村规民约服务乡村治理的对策研究——韶关浈江区十里亭镇W村个案分析

□ 朱宇彬 杨华山

（韶关学院历史系，广东 韶关 512005）

村规民约作为乡村治理的重要内容，如今面临着新的考验。广东省韶关市浈江区十里亭镇W村位于韶关市城郊，其最新的村规民约颁布于2021年3月27日，内容主要涉及了五个方面。第一是制度秩序方面，规定了村委会、村民权利义务运行程序；其次是卫生环境方面，规定了个人卫生行为要求，村民自觉维护村容村貌和保护生态环境的义务；第三是公共安全方面，规定了用火、用电安全；第四是村民关系方面，规定了赡养老人义务、家务与社会责任、村民调解等内容；最后是福利保障方面，对低保户、外嫁女、妇女、老人、孩童的福利保障做了说明。通过实地走访调研，我们发现该村村规民约在乡村治理中面临一些问题，如外来人口管理缺位、村委会与村民沟通不足、村民权利意识淡薄、村规民约服务经济发展效能式微等。而造成这些问题的原因是复杂多样的，既有历史的原因，也有现实的冲击。针对这些问题，结合该村的具体实际，应该从加强对村规民约的认识与宣传、结合新时代发挥“三治”融合效用以及发挥监督保障机制效能等三方面加以解决，以使村规民约能够真正发挥其在乡村治理体系中的作用。

一、加强对村规民约的认识与宣传

转型发展的前提是村干部对于村规民约发展新形势的重新评估，是村民对于村规民约的理解与配合，因此加强对村规民约的认识与宣传是转型发展的首要任务。而由于改革开放前期涌入的外来人口及其后期本地居民的空心化、低龄化和老龄化，W村村民政治素养总体上参差不齐且水平不高，阻碍了村规民约发挥效用。面对此现状，W村的村干部未能充分认识到制定外来人口相关管理办法和逐步推进村民素养提高的必要性。再者，虽然国家一再通过文件的形式强调村规民约的重要性，但缺乏后续措施的指导，如没有围绕村规民约该如何因地制宜、如何科学有效执行、如何对村干部进行专业化培训等方面做出更深入的指导。纵观中外古今所有变革，无不是先撬开思想的枷锁，进而求其现实影响。所以，W村的当务之急是提高村民整体素养，促进村民对于村规民约的理解，加强村干部对如何科学宣传和执行村规民约的认识。

首先，加强村干部对村规民约重要性的认识。针对于村干部的学习，上级可以考虑将村规民约认识水平高低作为考核干部候选人的重要条件，举办村干部学习村规民约的相关培训，学习相关法规和文件，如《村民委员会组织法》、民政部等七部委《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》、广东省民政厅等7部门联合印发《做好村规民约和居民公约工作行动方案》等等，让村干部深刻理解村规民约及其对于乡村治理的重要作用，并将村规民约落实情况作为考核村干部的重要内容。

其次，定期对村规民约进行学习。凡是举行村民活动或会议，都可以安排有村规民约相关内容的学习和教育。鉴于W村的村民公共活动场所较多，村委会可以考虑定期召开关于村规民约的学习会，学习会也可以由各自然村分组进行，将学习教育的对象范围扩大到整个村子，甚至可以将定期学习村规民约这一条款加入到本村村规民约中。选取媒体报道的相关案例和材料，结合本村的具体事例，通俗易懂，学习的形式可以丰富多采，如开展以案说法、问题咨询、案例问答、答题比赛等，可以设置相关奖品奖金，以此提高村民积极性。

再次，利用不同形式加强宣传普及。W村留守的老人、妇女、小孩较多，如果仅仅只有一些比较正式的学习会和相关比赛，村规民约的学习活动做不到对各年龄段进行全覆盖。针对此，村委会应该全方位普及村规民约，宣传解释新的政策，针对不同的人群，采取不同的形式进行宣传普及。如针对低龄人群，村委会可以采取短视频、社群媒体等形式进行普及；针对老龄人群，村委会可以采取戏曲、壁画、连环画、歌谣等形式进行普及。特别指出的是，针对W村部分外来人口，村委会应该充分调研了解他们各自的习俗。例如潮汕外来人有烧香祭拜的习俗，而这有可能触犯W村关于环境的村规民约（W村村规民约第10条规定：严禁带火进山，禁止一切野外用火），此时村委会应该先耐心普及本村相关村规民约，再采取一些特殊处理方法，例如设置专门祭拜点，处理好外来人口与当地人口之间的矛盾、外来习俗与当地村规的矛盾。又例如W村的圩市与交通的矛盾问题，村委会要尊重这项习俗再普及相关村规民约，可以设置一些小型的专业集市点，最大程度缓和圩市与交通的矛盾。

通过科学有效的学习及宣传，从而加强村干部和村民对村规民约的认识，夯实村规民约发挥效用的基础。

二、结合新时代发挥“三治”融合效用

2018年12月，民政部等七部委联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出：村规民约是“健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。”［1］这意味着村规民约将在“三治”融合下的乡村治理中扮演更重要的角色。要充分发挥好村规民约的“三治”融合效用，就要结合新时代条件与“三治”融合思路，对村规民约做出新定位，即在德治、自治、法治三个层面塑造未来公民。

（一）发挥德治效用，培养村民道德

由于改革开放前期外来人口涌入W村，后期本地青壮年劳动力流失，所以W村呈现一种独特的人口结构，即外来人口较多且全体村民呈现老龄化、低龄化态势，而外来人口多正是城镇化的一大特征。W村前期外来人口的发展模式也正是我国城镇一体化的典型代表。城镇一体化最显著的表现就是以熟人社会为特征的村落开始向以陌生人社会为特征的城镇转型。城镇一体化目标最终一定能实现，也就是说我国的村落最终也会融入到城市中，我国的村民最终也会变成城市居民，关于村规民约在这个阶段就该起什么样的作用，有学者指出：“与其将注意力更多地放在‘乡（村）规民约’上，不如更多地放在如何培育和建设公民道德上。或者说，着眼于社会结构的现代转型，村规民约本身应该连通并纳入公民道德”。［2］其实，现阶段的村规民约确实具有转型时期的过渡性意义，应该有意识地添加一些具有城市特征的道德规范，如W村就应该增加本地人口与外来人口相处的道德法则、外来人口居住于本地应具有的道德要求等。只有逐步地推行适应城镇化大背景要求下的相关规范，才能使W村的村民和谐相处，并逐步适应城市化发展的趋势。

（二）发挥自治、法治效用，塑造未来公民。

村规民约一般须包含规范日常行为、维护公共秩序、保障群众权益、调解群众纠纷以及引导民风民俗五个方面的内容。其中对村民道德的要求权重较大，但村规民约中自治与法治的权重同样重要。为了适应社会结构变革与达成城镇一体化目标，治理的目的是培养出有公民道德意识、公民权利意识、公民法治意识的未来公民。而村规民约本身就带有自治性且兼具一定的法治色彩，应该充分释放其内在的自治、法治效用，培育“三治”融合下的未来公民。

通过实地走访调研，发现W村在选举中存在涉嫌贿选的情况。这在一定程度上必然会打击村民的自治积极性，无法发挥村规民约培育未来公民的自治效用。这种情况下，村规民约应该对村干部候选人起到监督作用，给予村民行使权利的空间。而W村的村规民约关于监督的内容只有简单的一句话，即“村‘两委’班子成员带头履行，以身作则，接受全体村民监督”，没有具体如何监督的措施，这大大影响了村规民约承载的自治育民的效用，所以要充分发挥“三治”融合培育未来公民的效用，首先要制定出权力运行机制完善的村规民约，让村民拥有行使权利的空间，使他们充分感受自己作为乡村主人的地位。通过完善村规民约，利用村规民约解决好乡村治理问题，不至于导致村民有苦难诉、举报无门的局面，村民也会逐渐意识到遵守并且合理运用村规民约维护自己权益的重要性和必要性，这样自治、法治思想及行为就可以逐渐自然而然播撒开来。

可以看出，村规民约应该结合新时代的要求，在“三治”融合的思路下，为当前的乡村治理服务，为培育未来公民奠基，这是村规民约现阶段新的历史使命与定位。改革开放后，随着城市化进程的加快，许多乡镇开始转型，经济迅速腾飞。但是，社会道德素养却没有相应提高，个人政治权利意识、法制意识也十分淡薄。可以说，很多村民成为城市居民都是在历史的大环境下被动地推着走，村规民约没有很好地起到一个缓冲的作用，没有成为村民与居民两种身份转换间的桥梁。所以，村规民约新时代背景下的定位应该是为我国塑造未来城市居民。位于城郊的W村的村规民约即应该考虑如何符合新定位的发展要求。

三、发挥监督保障机制效能

提高了总体认知水平，明确了总的转型发展方向，制定了较为科学有效的村规民约，只是第一步，更重要的第二步是村规民约的实施。要把纸上的、墙上的村规民约真正执行到实处，须充分利用好舆论压力机制、惩罚机制和监督机制三大保障机制，这样才能为村规民约的实施保驾护航。

（一）重建舆论压力机制

在城郊结合部和城中村，由于人口流动速度加快，乡村结构转型，熟人社会逐渐瓦解，传统形态的舆论压力松绑，传统熟人村落的舆论压力机制渐趋崩塌。这对村规民约的落实有较大的消极作用，须重建舆论压力机制。一般情况下，无论传统媒体还是新媒体，新闻舆论很少涉及到乡村基层，因此执行村规民约的舆论压力仍然需要乡村本身的力量。现代信息技术在此方面可以发挥重要作用。W村村委会可以设立W村官方公众号或者开通微博、贴吧等，将每位村民在网络上紧紧联系在一起，及时更新村内动态，并利用网络途径塑造模范榜样或者对村内一些不道德不文明的事件适当进行通报和点评，以此在一定程度上重建舆论压力机制［3］。而有了舆论压力机制的重建，惩罚机制更能有效发挥作用。

（二）发挥惩罚机制效用

明代王阳明任职江西时颁布的《南赣乡约》问世之前，乡规民约大体上多重劝导教化，《南赣乡约》以降，乡规民约中的惩罚机制开始发挥更大的作用。［4］也正是由于有效的惩罚机制，乡规民约在明末达到了一个治理效果的高峰。按照规制性制度要素理论学者的观点，惩戒性是制度所以存在的根本，也只有惩戒性条款的规定，才能形成一个有效而稳定的制度［5］。可见，惩罚制度是成功乡约的必不可少的条件之一。但村规民约的惩罚制度如今面临着合法合理性的质疑。一方面因为村规民约在法律意义上并不是国家法规，它更倾向于一个契约；［6］另一方面，由于一些村子制定村规民约的惩罚条目缺乏科学性，所以导致了部分村落的村民对于惩罚的不满与拒不执行。要解决这个难题，发挥惩罚机制效用，首先需要国家明确法律地位，给予惩罚的合法性，给予村干部设立惩罚机制的空间。其次需要村干部制定科学有效的惩罚措施。制定科学有效的惩罚措施，最基础的前提便是前文所提的加强认识，村规民约的内容必须合法合情合理，践行社会主义核心价值观，惩罚条款清晰，惩罚手段合适。

根据实地调研，W村村规民约第14条规定：“讲文明树新风，不乱堆放杂物，不乱倒垃圾，不乱排污水，不在墙上乱写乱画，保证村容整洁，环境优美。垃圾必须集中放置在村里指定的垃圾桶里。”这条村规民约就没有规定违犯后的具体惩罚措施，仅仅只是劝导，这样的村规民约就显得苍白无力。而W村若要针对此条村规民约制定惩罚措施，惩罚思路不一定要囿于罚钱，可以采取当卫生志愿者做义工等惩罚手段。总之，惩罚手段不宜拘泥于罚钱，而应致力于建设综合性的惩罚机制，也可以类比于营造村规民约的仪式感，让人们由内而外地重视村规民约，遵守村规民约，使之更具威慑性和约束性。

（三）完善监督机制

监督机制在整个运行系统中处于十分重要的地位。对于村规民约的落实，监督机制应该充分发挥好村内调解功能和村内调解成本的配置效率。上级监督、舆论监督等外部监督虽然难以及时，但也十分重要，必须高度重视，这里讨论内部监督机制问题。

W村第8条村规民约提到：“村组干部及村民不得以任何理由侵占集体及他人财物，如有发生者，由村‘两委’干部责令其立即停止侵占行为，并承认错误，作出检讨，如已造成财务损坏，按原价赔偿；触犯法律者，依法承担法律责任。”此条村规民约有较完善的惩罚措施，但对错误或违法的认定、惩罚过程及结果没有监督的规定，可能使村民难以维护自己的正当利益，导致村规民约会因此失去其作为基层自治和自我管理的意义，村规民约也无法更有效推进“三治”融合。为此可以建立乡村内部监督机制，设立监督机构。以W村为例，该村有4个自然村，每个自然村推荐1人，加上村两委中1人，设立由5人组成的监督机构，负责监督村规民约的执行、评估和反馈，从而形成村规民约的制定——执行——监督——反馈的闭环，有效发挥村规民约在乡村治理体系中的积极作用。

总之，面对新时代的到来，村规民约走到了新的历史节点，对于地理位置比较特殊的W村来说，为转型时期的城镇一体化、塑造未来城市居民服务，是其村规民约当前的重要使命。而要完成这一历史使命，需要提高村民对于村规民约的认知水平，结合村镇实际发挥“三治”融合效用以及发挥内部监督保障机制的效能。W村及其村规民约在运行过程中的问题与解决对策诚然有其特殊性，但在当前情况下，对其他乡村村规民约在乡村治理体系中发挥积极作用也有所启示。