地方政府专项债券融投资要强化债务风险意识

●本刊评论员

地方政府专项债券融资投资以有收益的公益性项目为依托，要求项目产生政府基金性收入和专项收入能覆盖融资本息，实现“自求平衡”。理论界、实务界的调查都反映“自求平衡”的要求兑现难度在一些地方和项目中很大程度地存在。这一带有普遍性的现象必须引起高度重视，要把防控债务风险置于突出地位。否则，多年累积巨额专项融资，一旦支付危机集中爆发，对宏观经济、财政的健康运行将产生相当大的冲击，还会形成一个新的金融风险源。

开地方政府专项债的“前门”，堵住地方政府违规融资的“后门”是必要的，这一制度需要持续下去。因为这是当前“稳经济、稳投资”的必要手段，基层财政收支缺口的平衡也较大程度地依赖这一融资方式，积极财政政策的落实总是需要相应可操作性方案。但是，地方政府专项债券融资也有一个度的问题，“过犹不及”。合格的项目是有限的，基建项目也应有轻重缓急的客观“排序”，能形成有效供给且公益性与经济效益性兼备的项目更需要精挑细选、科学论证。超过了这个度，盲目争项目、争资金，就“过”了。追求规模扩张、不重实效被理论界视为一种“行政顽疾”，与绩效目标背道而驰。这种症候扩散到专项债券融投资项目，实际上是项目决策者、债务资金的使用者存在国家“兜底”，债务风险能转嫁出去的“幻觉”。之所以称之为“幻觉”，是因为它与制度设计初衷显然是不相符合的，制度上没有债务风险可以转嫁的余地。“幻觉”支配下的行为难保审慎性，无法产生风险意识的自觉。所以就存在为争项目、争资金，不顾风险地搞假项目、过度包装的项目、申报项目与实际建设内容不同的项目。

成文制度不被信奉是有客观原因的。部分地方政府实际上是不管项目收益如何，对债券持有人进行刚性兑付：“专项债的还本付息基本上是由地方政府统筹资金解决”。这样的实际行动又因此蔓延到金融机构和社会公众投资者，债券持有人也因此失去了风险意识，认为“反正有政府兜底”。结合上述“自求平衡”难的共性现象，按如此逻辑推论，不合格的项目、失败的项目产生的债务风险要么表现为隐性债务的重新累积，要么刚性支付链条中断，产生更广泛的金融风险。

强化地方政府专项债券融投资的风险意识，最根本的一条就是切实执行国家制定的相关制度，打破项目决策者、资金使用者、债券购买者“国家兜底”的幻觉，形成债务责任的硬约束，同时让债券持有人具有投资风险意识。有论者提出增强地方政府债务风险意识和“终身负责”理念。笔者认为，债务风险意识与“终身负责”的制度执行是相互依存的，只有责任落实、风险不能外嫁，相关部门和个人才会更审慎地对待决策、投资、管理、运营，共同为绩效负责，政府和市场才不会形成“一哄而上”“萝卜快了不洗泥”式的“投资饥渴症”，才能让地方政府、金融机构及其他债券购买者对于专项债券的不切实际的需求适当降温。