。基于大数据技术的应用与实践［10］，可以探索创新机制，即对于经常因诈骗被举报的账号或疑似诈骗分子的账号，公安机关可以在核实无误后对其进行封号处理，对于结合实名制的展开，一定时间内禁止其重新设立账号，并且在解禁后对相关人员进行追踪，在发现其再次实施诈骗行为时，对其进行及时制止，以整治网络平台。

（二）查处：以合作促严惩

电信网络诈骗作为一个产业链式的犯罪，其所涉及的区域与部门众多，仅靠侦查机关的力量难以对其实现有效的惩处。因此为实现对电信网络诈骗的严厉打击，必须实现部门与区域之间的合作。

1.开展跨区域执法合作

在国内，电信网络诈骗的被害人与被告人分布在不同的省份；国际方面，电信网络诈骗的组织者与资金流一般集中在境外，呈现境内与境外相互勾结实施诈骗的情况。因此基于这样的现状，侦查机关应当实现跨区域司法合作。

一是实现国内跨省的司法合作。对于跨省的司法合作，所需要解决的便是管辖问题，由于案件涉及到多地，各地的侦查机关都具有管辖权，若不进行统一的规定，容易出现”谁都管“或“谁也不管”的现象，影响司法效率。因此，可以确立案件发生地管辖制［11］，以首次案件发生地的侦查机关为主导开展侦查，其余案发地的侦查机关予以配合，提供证据调查等方面的支持，以合作机制打击跨省电信网络诈骗。

二是建立境外司法协作机制。由于电信网络诈骗的组织者以及资金流向地一般集中在境外，因此若不能对境外的犯罪分子实现逐层打击后由点及面并追踪资金去向［12］，便很有可能放纵犯罪分子，并且再次实施电信网络诈骗。因此在开展国内司法合作的同时，也要开展境外司法协作。据此，可以开展有效协作，通过协作机制，实现对于资金的追踪，案件证据的获取与保存，通过建立双边合作条约的形式予以实现，实现对电信网络诈骗的全方位打击。

2.开展跨部门司法合作

对于产业链式的电信网络诈骗，除侦查机关打击外，还需要其他相关部门的配合，才能对电信网络诈骗实现全链条的查处。

一方面，侦查机关与国家网信部门合作，实现个人信息渠道定位并确立责任制。侦查机关与国家网信部门实现合作，可以解决两个难题。一是国家网信部门通过定位个人信息处理者的不当行为，导致信息泄露的渠道，作为电子证据移交侦查机关，对于确实涉嫌犯罪的，其移交的电子证据可以确保真实性与客观性。二是通过定位信息泄露渠道，可以帮助侦查机关有效精准打击电信网络诈骗犯罪。同时，在定位个人信息泄露渠道后，对于负有职责的个人信息处理者应实行责任制，国家网信部门对其违法行为进行处罚，对于涉嫌犯罪的移交侦查机关予以立案侦查，通过司法合作实现对电信网络诈骗上游产业的处罚。

另一方面，侦查机关在打击电信网络诈骗时，更多的是对中间环节，即实施电信网络诈骗的犯罪分子进行处罚，通力构建金融机构合作机制打击洗钱行为，对于产业链的上游和下游难以实现查处的地方进行有利监督。因此对于下游犯罪，即资金的转移，需要同银行等金融机构实现合作，对资金的转移予以监控，从涉案资金的流转数据中提取情报［13］，为有效预防电信网络诈骗犯罪提供有益参考［14］。