关于公益性地质调查单位项目预算绩效管理的思考

文/鄢子卿（陕西省地质环境监测总站）

一、公益性地质调查单位项目预算绩效管理的发展现状

（一）政府预算绩效管理发展情况

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容[1]。2011年，财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，指出要充分认识推进预算绩效管理的重要性。2013年，财政部印发《经济建设项目资金预算绩效管理规则》，提出了财政专项资金预算绩效管理要求。2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》，围绕投入、改成、产出、效果等四个环节，从项目立项、资金落实、财务管理、项目效益等四个方面设计了指标。2021年，财政部印发《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》。

党中央和国务院非常重视预算绩效管理，2018年，中共中央和国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，围绕此意见，中省部委厅局出台了一系列政策法规。

2021年，陕西省政府印发《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》。2021年，陕西省财政厅印发《关于开展2021年度财政预算执行情况绩效自评工作的通知》，指出省级主管部门要对自评范围内的所有预算支出对照绩效目标逐项开展绩效自评，形成绩效自评报告。

上述政策法规的制定，体现了国家治理能力的提升，体现了以结果为导向的预算绩效管理模式的确立，之后的双监控、双公开、双审计、双报告的预算绩效管理措施也应运而生。

（二）公益性地质调查单位项目管理纳入预算绩效管理现状

公益性地质调查单位项目资金主要是财政专项资金，其项目预算绩效管理适用于2013年财政部印发的《经济建设项目资金预算绩效管理规则》中财政专项资金预算绩效管理。

公益性地质调查单位项目预算绩效管理适用于2013年财政印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》，这个框架设计了项目支出绩效评价共性指标体系框架，围绕投入、改成、产出、效果等四个环节，从项目立项、资金落实、财务管理、项目效益等四个方面设计了指标。

根据笔者调查研究，结合公益性地质调查单位工作实际，公益性地质调查单位在项目管理中纳入预算绩效管理是根据陕西省政府《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》和陕西省财政厅《关于开展2021年度财政预算执行情况绩效自评工作的通知》要求，在项目方案设计的前期，就编制了预算绩效的内容，但是预算绩效内容需要进一步与项目实际结合起来，以便于更好地发挥政府财政资金在项目中的效果；在年底项目绩效考核上，根据本省财政部门要求开展了项目绩效自评自查，但是自查自评的结果与实际工作成效是否匹配和科学，需要进一步的规范和改进。

二、公益性地质调查单位项目预算绩效管理存在的问题

（一）对项目预算绩效管理思想上重视不够

一是单位领导对项目预算绩效管理思想上不够重视，对项目预算绩效管理的实质内涵认识不够，没有将全面预算绩效管理的理念落实到项目全链条管理流程[2]。

二是单位的业务部门和财务部门对项目预算绩效管理思想上重视不够，只是满足于按照上级财政部门的要求报送相关报表报告，没有真正把项目预算绩效管理目标与项目实施、项目经费管理、项目目标任务纳入项目全链条管理。

三是单位的项目组对项目预算绩效管理思想上不够重视，对于项目预算绩效管理认识不够，认为项目预算绩效管理是单位财务部门的工作，项目预算绩效只是编制项目预算绩效目标表，项目结题后通过验收考核就是完成了项目预算绩效管理任务，没有真正思考研究怎样将项目预算绩效管理融入项目全链条管理中去。

（二）没有全面系统学习贯彻落实预算绩效管理相关文件精神

单位业务人员和管理人员没有全面系统学习贯彻预算绩效管理相关文件规定，没有系统掌握预算绩效管理的内涵。

一是对于财政部印发的《关于推进预算绩效管理的指导意见》《预算绩效评价共性指标体系框架》、中共中央国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件精神学习领会不够。

二是把项目预算绩效管理片面地理解为预算管理，思想上觉得是财务部门的工作，没有意识到项目预算绩效管理是政府绩效管理的一项基本政策，既是政府改进管理的需要，也是促进政府管理科学化、规范化的有效手段，在公益性地质调查单位直观地反映就是项目绩效目标表和评价过程，不仅是财务部门的工作，更是业务部门和项目组的主要工作，谁花钱谁就有责任说清资金使用的效果。

三是没有认识到预算绩效管理的目的是实现预算和绩效管理一体化。从编制预算绩效目标到绩效目标的执行和评价，在预算执行过程中就没有与绩效目标有效结合，并长期处于两张皮的状态。大部分项目管理人员将预算管理理解为控制项目经费支出，不超预算就可以，将项目预算绩效管理理解为按期完成项目工作量，没有将项目工作成果与产生的社会效益和经济效益放在突出位置，项目资金的使用更多地注重合规性，在有效性上重视不够。

（三）没有建立完善项目预算绩效管理机制

一是项目预算绩效管理机制缺失。单位的项目预算绩效管理职责不清楚，分工不明确，工作流程不具体，致使预算绩效管理处于形式状态，没有真正贯彻到项目管理工作中去。

二是项目质量管理制度贯彻落实不到位。有些单位虽然制定了项目质量管理制度，但在工作实际中未按照制度进行管理。

三是未建立预算绩效双监控管理措施。大部分项目主要实物工作量完成率、绩效指标执行情况、项目资金预算执行率、项目进度不匹配，存在钱花完了活没干完、活干完了钱没花完的情况，项目实施过程中没有进行有效的指导和监督检查，出现问题后也没有相应进行整改，导致项目预算绩效分级监督管理流于形式。

四是预算绩效执行过程各职能部门协同配合不到位。单位财务部门负责审核项目预算，项目实施中，财务部门负责定期将预算执行情况反馈给项目组，但项目组没有将工作量和工作进度等情况反馈给财务部门；项目质量管理部门负责审核绩效目标，项目实施过程中，负责定期收集工作量和绩效目标完成情况，与单位财务部门沟通不够；因此在项目实施中，单位项目组、财务部门、项目质量管理部门要建立沟通协调机制，定期研究分析项目预算绩效进展[3]。

（四）前期的预算绩效编制不规范

一是预算编制不规范。项目预算编制人员对财政部印发的《关于推进预算绩效管理的指导意见》等文件精神学习领会不够，有的科目运用的预算绩效标准不科学，不符合工作实际。

二是项目预算编制人员和财务部门缺乏沟通，编制预算时对项目预算执行情况缺乏预见性，造成预算编制与执行存在偏差，出现有预算无支出、有支出无预算、超预算支出和预算执行率偏低等问题。

三是预算绩效目标设置不合理。没有真正理解设置预算绩效目标的意义，存在应付财政部门要求的情况，绩效指标编制与项目目标任务之间钩稽关系缺乏。大部分项目数量指标以量化主要实物工作量为主，而对工作方法、手段、质量缺乏有效评价，对完成项目目标任务缺乏针对性；效益指标缺乏对项目是否实现成果转移转化等的响应；满意度指标缺乏相关方调查与反馈意见指导，年度绩效指标编制缺乏与项目总体目标任务分解响应。

四是单位内部对预算和绩效编制审核把关不严格，在专家评审环节，预算绩效编制存在较多问题，专家提出了后整改落实不到位。

（五）预算绩效检查存在形式主义

按照单位项目质量管理制度，单位会定期对项目开展质量检查，检查内容是项目实物工作量完成情况以及项目经费执行情况，但是对预算绩效目标情况检查不够，缺乏预算绩效检查机制。

每年年底财政部门要求报送项目绩效自评报告时，单位内部项目预算绩效检查流于形式，存在应付情况，自评结果为优秀，但与财政部门年度组织对各单位的项目预算绩效考核评价结果却不一致，存在自我评价过高情况[4]。

三、公益性地质调查单位强化项目预算绩效管理几点思考

（一）提高认识，加强预算绩效相关文件精神学习

2011年至今，中共中央国务院、财政部、陕西省政府先后印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》《关于全面实施预算绩效管理的意见》《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》。

为适应上级部门预算绩效管理新形势、新要求，项目管理人员及技术人员要加强学习，学深悟透相关政策文件精神实质及内涵。同时要不断加强地质调查项目相关政策法规学习，把握地质调查项目预算绩效管理内涵，开展调研交流活动，学习外单位先进管理理念和方法，提升项目管理水平。要在项目管理中强化预算绩效意识、明确预算绩效要求，把财政性资金管好、用好，用出好的效果，确保项目资金使用合规有效，促进单位项目管理工作高质量发展。

（二）同心协力，全力做好项目全链条管理

地质项目是公益性地质调查单位发展的基础，各级领导干部、项目工作人员要提高认识，高度重视地质项目管理工作，齐抓共管，上下联动，做好地质项目全链条管理工作。

一是要强化单位的项目管理主体责任。单位主要负责人是项目管理工作第一负责人，要对项目管理亲自把关，亲自督导检查。

要把项目管理工作提到单位的重要议事日程，建立健全项目管理制度，梳理项目管理流程，责任到部门，责任到人。要建立培养项目管理及专业技术干部队伍，配齐配强项目管理及专业技术人员。

二是要建立单位领导班子、中层干部、项目工作人员三级抓项目制度。按各级工作分工分头包抓推进项目，对项目实施全过程进行指导，统筹解决项目推进中的重大问题，强化督促检查和跟踪问效，形成责任明确、齐抓共管、高效推进的项目管理机制。

三是业务部门和项目管理部门要常态化抓项目质量提升。业务部门要推进项目实施各项工作，严把审核关，确保经费支出符合项目预算、财经规定等要求，真实完整反映项目实际情况；项目管理部门要强化项目管理力度，加强动态检查和技术指导，通过听取项目汇报、野外检查以及月报、季报、半年报等形式，做好项目跟踪，全面掌握项目进展情况和项目推进质量，督查项目推进实施，指导解决项目实施中存在的问题。

四是财务部门要抓好项目经费监管工作。对项目入库、预算编制、执行等项目经费管理等各个环节做好指导监督，建立完整、闭环、有效的控制监管机制。

五是要强化项目成果转移转化，服务社会需求。在项目实施中，要加强与省级各部门、市县政府、高校院所、企事业单位的联系，按照需求导向的原则，推进项目成果的应用落地，提升项目成果的社会影响力[5]。

（三）齐抓共管，认真做好项目预算绩效管理实施、检查、评价

根据党中央、国务院，省级财政部门关于预算绩效管理政策法规，公益性地质调查单位要建立健全项目预算绩效管理制度，明确单位各部门职责分工和项目预算绩效管理流程，规范项目预算绩效目标的编制、审核、评价和应用等各个环节。

要确立项目绩效管理的基本原则：谁申请资金，谁使用资金，谁设定预算绩效目标就要负责项目预算绩效的执行和自评，做到预算资金和绩效目标合二为一。

对于基本支出（主要是人员类、运行类）项目预算绩效的设计主要以单位财务部门为主，对于项目支出预算绩效则由业务部门和项目人员设计为主，协调完成从编制、执行、监督、评价到结果应用的全链条管理。

一是要加强项目预算绩效编制管理。单位要按照省上相关政策要求，科学规范编制项目预算，确保项目预算编制完整、准确、规范、科学，不得随意调高预算标准，扩大范围，业务部门要主动联系财务部门，确保预算编制与项目实际工作相符，绩效目标与项目工作量、技术路线及质量成果相匹配，提高项目预算编制质量。

二是要加强项目预算绩效管理实施。单位要明确项目管理职责分工，优化业务流程，严格审批程序；业务部门、财务部门要严格把关，相关事项手续完备，各项经费支出真实合规可控；要加强项目经费支出管理，重点关注差旅费、交通费、劳务费、会议费、委托业务费、设备购置费等经费支出，不得超标准、超范围开支项目经费；要加强货币资金管理，定期或不定期核查项目备用金，要规范使用公务卡，避免大额现金支出现象；要不断深化业财融合，单位财务部门和业务部门要加强联系、紧密对接，财务部门要及时将预算资金执行率反馈到业务部门，业务部门要及时与财务部门沟通项目进展情况，确保项目实物工作量完成率、绩效指标完成情况与预算执行率匹配一致，提高项目预算绩效执行过程管理水平。

三是要加强项目预算绩效管理的检查、评价。省财政部门已实施对预算绩效目标实现进度和预算执行进度“双监控”“预算绩效评价结果与预算安排挂钩”机制，要定期开展项目预算绩效管理自查自评，财务部门要加强预算绩效监督管理，对资金使用绩效自评结果的真实性和准确性进行监督检查，确保项目顺利开展，取得项目预期成果。