协同治理视角下农村社区治理现状研究——以无锡市H村为例

□ 延佳星 杨元萍

（江南大学，江苏 无锡 214000）

随着社会主义经济建设的不断推进，我国国民经济得到了飞速发展，政治生活更加民主，人民生活水平、生活质量都得到了大幅度提升。第七次全国人口普查结果显示，我国是一个拥有超14.1亿人口的农业大国，其中城镇人口占比为63.89%，农村人口占比为36.11%。［1］新型工业化、信息化、农业现代化、新农村建设和乡村振兴战略的深入推进，以及农业转移人口市民化政策落实落地，都促成了我国的新型城镇化建设取得历史性成就。但是，城市乡村之间长期受制于重工业轻农业、重城市轻农村的传统思想和城乡二元体制，这一系列原因都使得农村相对城市而言发展缓慢，从而进一步造成农村社区的基础设施建设、人居环境治理、公共服务体系等方面的水平都远远低于城市，造成城乡差距进一步加大的后果。因此，当前农村社区治理中呈现出的各种矛盾和问题，不仅严重影响了农村社区居民的生活质量体验，同时也对我国基层政府在社会管理和社区治理方面提出了新的难点和要求。

因此，确定不同治理主体在农村社区治理过程中的角色定位，厘清农村社区各治理主体的职责范围，协调好各治理主体关系，是促进农村社区治理现代化的必然选择。农村社区治理主体能够各司其职、权责共担，从微观角度来看，关系到以“人”为核心的城镇化能否实现；从宏观角度来说，甚至关乎整个城乡一体化战略能否有效实施。

一、无锡市H村社区治理现状

H村位于无锡市洛社镇镇区中部，属于典型的混合型社区，辖区内尚存12个自然村，保有大量修筑于20世纪80年代的民房。自然村居民对公共环境的关注度低，对社区治理的参与度低，致使辖区公共区域内环境卫生死角多、违章搭建多，拆改难度大、运营维护压力大、治理成果维持时效短。经村两委的深度思考，造成上述情况的核心原因是：当地居民长期抱有“小家思想”，对于公共治理环境工作的参与意识没有得到有效的改善与提升。

一直以来，H村对辖区内公共空间治理积极关注、大力投入，但是由于环境复杂、居民组织与动员难度大，村民配合度不高，眼里只有“小我”，没有“大我”，环境整治成果得不到巩固，使得公共空间治理成效一直难以实现跨越式提升。

因此，为了有效唤醒农村社区居民对于社区治理的关注度和参与意识，探索“人人有责、人人尽责、人人享有”的居民参与社区治理路径，H村制定了“一领、三参、双循环”——H村自然村治理过程中农村社区居民参与意识唤醒计划。一方面助力社区治理工作的有效落实，另一方面对取得的社区治理成果进行长效保障，让村民从更多维度参与到社区治理工作中，成为该项目的核心要点。

该项目基于以党建为引领、多元参与为支撑，以成熟的协商民主机制为基础，通过“一领三参双循环”机制，实现对自然村村民参与公共环境治理意识的有效唤醒。其中，“一领、三参、双循环”具体是指：“一领”——以优化党建引领社区治理的本土化创新实践为基点，构建H村村民焕彩工作组引领拓宽村民参与通道，逐步建立引领机制；“三参”——通过“参与体验、参与赋权、参与赋能”三个维度的持续引导，让村民将参与行为逐渐内化为自主意识；“双循环”——通过构建长效治理“内循环”与长效支持“外循环”机制，在持续的治理过程中，长效发挥村民的参与意识的积极作用。项目通过小组赋能的方式，对居民参与机制进行固化；通过规则的建立，对运行机制进行固化；通过宣传与传播工作的常态化，对居民动员机制进行扩大化。最终，借助具有仪式感与获得感的主题活动的开展，固化居民的参与意识。

二、当前农村社区的治理困境

第一，农村社区工作者的整体力量较弱。社区工作者利用便捷高效的服务手段，能够从多方面引导和带动社区治理中的其他主体参与其中来，尤其是可以挖掘出社区居民和社区内部社会组织的潜能，并使其得到有效发挥，协调和调配各种可利用的社会资源，帮助居民在社区生活中自行组织并开展相关活动。从总体上看，H村虽然拥有几名专业社区工作者，但这些社区工作者创新力不足、工作效率较低，缺乏专业系统的学习和有效的监管。而且，当前社区的大部分工作是靠招募一些社区志愿者来完成的，其他社区治理主体的参与度并不高，社区工作者引导其他社区治理主体参与社区治理的效果并不明显。

第二，农村社区居民参加治理的积极性并不高。农村社会协同发展管理体系构建，既需要村两委领导，同时也要求乡村社会居民的普遍参与性，而当前大部分乡村社会协同管理均面临社会居民参与性欠缺问题。主要体现为：其一，农村社区居民活动的群体范围相对较小，因为农村社区中不少中青年都在城市上班，平时的工作任务较重，很少有机会参与到社区治理之中，而留在社区的更多是老人和孩子，由于中青年的缺失，导致社社区活动发展的广度和活力都还不能取得理想成效。其二，当前不少农村社区居民对自己的社会主体地位了解程度还不高，认为农村社会管理应该是以地方政府有关机关、社区居委会和物业为首，而自己参不参加农村社会管理活动对社区影响也不大。其三，当前，不少乡村社区居民仍然抱有“自私自利”的心态，认为绝不能让自己利益受损，社区整体利益尤其是环境整治等与自己无关，也不能从中获得什么好处［2］。

第三，社区社会组织参与度较低。社区社会组织是指社区居民或社区组织单独或联合举办的、满足居民共同利益需求的、在社区内活动的民间自发组织，［3］它能够整合协调社区内或者社区外各种可利用的资源为社区治理所用，例如捐款捐物帮助社区内部困难成员解决燃眉之急，与外部企业沟通合作为农村居民解决就业问题等。同时，社区社会组织在开展多样化活动，提高居民的协调性和对社区的归属感也具有重要意义，对社区的治理存在极大的影响力。此外，社区社会组织作为相对独立的第三方力量，因其自身存在的非政府性、非营利性和自主独立性，［4］代表着社区中普通民众甚至残疾人和贫困户等特殊群体的权益。这些社会组织为社区居民参与到社区治理中提供了有效渠道，从而使得社区居民能够对社区建立起更深层次的情感意识，让居民在遇到困难时能够在第一时间想到向寻求社区的帮助。但目前，农村社区内部自生的社会组织本身就很少，从社区外部介入社区内的社会组织更是寥寥无几。

社区管理的不规范、农村社区居民素质有待提高、社区社会组织参与机制不健全等原因，都造成了当下农村社区治理所面临的困境。农村社会管理作为社会治理的主要部分，在我国管理体制与管理能力现代化构建过程中占据关键地位，有效解决当前农村社区治理困境，是亟需考虑的问题。

三、协同治理视角下优化农村社区治理的对策和建议

新型农村社会管理的创新，多元主体的协调管理，即以基层人民政府为主体、以村民自治为主力、以社区社会团体为主要参与者和受益人的民主协商、互助共治的新型农村社会机制。协调管理是健全社区基础管理体制和提高管理能力的有效方法。根据当前乡村社会管理状况所反映出来的问题，可以从协调管理角度入手，对如何优化乡村社会管理给出以下意见：

第一，进行对多元主体在思想理念层面的突破和创造。首先，建立多元主体间协作观念。以协同治理视角，协作本身就意味着在各个子系统的共同作用下，建立一种和谐有序的整合的管理流程。功能上不同的各主体相互促进，建立起共同合作管理观念，以实现良好管理局面的共同目标，并积极地整合合作管理流程，优势互补。其次，建立农民社会共同体意识。它是农业社会共同体的核心内容，可以真正让社会共同体成员感觉到彼此之间的合作关系和休戚与共的相互依赖关系。可通过思想传播，如共同的农业集体荣誉感，带动农业社会居民形成社会共同体意识;也可以组织开展社区活动，包括在社会内宣传和社会间的交流活动，以提高乡村社会居民对社会利益共同体的了解。最后，确立民主法制的社会治理理念。民主可以充分调动农村社会居民的参与积极性，积极反映切实问题，以促进社会管理的民主化和科学化。法制是各社会管理主体的参与和职能的有效行使的体制机制保证，可以促进乡村社会的安定。民主法制保障了各市场主体的基本权利和社会公正的法制地位，为民主创造了必要条件［5］。

第二，健全新型农村社区协同管理架构。农村基层组织就是在新型的农村社区协同管理架构中，领导多元服务主体协同活动，把控社会往正确方向发展;新型农村社区协同管理的有效来自于自治组织内部合理决定的实现，村民委员会要综合各服务主体的建议，采取意见收集，村民代表大会等方法倾听真实意愿，认识现有问题，合理决定；而非营利性的社区组织则促进了协调管理的有效进行，并在建议表现与监督方面具有新活力。社区党组织则在创新农村社区管理流程中意义深远，协同推进社会事务管理；农村社区居民生于斯、长于斯，是真正意义上息息相关的社会权益共同体。因此，一方面，要进行对农村社区居民思想观念等层面的突破和革新；另一方面，还必须提升综合素养和政治素质［5］。

第三，促进了农村社会的民主积极参与意识。它是推动农村各类市场主体建立平等有序参与关系的主要手段。对于民主参加制度的形成，首先，要求农村社会组织合理地发挥主导功能，明确协调全局和农村各类市场主体的职责定位；其次，要求基层人民政府理解和宣传“共同参与、和谐善治”的社会治理理念，并给予农村社区村委会社区事务的自主管理选择权;最后，还需要对农村社区居民加以培育和指导，有助于其自我素养的提升。通过民主参与制度的形成，促进社会事项管理的公平透明，为多元市场主体创造民主活动平台和途径，营造社会安定祥和的良好民主氛围。

第四，加强农村社区监督管理。监督管理机制构建的过程也可以看作是主体间协同合作的过程。首先，即党组织监督的表率，党内监督与党外监督的结合对于自身政治职能有效发挥具有重要影响；其次，农村社区居民的民主监督具有更为广泛、更为具体的特点，给予社区居民监督意见和询问意见的一定话语权；再次，社区自治组织与社区社会组织的自我监督对监督管理平台的公开透明具有推动性作用；最后，社区监督管理机制需要多元主体相互之间监督的推动。为了保障社区治理项目的有效实施，H村也提出了一些措施来为社区治理项目服务，以确保社区协同治理的顺利推进。H村将定期举行例会，汇报工作进展，商讨工作规划以及面临的问题，分享工作成果和心得，对积极分子进行表扬，并指出不足之处，保证所有工作人员了解项目的进展情况和发展方向。在项目资金保障方面，村委经费自筹可以保障项目的基本运行，后期也将通过发动爱心企业、乡贤或其他部门的支持与赞助，尽可能利用已有资源以保障项目实施。引入社会组织，进行村级自发组织的培育孵化，细化工作流程，形成标准型规范，指导工作人员按照标准化流程开展工作。定期对项目人员的需求和困难进行了解和整理，除做好督导工作外，定期参加培训，提升工作服务人员的专业性，保障机构的发展和项目的运行。

四、结语

随着中国改革开放不断深入，社会各界对新型农村社区的管理工作也提出了更高的要求。农村社会管理现代化作为社区治理的主要部分，在我国社会治理体制和治理能力的现代化构建过程中占据着关键地位，因此，完成农村社会管理现代化就是完成我国社会治理体制和治理能力现代化的重要基石。在农村社会协调管理过程中，首先必须做到多层次的主体管理协同活动，同时也必须着眼于基层社会管理体制变革与制度改革，逐步建立上下互动的工作机制，如此才可以更好地推进农村社会协调管理体制，进一步提高农村社会管理有效性，从而筑牢了我国管理能力现代化的基层管理基础［6］。