基于资产管理视角加强财会监督的探索与实践<br/>——以广西南宁高新区为例

基于资产管理视角加强财会监督的探索与实践
——以广西南宁高新区为例

2022-11-27林冬梅

财政监督 2022年14期

●林冬梅

一、引言

财会监督包括财政监督、财务监督和会计监督。《财政部门监督办法》（财政部令第69号）明确“财政部门依法对行政事业单位国有资产管理情况等事项实施监督”。2012年财政部出台的《行政单位财务规则》（财政部令第71号），以及2022年新修订出台的《事业单位财务规则》（财政部令第108号），都明确行政事业单位“财务监督主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、资产管理、负债管理等的监督”。习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上关于坚持和完善党和国家监督体系的重要论述，将财会监督提高到了一个新的政治高度。财政部部长刘昆多次撰文明确将推进财会监督作为一项重要政治任务，彰显了财会监督的重要性和紧迫性。

《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）规定“行政事业性国有资产应当遵循安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的原则，实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合”。贯彻落实好党中央、国务院关于加强财会监督的重大决策部署和财政部的工作部署，加强行政事业单位国有资产管理成为财政部门履行财会监督职能的着力点和突破口之一。

二、广西南宁高新区加强行政事业单位财会监督的经验做法

（一）成立机构，专职负责

广西南宁高新区财政局领导高度重视行政事业单位资产管理工作，2013年10月，高新区财政局指派专人专职负责行政事业单位固定资产清查工作。2014年4月，管委会批准成立财政局国资金融管理办公室（简称“国资办”），负责高新区行政事业单位资产管理工作。为加强行政事业单位资产管理提供了强有力的机构保障。国资办树立“像管资金一样管资产”理念，开展了一系列基础工作，以资产管理促进财会监督，取得了很大的成效。

（二）以资产清查为切入点，促进财会监督

家底不清，会计信息失真，是财会监督不力的表现之一。南宁高新区自2013年10月起开展了高新区成立以来首次行政事业单位资产清查。由于历史遗留问题积累严重，时间跨度长，此次清查历时将近一年。主要做法：一是高新区财政局国资办主动与预算科对接了解预算单位情况，确定资产清查范围；与国库科对接掌握预算单位部门年终决算有关资产数据，确保资产数据和部门决算数据核对一致。二是与财政部部署实施的行政事业单位资产管理信息系统（一期）相衔接，按照系统中不同资产类别和资产卡片内容，设计相应的资产清查报表。三是对行政事业单位资产管理人员和会计人员进行动员培训。四是加强过程指导，多次集中单位资产管理人员和会计人员集中指导填报清查报表，促进资产管理人员和会计人员协调合作，确保资产清查财务清理、账实核对工作的顺利进行。五是加强对单位清查报表的审核，紧扣单位部门年终决算报表对清查报表进行审核，确定资产盘盈、资产盘亏，为资产核实打下基础。六是指导单位开展资产核实，严格按“单位申请—主管部门审核—财政局复审—管委会审批”的程序进行办理。通过资产清查，摸清了家底，及时对盘盈资产进行财务入账处理，对报废报损资产进行财务核销处理，实现资产账账、账实相符，提高财务会计信息的真实性、完整性、准确性。七是以2014年财政部部署实施行政事业单位资产管理信息系统（二期）为契机，把2013年资产清查核实后的数据录入系统，同时增加录入2014年新增资产，确保数据的真实性、及时性、准确性，夯实资产系统的基础数据库。八是资产清查持续发力，高新区持续开展了2015年、2016年行政事业单位资产清查和核实工作，随着工作的不断深入，各个单位部门思想上受到极大震动，促使单位领导提高重视，促进资产管理部门和财务部门的协调合作机制，有效促进财会监督。九是加强资产日常监管，实行长效化、常态化管理。首先，采取“制度+技术”模式，通过实行资产配置、使用、处置等事项网上办理，实现资产从“入口”到“出口”的全流程监督，促进资产系统资产数据信息与财务系统资产信息一致，实现账卡相符，同时也进一步夯实资产系统数据基础。其次，实行资产条形码管理，对所有能粘贴条码的资产，按规定程序、时间和要求贴上条码，不能粘贴条码的资产，也要进行造册登记，防止资产“前清后乱”。最后，通过夯实资产系统基础数据，倒逼财务数据真实、完整、准确，提高会计信息质量和部门决算报表的质量。

（三）构建财务监督制度体系，为财会监督提供政策支持

完善的制度是财会监督遵循的行为规范。一是高新区管委会出台《南宁高新区行政事业单位固定资产清查资产处置统一办法》，为资产清查核实及资产财务入账和账务核销处理提供制度依据，很大程度上解决了资产以及会计信息严重失真等历史遗留问题，极大促进了行政事业单位资产账账、账实、账卡相符。二是加快建立和完善高新区行政事业单位资产管理制度，高新区管委会出台《南宁高新区行政事业单位国有资产管理办法》，明确“资产管理与预算管理相结合，资产管理与财务管理相结合，实物管理与价值管理相结合”原则，为推进高新区国有资产配置、使用、处置等管理、财会监督提供基础性制度依据。三是制定资产配置标准。高新区管委会出台了《南宁高新区行政事业单位日常办公设施配置标准》和《常用固定资产使用年限》。四是不断完善制度，高新区管委会出台《南宁高新区行政事业单位资产配置管理办法》，对《南宁高新区行政事业单位国有资产管理办法》中资产配置管理部分进行修订完善。总的来说，高新区资产配置制度逐渐完善成熟，为财会监督提供了政策支持。

（四）抓住资产配置、使用和处置等关键环节，有力推进财会监督

资产管理包括配置、使用、处置等环节，因而对行政事业单位的财会监督要符合行政事业单位运行特点和国有资产管理规律，贯穿于资产从“入口”到“出口”生命周期全过程。高新区财政局通过对资产全生命周期管理，有效治理弊端。

1、资产配置环节。财会监督包括事前监督、事中监督和事后监督。资产配置属于事前监督，也是财务监督的开始。资产配置管理包括资产配置预算编制、预算批复、预算执行、政府采购、国库支付等方面。

第一，在资产配置预算编制上。预算松软是财会监督不力的表现。针对资产配置管理，高新区财政局一是通过2013年的资产清查基本摸清了资产存量，2014年及时对2013年资产清查报废、盘亏资产进行了核实，实现账实、账账、账卡相符，为高新区实行资产配置预算管理奠定了数据基础。2014年，财政部行政事业单位资产管理信息系统（二期）的上线，为资产配置预算管理提供了技术支持。高新区财政局国资办以此为契机，与预算科沟通，及时发布《关于编制2015年高新区本级部门预算的补充通知》，要求“完善资产配置预算，全面推进新增资产配置专项审核工作”，自此把资产配置纳入年度部门预算进行编制。二是不断加强财政局内部业务部门协调联合机制建设。自2015年以来，高新区财政局每年开展部门年度预算编制工作，国资办和预算科都相互协调配合，合力持续加强资产配置预算管理。2015年9月，印发《关于编制高新区2016年部门预算的通知》，要求进一步“根据采购预算资金来源的不同，编制日常采购预算和项目采购预算”。2016年以来，又先后印发2017年、2018年、2019年、2020年、2021年高新区本级部门中期财政规划和年度部门预算文件，对资产配置预算编制作了专门的要求。国资办通过与预算科室联合下发文件进行工作布置，提高了资产配置预算编制的权威性，促使单位在思想上加以重视。目前，高新区资产管理与预算管理有机结合机制已经逐渐走向稳定成熟。三是不断完善资产配置预算表，提高预算的科学性、规范性。经过近些年不断的完善，2017年以来，形成了较为成熟的部门资产年度预算表，包括主表和附表。主表包括封面、预算编制说明、资产配置预算主管部门汇总表、资产配置预算单位编制表、资产配置预算项目明细表、上年度资产采购应付未付款项目表，附表包括日常办公设施配置数量测算表、人员情况表、资产存量表和日常办公设施报废测算表。从而有效提高了部门资产配置预算的科学性、规范性。四是规范预算审批程序。行政事业单位根据业务需要、资产存量、配置标准、人员情况、资金来源等方面，编制年度资产配置项目计划（具体包括拟配置资产的品目、数量以及预算金额），提交相关材料报主管部门审核；主管部门根据单位资产状况对单位提出的年度资产配置计划项目进行审核后，送至财政局（没有主管部门的单位，直接送至财政局）审核后，列入单位年度部门预算统一报管委会批准。财政局对经管委会批准的单位年度部门预算进行批复，一并对年度资产配置的具体项目批复。行政事业单位购置超标准或没有标准规定资产，需行文主管部门审核后报管委会批准。单位根据管委会批准，再按前述规定的程序及要求编制年度资产配置计划。行政事业单位对批准的年度资产配置预算未执行的，下一年度需重新编报资产配置计划，经批准后列入部门预算。五是规范预算调整程序。经批准的年度资产配置预算原则上不进行调整。年度预算执行中，因特殊事项确需调整的，区别不同情况按规定程序办理：行政事业单位在年度资产配置预算批复项目内调整且符合规定配备标准的，填制《南宁高新区行政事业单位国有资产配置预算调整申请审批表》，经主管部门审核后，由财政局审批；行政事业单位在年度资产配置预算批复项目内调整但超标或没有配备标准规定的，填制《国有资产配置预算调整申请审批表》，经主管部门审核后，报管委会批准，审批结果报财政局备案；行政事业单位无年度资产配置预算，在单位年度部门预算批复数内调整或使用非本级财政资金配置资产的，行文经主管部门同意后，报管委会批准。

第二，在预算批复上。高新区财政局规范资产配置预算项目批复，单位编制的资产配置预算经主管部门审核后，经财政局国资办审定后，报预算科列入单位部门年度预算，部门年度预算报管委会审批后，预算科对部门预算进行批复，国资办对资产配置项目预算进行批复，国资办批复的资产配置项目预算，细化到资产配置部门、资产名称、规格要求、数量、金额、资金来源等。资产配置项目预算批复随同部门预算批复下达，从而提高了资产配置预算的权威性。单位根据资产配置项目预算进行政府采购。

第三，在预算执行分析上。每年年度终了30日内，主管部门向财政局报送所属单位预算执行情况，财政局汇总分析后，向管委会报告。各层级部门通过加强对国有资产配置的预算执行分析，提出改进措施，提高预算执行的有效性。

第四，在政府采购上。无预算不采购，行政事业单位根据财政局下达的单位年度资产配置项目批复文件、《国有资产配置预算调整申请审批表》或管委会批示实施资产采购。对属于政府采购范围内的资产，按照有关规定实施政府采购，未经批准的不得实施政府采购，也不得自行采购。

第五，在国库支付上。行政事业单位对购置的资产办理资金结算，按以下程序进行：资产验收入库后，资产管理人员按高新区资产管理信息系统管理规程，在规定时限内登录资产系统，在高新区个性化开发的资产备案模块填制《南宁高新区行政事业单位国有资产配置备案表》，并上传相关预算批复、采购合同、验收证明、发票等材料。对备案表实行网上审批和书面审批同步，两者保持一致。主管部门对单位网上提交的备案表以及书面提交的备案表审核后，同样网上提交备案表和书面备案表到财政局，财政局国资办进行网上和书面审批下达后，单位凭书面审批备案表办理国库支付，凭电子审批备案表生成资产卡片，进入下一个完善资产卡片、单位内部领用、退回、维护，粘贴资产条形码、会计入账并对资产卡片记账等日常管理环节。

2、资产使用环节。一是在资产系统上实施个性化开发，增加单位日常管理功能模块，预算单位资产日常领用、交回，实行系统痕迹化管理，掌握资产动态。二是单位资产出租和资产收益，和资产配置一样，实行网上备案和书面审批同步进行。三是实行资产调剂共享机制。高新区财政局负责辖区内的资产调剂工作，实行“物随人走”，实现高新区辖区内行政事业单位和管委会各部门之间跨级次、跨部门的资产调剂使用，提高资产使用效率，避免资产闲置浪费。

3、资产处置环节。资产处置是资产的“出口”环节，关系着国有资产的流失。严把资产“出口关”，一是资产处置公开化、透明化，实行资产处置公示制度，公示期不少于5天。二是加强财政部门与管委会相关部门的联合监督。电子通用设备处置，必须经过高新区信息中心的技术鉴定，经主管部门审核后才能报财政部门审批或备案。三是以财政部门财会监督为统领，聘请社会中介机构开展资产清查核实专项审计。2016年1月，《财政部关于印发〈行政事业单位资产清查核实管理办法〉的通知》（财资〔2016〕1号）出台，同年开展全国行政事业单位资产清查，高新区以此为契机，聘请社会中介机构开展资产清查核实专项审计，规范资产清查核实管理，进一步摸清历史遗留的重点难点问题，为领导决策提供依据。四是积极与审计部门联合。在开展资产清查核实中，财政部门主动联合审计部门，审计部门提出整改意见建议，为领导决策提供参考。五是专项资产清查核实资产处置，以及日常房屋、土地、车辆等重大资产处置必须经高新区管委会审批同意。六是资产处置事项实行网上备案和书面审批同步进行。预算单位在系统提交处置申请，同时按规定上传相关材料，其中相关材料需要会计人员签字确认。确保财务管理与资产管理无缝对接。七是规范资产处置批复，批复书一式四份，一份财政局留存备查，一份存单位资产管理部门据以核销资产卡片，一份存单位财务人员据以账务核销，一份存单位资产管理部门据以核销实物登记台账。八是报废资产处置由高新区机关事务管理局集中处置，单位不能自行处置，处置收益全部上缴财政，从源头杜绝“小金库”。

（五）抓住重大资产等重点难点工作，进一步提高财会监督水平

在建工程转固是行政事业资产管理的薄弱环节，严重影响了资产管理水平和会计信息质量。2019年1月，财政部下发《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》（财建〔2019〕1号），要求加快办理具备转固条件的竣工项目转固手续，主动做好竣工财务决算编制等转固基础工作，积极推动长期已使用在建工程转固等。南宁高新区开展2013年资产清查，积极主动推进部分单位已投入使用的综合楼、教学楼财务决算，登记入账。2014年，高新区不断把资产管理往纵深推进，在2013年资产清查基础上，对历年财政资金投入项目资产进行了摸底排查，掌握了完整数据资料。2016年资产清查，公开招标聘请中介机构进行资产清查核实专项审计，引起领导层的高度重视，并采取措施组织相关部门单位开展工程竣工财务决算，加快财政投资评审进度，取得一定的成效。

（六）构建资产管理信息平台，为财会监督提供技术支持

高新区创新财务监督方式，2014年在财政部部署实施的行政事业资产管理信息系统（二期）的基础上，管委会投入资金进行信息系统个性化开发，2015年4月完成并投入应用，2016年又进行了二次开发，进一步增加、完善及优化系统功能模块。高新区资产管理信息系统建设，运用内控原理，在系统开发中嵌入资产配置、使用、处置的控制流程，实行资产事项网上办理。按照不相容岗位分离原则，资产系统对资产管理人员和会计人员分别设置登录名，分别按照各自的权限进行资产卡片登记和卡片财务记账处理、共同完成资产月报的核对填报工作，使会计人员积极参与到资产管理中，加强财务监督。

高新区资产系统，一是构建了“财政部门—主管部门—行政事业单位—部门—个人”纵向到底的管理框架。二是资产管理信息系统涵盖了资产配置、资产使用、资产处置、资产收益、综合查询、资产报表、系统管理、资产清查、资产月报等模块，实现资产事项网上审批，加强了财政部门对资产配置、使用、处置重点管理环节的监管，实现了资产全生命周期的管理。三是优化资产卡片功能，卡片包括资产来源、资产新增配置原因及使用方向、资金来源、资产权属、资产使用性质、资产使用状况、资产卡片账务处理情况等内容，实现对财政资金分配和财务的监督。四是实行重要信息更正申请制。即对已经进行入账的卡片，修改资产卡片上价值、数量等重要信息，需要通过系统提交重要信息更正申请，经过财政部门审批同意后方可修改，从而确保资产数据和财务数据的一致性。

（七）率先实行资产月报制度，提高会计信息和资产年度报告质量

为了加强行政事业性国有资产管理，及时发现并有针对性地解决问题，夯实行政事业性国有资产报告的数据基础。2015年5月，随着高新区行政事业单位资产管理信息系统个性化开发完成并正式上线，实现资产信息动态化管理，高新区财政局随即从2015年1月起在高新区范围内开展行政事业性国有资产月报编报工作。主要做法是：在资产系统上开发高新区资产月报模块，月报模块内容包括部门年终决算有关资产报表和财政部资产年度报表。部门年终决算有关资产报表由会计人员填制，资产年度报表由资产管理人员从系统上提取数据填报，两相对比后，系统计算生成差异表，单位对差异情况进行说明，倒逼单位及时发现问题并加以改进，确保会计信息真实性、完整性、准确性，进而提高部门年终决算报表、资产年报的质量。财政部自2019年1月起在全国范围内开展行政事业性国有资产月报（以下简称资产月报）试编工作，高新区的月报工作得到进一步加强，资产月报、年报质量进一步得到提高。

三、当前加强基层行政事业单位财会监督的意见建议

当前行政事业单位财会监督存在单位缺乏财会内部监督意识、主管部门没有真正发挥财会监督作用、财政部门内部尚未形成财会监督的合力、信息化管理等方面问题，亟待构建完善的财会监督体系，充分运用信息技术手段，把财会监督贯穿于资产管理的全过程。

（一）加快顶层设计，完善财会监督体系

一是财政部门作为财会监督的职能部门，应建立财会监督制度，加强财政部门内部国资办、预算科、国库科、投资评审中心、结算中心等业务科室之间的协调联动，提升财政内部运行的规范性和效率。二是建立财政部门与审计部门、纪检部门联合监督工作机制，提高财会监督的震慑力。三是建立财政部门与管委会人事部门、机关事务管理局、信息中心、总公司、建设公司等部门的协调机制，综合推进资产管理房屋、公车、在建工程等重点难点问题。

（二）创新监督方式，建立融合资产管理与预算管理、财务会计一体化闭环监督机制

行政事业单位资产是财政资金的物化，是财政资源的分配，财政部门开展对行政事业单位的财会监督，应该将资产管理、预算管理和财会管理深度融合起来，嵌入资产管理的闭环监控流程。紧扣行政事业单位资产配置预算编制和执行、资产使用和处置以及资产报告等关键业务，建立闭环监督机制。

（三）夯实基础性工作，提高财会监督水平

资产财务管理的内容包括资产的账务处理、财务报表、资产报告等方面，财政部门应树立“资产管理与资金管理同等重要，像管资金一样管理资产”的理念，认真落实财政部《关于印发〈行政事业单位国有资产年度报告管理办法〉的通知》（财资〔2017〕3号）、《财政部关于做好行政事业性国有资产月报试编工作的通知》（财资〔2018〕109号）精神，加强资产的日常管理及会计核算工作，加强资产数据治理，提高数据质量，做到账账、账实相符，资产系统数据与财务数据相符，保证政府会计信息及资产报告数据的真实准确完整，高质量完成资产月报及年报编报工作。

（四）积极开展资产预决算信息公开，提升透明度

国有资产作为行政事业单位财会监督的重点环节，应根据《财政部关于推进部门所属单位预算公开工作的指导意见》（财预〔2021〕29号）文件精神，参照部门预决算信息公开的格式、内容等，详细公开资产预决算信息，加强社会监督，进而提高资源配置和财会监督水平。

（五）加强信息技术平台建设，促进资产系统和预算一体化管理平台无缝对接

2021年，财政部根据《预算管理一体化规范（试行）》关于建立健全资产卡片标准化管理体系等有关要求，扩充了资产信息卡片涵盖的资产类型，完善了资产信息卡片内容，确定了固定资产、无形资产、在建工程等各类资产的资产信息卡样式。随着财政预算管理一体化的实施，高新区财政部门一是应及时对照资产卡片标准化管理要求，进一步完善资产卡片信息，推进资产系统与预算一体化平台的无缝对接，实现闭环管理。二是进一步完善资产信息系统的预警功能，拓展预算预警、财务预警、报表预警功能模块，实现智能化、自动化监督。

（六）坚持不懈抓好资产清查工作，提高会计信息真实性

一是财政局根据《南宁高新区行政事业单位资产管理办法》规定，每年组织开展辖区行政事业单位资产清查，不能放松。二是严格执行《行政事业性国有资产管理条例》以及会计制度规定，有针对性地对资产规模大或资产管理薄弱的单位组织开展资产清查，加强对单位落实资产管理各项制度的检查。三是对机构改革单位，主动组织指导单位开展资产清查，做好资产交接工作。四是及时开展事业单位产权登记工作，确保资产权属清晰。五是结合2021年4月《财政部关于修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容的通知》（财办〔2021〕23号）“资产信息基础数据集”要求，通过开展资产清查，真正下工夫，完善资产分类、资产状态、权属属性、产权形式、处置形式、价值类型、取得方式、处置渠道、使用责任主体、编制情况、单位会计科目代码、政府采购组织形式、折旧方式、资产用途、公共基础设施分类、财务入账状态、折旧/摊销状态、举债方式、使用权、房屋类型、配置批准单位、政府储备物资等信息基础数据。

（七）加强部门联合，形成财会监督合力

一是建立财政局内部财会监督联席会议机制，由财政综合科（监督科）负责牵头，召集预算科、国库科、国资科、结算中心、政府采购科等业务科室，共同对财会监督工作进行商讨，达成一致行动。二是建立高新区管委会财会监督联席会议机制。联席会议由管委会分管财政领导担任召集人，联席会议成员单位的领导担任副召集人，办公室、人社局、绩效监督局、机关事务局、信息中心、总公司、建设公司等作为成员单位。联席会议办公室设在财政局，负责有关日常工作。及时发现问题，及时整改。三是加强财政部门、纪检部门和审计部门的联合，加大问责力度，确保资产的安全完整，提高对基层行政事业单位的财会监督水平。

（八）加强行政事业单位日常财会监督

一是加强行政事业单位内部控制建设，规范单位财务管理流程。二是建立单位内部与南宁高新区行政事业单位国有资产管理信息系统管理规程相衔接的资产管理制度，规范单位内部业务流程，确保无缝对接，不留缝隙和空白地带，促进单位资产日常监管，从而把财会监督贯穿于资产管理全过程。三是建立单位内部资产管理部门和财务部门有效的沟通机制，加强业财融合，打破信息孤岛。四是加强单位内部资产配置、使用、处置等信息公开，实现单位内部全员监督、全过程监督。五是资产管理人员和会计人员按照权限履行资产管理系统职责，确保资产信息数据完善完整。