第三方机构参与绩效评价的广西探索与实践

2022-11-27李顺明葛琳玲覃荣平何振广

财政监督 2022年6期

●李顺明葛琳玲覃荣平何振广

为规范管理第三方机构参与绩效评价业务的工作，提升第三方机构执业质量，财政部先后于2021年1月和4月出台并印发《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》。其中，《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》于2021年8月1日正式施行，为引导和规范第三方机构参与绩效评价提供了政策指导和操作指南。

在全面实施预算绩效管理和服务建设壮美广西的过程中，广西壮族自治区财政部门在推动第三方机构参与绩效评价方面作出一系列的积极探索，也取得了良好效果。为此，本文在回顾广西壮族自治区培育第三方机构参与绩效评价基础上，从第三方参与绩效评价存在的现实不足出发，提出了建立职业准入门槛、加强过程控制等提升第三方机构绩效评价质量的政策建议。

一、第三方机构参与绩效评价的现实意义

（一）第三方机构参与绩效评价是全面实施预算绩效管理的工作要求

2018年9月1日，中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。”同年11月8日，财政部在印发的《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》提出，要“建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理”。全面预算绩效管理需要全面制度、全面工具方法、全面主体参与作支撑。汪爱武（2018）认为，绩效管理不仅是政府内部的事情，还需要利用专家学者、第三方机构的专业作用。因此，引入第三方参与的绩效评价多元参与模式，是全面实施预算绩效管理的工作要求。

（二）第三方机构参与绩效评价是构建服务型效能型政府的有力推手

服务型政府提倡全民参与性，强调在公共产品供给上，应与服务对象要求保持密切联系，不断满足日益增长的社会公共需求。全面实施预算绩效管理是建设服务型政府的必要途径之一，委托会计师事务所、资产评估机构等社会中介组织和智库、高等院校等机构参与绩效评价，可以发挥其与群众联系密切、评价方法客观和专业优势对财政资金使用绩效提出具有建设性的绩效改进方案，并以此指导有关部门改进管理，提高财政支出绩效，提升公共财政资金使用效益，能够更好地满足社会公共需求。邓彩霞（2015）指出，第三方评价能够真正体现“公民满意导向性”，更加有效地体现绩效管理中的民意。因此，第三方机构参与绩效评价有助于加快服务型效能型政府建设的进程。

（三）第三方机构参与绩效评价是打造全方位监督体系的重要补充

郑方辉、陈佃慧（2010）认为，第三方机构评价是指与政府无隶属关系和利益关联的第三方来组织实施的评价活动。第三方机构作为独立的社会组织参与绩效评价，是一种外部监督方式，具有诸多优势。一方面，为公民参与政府治理提供了一个机会，强化了对各类财政资金使用效果的外部监督，在确保绩效评价结果的客观、公正中发挥着积极作用。另一方面，第三方机构作为绩效评价的参与者，有助于增强人大、审计等对财政资金使用情况以及绩效管理工作的监督力度。因此，引入具有较强专业性的第三方机构参与绩效评价，将是打造全方位监督体系的重要补充。

二、广西壮族自治区第三方机构参与绩效评价的做法

自2010年引入第三方机构参与绩效评价以来，广西壮族自治区财政部门委托第三方开展评价服务的财政专项资金项目数量和金额逐步扩大，评价服务范围也不断拓宽，从专项资金评价逐步拓展到部门整体支出评价、财政政策绩效评价等。为提高第三方机构绩效评价的工作质量，广西壮族自治区通过制度建设、强化业务培训、创新遴选方式等举措对第三方机构参与绩效评价进行了一系列的探索与实践。

（一）出台相关制度办法

为加强对第三方机构购买财政专项资金绩效评价服务的管理，广西壮族自治区先后印发了对第三方机构参与绩效评价的制度规范。2011年，印发《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，对第三方机构评价的范围、专家资质等进行原则性规定。2019年，为进一步强化第三方中介机构参与预算绩效管理工作的责任意识和纪律约束，广西壮族自治区印发了《第三方中介机构参与预算绩效管理工作暂行办法的通知》，就工作职责、工作程序等方面做出明确规定。该办法为规范第三方参与预算绩效管理工作行为和提升工作质量提供了制度保障。

2020年2月，广西壮族自治区财政厅印发了《第三方中介机构参与财政监督和预算绩效管理业务委托服务费管理暂行办法的通知》，明确了所适用的财政监督和预算绩效管理业务范围，并结合不同委托业务特点提出了定额计费法和计时计费法两种计费方法及各自费用标准，进一步解决了以往委托业务付费方式单一、付费标准过低、付费与工作量不匹配、费用计算繁琐等问题。

（二）开展绩效评价业务培训

第三方机构人员专业素质是保障绩效评价指标设置、评价流程确定以及数据处理分析的必要条件，被评价单位对绩效理解程度则是确保评价结果客观性的基础。为提高绩效评价质量，确保评价结果能为科学安排下一年度预算提供参考，广西壮族自治区加大了绩效评价业务培训力度。

1、对培训班进行精心策划。广西壮族自治区每年至少举办一次全区预算绩效管理业务培训班，并通过与国内著名高校、科研机构进行密切合作，从培训内容、培训师资和培训时间等方面都作了系统策划，做到培训主题突出、授课教师专业水平高，使培训收到了很好的效果。

2、培训内容重点明确。培训内容紧扣全面实施预算绩效管理主题，突出政策导向，同时结合广西壮族自治区实际，对全过程预算绩效管理的各环节进行具体案例讲解，使参加培训的对象既懂得了全面实施预算绩效管理的政策理论和改革思路，又学会了预算绩效管理各环节的具体业务操作方法。

3、参加培训对象广。参加培训的不仅有各市、县（市、区）财政部门分管领导和负责预算绩效管理的人员，还有自治区财政厅业务处室有关人员。同时还邀请区直一级预算部门、自治区本级预算绩效管理在库中介机构的人员参加，不管是从“面”上、还是从“线”上，都是突出了培训对象的“广”。

（三）组建评价专家库

为提升预算绩效评价的“核心竞争力”，增强预算绩效评价的客观公正性，助力落实全面实施预算绩效管理的工作要求，广西壮族自治区积极完善评价专家库。

2019年，广西壮族自治区财政厅通过确认和公开征集两种方式，重新组建了自治区本级预算绩效管理专家库（2019—2022年），共选聘了预算绩效管理专家322名，并明确了预算绩效管理专家的职责：参与绩效指标制定、预算绩效目标编制及审核、绩效目标跟踪监控、绩效评价等工作；对预算绩效管理工作谋划、预算绩效管理政策制定、重大决策等提供咨询和专业技术指导；承担预算绩效管理相关课题研究等。

本批评价专家库成员具有四个特点：一是分布范围广，主要来自高等院校、科研院所、各类中介服务机构、行业组织、政府部门和事业单位等，有助于满足不同领域预算绩效管理需求。二是技术领域宽，覆盖会计、经济、科技、基建、交通运输、文化教育、医疗卫生、农业、林业、水利、工程造价等各行业，基本能满足不同类型项目绩效管理需求。三是文化学历高，入库专家中具有博士及博士后学历的有18人，占5.59%；硕士及以上学历128人，占39.75%，两项合计接近一半。四是趋于年轻化。入库专家中40周岁及以下人员约占70%。

（四）建立四层复合型审核机制

为确保绩效评价质量，广西壮族自治区财政厅探索建立了“第三方机构、被评价部门、财政部门、人大”四层复合型审核机制。即：在实施绩效评价前，由第三方评价机构制定绩效评价指标体系，并与被评价部门、财政部门进行三方会谈，确保评价指标体系客观、公正、科学。评价实施过程中，被评价部门、财政部门对第三方机构绩效评价的规范性进行监督。评价报告形成后，征求被评价单位意见，并由财政部门组织专家对评价报告质量进行评审。绩效评价工作结束后，每年选取部分重点项目绩效评价报告报送人大，将其作为决策、行政问责和年度绩效考评的依据。

（五）通过公开招标等方式择优遴选第三方机构参与绩效评价

预算绩效评价是全过程预算绩效管理的核心。为充分发挥中介机构在预算绩效评价工作中的作用，提高绩效评价工作质量和专业化程度，广西壮族自治区积极借助外力，引入中介机构参与项目绩效再评价工作，同时结合近年工作实际，按照问题导向的原则，采取5项举措优化中介参与预算绩效评价工作，着力提高预算绩效再评价工作质量。

1、规范准入条件。2019年，广西壮族自治区财政厅根据中介机构资质、评价经验等条件，通过政府采购程序，招标入库45家预算绩效评价中介机构，从源头上把好入库关。

2、建立双选机制。在项目评价上探索“双选”机制，即由中介机构根据实施预算绩效再评价项目清单，针对意向项目制定再评价工作实施方案，财政厅综合实施方案对比各中介机构的专业优势、评价经验等情况，择优选择实施预算项目绩效再评价中介机构。

3、引入区外机构。根据绩效管理实际，广西财政厅积极引入预算绩效管理先进省市的中介机构，2017—2021年5年间，通过公开招标委托北京、上海、广东等先进省市的10多家具有丰富经验的中介机构开展项目预算绩效再评价，为广西壮族自治区第三方机构搭建了学习借鉴先进省份评价经验的平台。

4、建立考核工作评价机制。为强化第三方参与预算绩效评价工作责任意识和提高第三方绩效评价工作质量，广西壮族自治区建立了第三方参与绩效评价全流程考核的工作机制。即对评价工作实施方案、人员配备、评价结果、再评价报告进行全流程考核，考评结果作为评价费用结算的重要参考和能否继续参与预算绩效评价业务的重要依据。

三、第三方机构参与绩效评价的成效与问题

（一）第三方机构参与绩效评价管理取得的成效

1、构建了绩效评价分类指标体系。为建立健全预算绩效指标体系，夯实预算绩效目标编制基础，2021年7月广西壮族自治区组织完成了自治区本级分行业分领域预算绩效指标体系的梳理、归纳、审核及系统录入工作，初步建立了自治区本级分行业分领域绩效指标体系，并导入财政预算管理一体化系统。具体来看，本套指标体系具有以下三个特点：

（1）遵循共性要求，体现个性特点。共性指标设置方面，通过系统梳理区直部门共性支出项目，归类整理、分类提炼出20类共性项目绩效指标体系，用于衡量各类共性支出项目产出效果。分行业分部门指标设置方面，按照规范设置要求和部门业务特点，对各区直部门预算项目绩效目标进行逐一梳理规范，建立96个分行业分部门预算绩效指标体系，用于衡量反映各行业各部门履职产出及效果。

（2）多方参与联动，强化协调配合。采取“财政搭架子、部门为主导、技术做支撑”的模式，由广西壮族自治区财政厅、预算部门和第三方中介机构共同参与完成。广西壮族自治区财政厅主要负责研究制定共性指标体系，组织预算部门和第三方中介机构梳理制定分行业分部门指标体系。预算部门负责根据部门职责特点研究制定本行业本部门预算绩效指标体系。第三方中介机构负责对预算绩效指标格式梳理规范，并导入财政预算管理一体化系统。

（3）注重实际应用，服务管理需要。为方便部门预算单位规范使用，梳理后的预算绩效指标体系导入预算管理一体化系统，供全区各级预算单位参照使用。今后各级各部门预算单位在编制绩效目标及指标时，可通过系统内置的指标库选择合适绩效指标作为参考，将有效减少手工录入工作量，提高绩效指标编制质量。同时，为确保指标库更新需要，在系统中设置相关通道，便于各部门根据实际情况及时增添和调整相关指标，实现指标体系动态调整、持续完善。

2、建立了评价结果应用机制。广西壮族自治区初步建立了评价结果与预算挂钩、结果公开、信息共享的结果应用机制。一是将评价结果与下一年度预算挂钩，将绩效评价结果划分为一、二、三、四等次，评价结果为一等等次的项目视预算安排情况给予适当奖励，对于评价结果为二等、三等等次的扣减下一年度5%预算，对于评价四等等次的项目暂缓或取消预算安排。二是重点项目评价结果与部门决算同步公开。三是建立了绩效评价结果共享的多部门联动机制。主动将绩效目标和评价结果报送人大，作为人大预算审查的重要依据；将绩效管理过程中发现的违法违纪问题线索报送纪委监委机关；与审计部门共享绩效信息，审计部门对预算绩效管理工作进行抽查，财政部门将抽检结果作为督促第三方改进预算绩效管理工作的重要依据。

3、积累了委托第三方机构参与绩效评价的管理经验。明确了财政部门、预算部门、第三方机构在绩效评价过程中的职责，财政部门在绩效评价过程中承担监督和结果运用职责，预算部门对绩效自评和评价材料真实性负责，第三方机构对再评价结果负责。对第三方建立了从绩效评价方案制定到评价结果的全流程考核机制，并将考核结果用于下次中介机构遴选。

（二）第三方机构参与绩效评价面临的问题

1、第三方机构专业性有待提升。由于我国尚未对第三方机构参与绩效评价设立统一的准入门槛，导致大量良莠不齐的机构涌入绩效评价市场。如有些机构刚刚起步，既没有高水平的绩效评价专家，也没有成熟的评价技术和经验；有些机构在拿到绩效管理业务后临时组建团队或者转包给其他公司；有些是会计事务所、审计机构拓展绩效评价业务，评价过程中带有浓重的审计痕迹，真正具有较高业务能力的机构凤毛麟角。第三方评价机构及其从业人员的专业性不足，将导致绩效评价结果难以满足财政部门加强预算资金管理的需要，绩效评价结果应用效果不佳。

2、第三方机构的社会责任意识有待加强。社会责任是第三方机构应当承担的职责和使命。绩效评价作为改进政府管理的有效手段，那么第三方机构参与绩效评价的社会责任除了完成合同约定的法定任务外，还应承担“促进政府改进管理，追求对社会有利的长期目标”的使命。

从近几年来绩效评价的探索实践上看，部分第三方机构社会责任意识不强，对自身参与绩效评价工作定位错误，将绩效评价作为“生财”的手段，缺乏绩效评价是政府治理工具的意识。如，财政部印发的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》明确规定绩效评价主评人应具有较强的政策理解、项目管理和沟通协调能力，但是少数绩效评价团队为追求利润最大化，聘请刚刚走出校门的大学生，仅仅经过短暂的内部培训就让其独立从事绩效评价工作，甚至有少数第三方机构承接多项绩效评价任务而无暇顾及深入核实相关材料，这些现象在县级第三方机构参与绩效评价中表现得尤为明显。

3、第三方机构评价立场的独立性和客观性存在不足。“第三方”属性的本质内涵，就要求第三方在开展绩效评价工作时坚持独立立场，确保评价结论的客观性，这也是引入第三方绩效评价的要义所在。世界银行认为评价的独立性包括机构独立、行为独立、避免利益冲突和保护不受外界影响。但在实际操作过程中，政府管理部门既可以是被评价对象也可以是业务委托人，受“多揽”评价业务影响，第三方机构容易受到被评价对象等相关利益群体的干扰，独立性不强，降低了评价结果的可信度。

4、衡量第三方机构绩效评价工作水平的标准上尚未在行业内达成一致。随着全面实施预算绩效管理深入推进，各级政府对于第三方机构参与绩效评价的需求迅速增加。但是不同层级不同单位对绩效理念理解、对绩效评价的目的和作用的认识千差万别，导致各地对第三方参与绩效评价工作质量的需求千差万别。有的地方仅要求体现开展了第三方绩效评价工作；有的地方将绩效评价定位为合规性检查，而沿用审计标准。加上衡量第三方机构绩效评价工作水平的标准上尚未在行业内达成一致，导致第三方机构绩效评价工作效果参差不齐。

5、绩效评价方法和绩效信息获取方式缺乏创新。当前绩效评价获取信息的方式主要通过基础数据表填报、访谈、问卷调查、资料审核等调研方式获得。这一传统方法所获得的绩效信息质量极易受到被评价单位的理解和配合程度影响，如果被评价单位的管理基础相对较弱，就会出现管理数据有限，无法满足绩效评价信息需求，而且传统方式所获取的绩效信息也无法实现共享，对不同评价工作之间无法形成有效的相互支撑，进而影响绩效评价结果的有效程度。

四、进一步完善第三方机构参与绩效评价的对策与建议

（一）科学建立并规范管理第三方机构库

1、建立第三方机构门槛制。绩效评价是属于公共管理范畴，不是任何队伍和人员都可以从事评价服务的。因此，需要在制度层面明确从业机构应具备的资质，从业人员应具备的基础知识和综合技能，建立行业准入门槛制，并对第三方机构进行备案登记，要求在桂注册的第三方机构注册为“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”用户，禁止未在财政部门进行备案登记的第三方机构从事绩效评价业务。

2、加强第三方机构能力建设。一方面，借鉴政府采购评审专家培训办法，加强对第三方机构人员的培训和业务指导，定期举办绩效评价业务能力培训，要求从业人员每年参加绩效评价相关政策、专业知识的培训和学习，并获得一定的学习积分，不断提升评价团队的专业素质。另一方面，第三方机构应健全内部管理制度和质量管理制度。

3、建立处罚和问责机制。为保障注册会计师审计的独立性，确保审计结果的客观公正性，我国建立了比较完善的注册会计师审计处罚机制。绩效评价行业可以借鉴注册会计师的管理模式，建立绩效评价从业人员的处罚和问责机制，为第三方机构参与绩效评价提供外界约束。

4、对第三方机构进行星级评定。探索建立第三方评价机构年检制度，通过年检对第三方机构服务能力和绩效评价质量进行考核，并向社会公开考核结果。依据考核结果进行星级评定，并建立淘汰机制，连续两年评定等级在2星及以下的，三年内禁止参与绩效评价业务；连续两年评定等级未达到4星以上的，禁止承接一定金额以上的绩效评价业务。通过完善优胜劣汰机制，促进第三方机构的良性发展。

（二）合理确定第三方机构参与绩效评价的范围和重点

1、确定第三方机构参与绩效评的重点。财政部下发的《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》规范了委托第三方机构参与预算绩效管理的范围，并提出优先选择重点项目，随机选择一般项目。不过对于什么类型的项目是重点项目、什么类型的项目是一般项目，并未进行明确界定。为防范“挂羊头卖狗肉”现象出现，应结合地方实际确定委托第三方机构参与预算绩效管理的范围和重点，建立重点项目划分标准。如社会关注度高、涉及重大民生领域或进入政府重大项目库的项目可作为第三方机构参与预算绩效管理的重点。

2、建立负面清单制。为防止部门职责转嫁，可通过建立负面清单制，明确哪些绩效管理事项禁止委托第三方机构，明确禁止同一绩效评价机构连续三年评价同一政府部门或同一项目。

（三）规范第三方机构参与绩效评价的评审标准和方法

1、优化绩效评价指标。充分利用智库资源、行业协会资源联合各行业主管部门，优化绩效评价共性指标体系，建立完善全行业分级分类、便于操作的绩效评价个性化指标和标准，并对标准进行动态化调整。个性化指标体系要体现部门行业特征和公众诉求的核心指标和标准。通过绩效评价指标优化，提高第三方评价的准确性和科学性。

2、出台指导性评价规范。制定第三方绩效评价操作规范指引，包括评价指标的制定、社会调查、评价数据的处理、评价结果的检查监督等方面。通过优化绩效评价的方法及流程，构建相对统一的绩效评价体系。

3、加快绩效信息管理平台的功能研发。信息系统的使用有助于降低绩效评价的成本，广西壮族自治区在2016年就已经实现了通过信息系统进行简易绩效评价。但是，预算绩效系统现有模块还是仅限于资料的上传、下载、录入等传统功能。下一步应结合财政预算管理一体化系统的需要，加快绩效模块功能开发，打通数据障碍，打造“目标申报、跟踪监控、绩效评价、结果应用”互通，以大数据、区块链等技术手段为依托对量化指标进行数据提取，确保数据的真实性和可比性，从而提升绩效评价的质量。

（四）强化第三方机构参与绩效评价的监督检查

1、加强对第三方评价的过程监管。按照“谁委托、谁监管”的原则，对第三方机构的评价工作进行过程监管，重点把好第三方中介机构选择关和评价工作质量考核关，即“入口关”和“出口关”。第三方中介机构选择关要注意中介机构评价人员专业背景与被评价项目适配性，加强对中介机构信誉、资质和业务能力的考核。评价工作质量考核关则通过专家考核方式进行评估。另外，通过信息公开，便于对第三方机构进行长期持续监督，促使第三方机构爱惜自己的信誉。

2、统一衡量第三方机构绩效评价工作水平的标准。李文彬（2018）认为，财政绩效评价质量是指评价活动及其结果对政策制定者、执行者和利益相关者等用户需要的满足程度。那么第三方机构绩效评价工作质量应体现在其服务满足绩效评价技术标准和业务委托方需求的程度。OECD组织则提出，一个高质量的评价应该加强结果导向的问责或为先进经验的学习提供可靠而有用的证据。综合各观点，本文认为可以从指标设计、评价标准、资料收集与复核、评价方法、绩效分析、对策建议六个角度设计统一衡量第三方机构绩效评价工作水平的标准。指标设计考核，指标与被评价对象的相关性、指标的重要性、数据可获得性和可量化；评价标准重点考核评价结果可比性、先进性；资料收集与复核和重点考核数据资料的原始性、自然性和有效性；评价方法重点考核所采用评价方法的科学性、综合性和有效性；绩效分析重点考核绩效评价报告内容的逻辑性、深刻性、问题针对性；对策建议重点评估建议的具体性、可操作性。

3、发挥行业协会自我管理作用。秦艳、蒋海勇（2017）指出，行业自律是中介机构自我约束的有效手段，有利于提高行业业务水平和自我发展能力。2021年8月，广西壮族自治区财政厅支持广西财经学院团队成立了绩效评价行业协会，下一步将加强对该行业协会的指导，建立和健全第三方机构行业自律规范和管理体系，在业务培训、推行行业技术和服务标准、监督第三方机构依法依规开展评价工作等方面进行行业协会自我管理探索。