财政绩效重点评价模式优化路径——以江苏省苏州市为例

●王 强 步 洁 沈 军 尹志伟

财政绩效重点评价是全过程预算绩效管理链条中的环节之一，也是优化财政资源配置、提高资金使用效益的重要手段。早在2007年，江苏省苏州市开展了绩效评价试点工作，试点对象集中在老住宅小区综合整治、新农村建设等财政专项资金。2019年，中共苏州市委、苏州市人民政府出台《关于全面落实预算绩效管理的实施意见》，要求各级财政部门对社会关注度高、对经济社会发展具有重要影响、关系重大民生领域的政策、项目组织开展重点评价。十余年来，苏州市财政局持续推进绩效重点评价工作，积累了丰富的经验，取得明显成效，在提升财政资金使用效益，强化部门资金管理能力等方面发挥了重要作用，也逐步形成了具有苏州特色的财政绩效重点评价模式。

为进一步提升绩效重点评价的质量，苏州市财政局以苏州市部分县级市（区）以及部分预算部门为对象，对财政绩效重点评价模式的主要特征、存在问题及优化路径进行了深入研究，通过收集、梳理、汇总各方在绩效重点评价工作中的思路、建议，分析目前绩效重点评价工作中存在的问题，探索解决的路径和方法，提炼形成绩效重点评价的“苏州模式”，为各地开展预算绩效评价提供参考经验和完善路径。

一、苏州市财政绩效重点评价模式的主要特征

（一）业务基础不断夯实

一是全面完善制度建设。制定包括 《绩效评价管理办法》《第三方评价指导意见》《第三方机构工作指南》在内的一系列工作规范，明确了绩效评价的基本原则、各部门职责分工、评价标准和方法，对财政内部各处室和预算部门参与预算绩效管理进行了指导和规范，也明确了第三方机构参与绩效评价工作的主要范围及工作要求。

二是持续扩大评价规模。2019年苏州市绩效重点评价涉及财政资金7.75亿元，经过几年来持续推进，2021年苏州市绩效重点评价涉及财政资金达28.19亿，年均增长131.91%，涵盖民生保障、产业发展和生态环境等多个领域。

三是积极拓展评价类型。积极开展对政府投资基金、PPP项目、政府购买服务、部门整体支出以及政策评价等多种评价类型的探索。2019年，苏州市采用市区联动的工作方式，将吴江区的餐厨废弃物处置PPP项目、城乡一体化投资基金项目作为试点，逐步建立健全与项目绩效挂钩的付费机制。2021年对苏州市文化广电和旅游局2020年度部门整体支出开展绩效重点评价，统筹考虑部门运行和业务活动，反映部门整体履职效果。

（二）绩效合力逐步增强

一是完善内部协调机制。绩效处与业务处室一起在项目选择、工作方案和评价报告评审等方面充分沟通、形成共识，将业务管理和绩效管理有效融合。预算处和绩效处协同推进预算绩效一体化，将评价结果作为预算调整的依据，对于评价结果较差的项目予以压减预算。绩效处和监督检查处对部分项目开展联动评审，多角度反映项目资金情况，有效提高财政资金使用的规范性和绩效性。

二是建立多方协同机制。预算部门积极履行绩效管理主体责任，配合绩效重点评价工作，提供项目基础材料和数据，将评价结果及时进行公开，并落实整改措施。市人大研究制定《苏州市人大常委会预算绩效监督工作办法》，明确监督的内容和方式，并召开市人大常委会，听取市财政局关于苏州预算绩效管理情况的汇报，积极履行人大对预算绩效的监督职责。市财政局将绩效重点评价结果报送市政府，供领导决策参考，2019年以来共报送绩效重点评价报告23份。

三是优化上下联动机制。市财政局指导县级市（区）财政部门开展绩效重点评价工作，介绍市级先进经验，推荐优秀绩效专家和第三方机构，将开展绩效重点评价工作情况纳入市对区级预算绩效管理考核内容，不断提升全市预算绩效管理水平。

（三）工作质量日益提升

一是在招标环节明确项目负责人。细化招标方案，在对第三方机构资格条件、工作方法等明确要求的基础上，规定第三方机构应固定一名项目负责人，以保证绩效重点评价工作的连贯性，确保评价过程中重要人员稳定、前后评价思路一致。

二是在评价过程中引入二次评审。在第三方机构出具工作方案和评价报告后，组织绩效专家、行业专家、相关部门和处室负责人等召开专家评审会，对方案和报告的质量进行把关，提出修改意见。评审会后，第三方机构根据专家评审意见对方案或报告内容进行修改和完善。

三是在日常管理中注重培育工作。一方面加强绩效管理专家库建设，截至2021年，苏州市已形成由近百名绩效专家和行业专家组成的绩效管理专家库，在提升绩效重点评价的专业性、公信力方面发挥了积极作用；另一方面加强第三方机构管理，定期邀请绩效专家对第三方机构进行培训，提升第三方机构的业务水平。

二、财政绩效重点评价模式存在的主要问题

（一）第三方机构业务能力与高质量评价存在差距

一是对项目的认识存在局限性。部分第三方机构调研不够充分，对项目的了解主要来源于项目主管人员和立项文件等材料，对项目立项背景、目的、实施中的难点等认识不足。部分第三方机构在实际工作中习惯沿用审计的工作方式，过于关注资金申请和使用的规范性，未能充分考量项目的实施效果，提出的问题和建议不够深入。

二是评价的科学性有待提升。评价指标体系权重分配不够合理，决策类、管理类指标权重偏大，产出类、效益类指标权重不足。支撑量化分析的数据基础不足，横向缺少同类项目不同区域的数据对比，纵向缺少同类项目不同时间的数据积累，不利于量化分析开展。问卷调研存在核心问题设计缺失，对项目实施效果的关注不足，此外，调研样本量和抽样方法的科学性也有待提升。

三是人员业务能力尚需提高。自2018年全面实施预算绩效管理以来，第三方机构参与绩效评价的市场迅速扩大，相应的市场培育和监管机制滞后于行业发展，人才队伍不够稳定，不利于行业内知识和经验的积累。绩效评价涉及多种资金类型和行业领域，对项目工作人员的综合素质、知识储备、职业技能等要求较高，目前缺乏在预算绩效管理、政务管理、垂直业务等领域都有研究的复合型人才。

（二）相关主体参与绩效管理的效果有待提升

一是预算部门对绩效的认识还不够深入。部分预算部门因为人员数量不足，未设立绩效管理专职岗位，也未能注重培育绩效管理人员业务能力。部分预算部门将绩效管理主责明确给财务处室，业务处室参与绩效管理的深度还不够，部门内部的预算绩效管理协作机制尚待健全。部分预算部门将绩效评价和审计监督等同，过于注重财政资金使用是否合规，对财政资金的使用效益关注不够。

二是绩效专家和行业专家的作用未能充分发挥。部分参评专家对报告格式、文字错误等细节关注较多，对项目背景、项目成效、管理机制、评价思路和指标体系等深层次问题挖掘不足。部分绩效专家对相关行业和项目了解不深入，无法给出切合行业发展的专业意见，部分行业专家对绩效管理的理念和评价方式不熟悉，提出的意见与绩效评价视角偏差较大，绩效理念和专业意见未能充分融合。此外，工作方案和评价报告评审会时间较短，也不利于各方对项目的充分交流，影响了二次评审的效果。

三是基层财政开展绩效重点评价的质量有待提高。基层财政预算绩效管理起步较晚、人手紧缺、经验不足，部分乡镇财政所（分局）对绩效重点评价的实施流程、工作要求不了解，目前，缺乏适用于基层财政的简单明了且易操作的工作手册和模板。

（三）相关工作机制和规范有待完善

一方面，结果运用后续跟踪机制有待完善，部分预算部门在公开评价结果时，存在公开内容不全面、公开结果未能向财政部门及时反馈的情况；部分预算部门在落实整改要求时，存在整改措施避重就轻或找客观理由应付整改的情况。另一方面，对第三方机构工作质量的考核和评级制度有待完善，通过梳理发现，不同第三方机构对于同类项目出具的报告质量参差不齐，或同一第三方机构在不同县级市（区）的绩效报告质量差异较大，不利于评价结果的横向比较和分析。

（四）绩效重点评价的工作原则还不够明确

一是评价目的不够明确，部分参与主体对“为什么要评价”缺乏认识，对评价各阶段的主要关注点不清晰、不统一。二是评价方法的针对性有待提高，部分第三方机构对于不同类型的项目所采取的评价方法差异不大，评价结论的科学性有待商榷。三是“问效”理念未能完全建立，部分第三方机构对评价中存在问题的把握不够精准、深入，提出的建议缺少前瞻性，“问效”良方“治本”不足；部分预算部门对项目产出关注较多，对项目效益还不够重视。

三、改进建议和措施

（一）研究和建立绩效重点评价的基本指导原则

一是建立以“评价目的为中心”的原则。明确每个项目都有清晰、明确的评价目的，评价目的应具体、有针对性、有导向作用。财政部门作为委托方，应将评价目的告知第三方机构；第三方机构应围绕委托方的评价目的设置工作方案、组织评价工作；预算部门作为项目主管部门，应理解和支持财政部门的评价目的，配合好第三方机构开展绩效重点评价。

二是建立以“评价方法为核心”的原则。结合项目情况，综合运用投入-产出分析法、最小成本法、因素分析法及专家咨询法等方法，坚持定量优先、定量与定性相结合的方式，科学实施绩效评价工作。此外，评价方法的选择应综合考虑实施的可行性、取值的方便性、成本的可控性。

三是建立以“问效为主导”的原则。在关注财政资金使用规范性的同时，更应关注财政资金的使用绩效，合理提高项目绩效指标的比重。绩效报告中对项目实施效果、问题和建议的阐述，应主要分析财政资金投入效果如何、通过其它资金投入形式或其他资金结构（成本）是否可以更好的实现政策（项目）目标、财政资金未来是否需要持续投入等。

（二）促进各相关主体深度参与绩效重点评价

一是明确各方职责分工。细化绩效重点评价实施流程，对第三方机构工作方案和评价报告的质量提出更高的要求。鼓励财政业务处室深度参与绩效重点评价工作，充分发挥业务处室在选题、把控工作方案和评价报告质量等工作中的作用。强化预算部门预算绩效管理的主体责任，提高预算部门对绩效重点评价的重视程度。发挥好专家咨询作用，对于部分重点项目，要求专家全程跟踪，充分了解项目情况，提出科学性强且有操作性的意见和建议。

二是优化培训和交流体系。加强对预算部门领导层面的培训，在对领导干部培训内容中增加预算绩效管理的培训，提升预算部门领导对绩效管理的重视。加强对预算部门绩效管理人员的培训，强化对于绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理等环节的指导，提高预算部门绩效管理水平。组织财政绩效条线座谈会，分享绩效重点评价工作中好的做法和经验，探讨绩效重点评价的难点和解决路径，促进全市绩效管理水平均衡发展。建立第三方机构和专家常态化培训、交流机制，培养更多的绩效领域专精、垂直业务领域专长、熟悉苏州本地政务管理并有提升和发展潜力的优质第三方机构和专家。

三是加强对基层财政部门的指导和考核。根据基层财政管理的现状和特点，设计适用于乡镇绩效评价的“操作包”，主要包含操作指南、操作模板、第三方机构和专家推荐列表，以帮助乡镇各参与主体提升绩效重点评价质量。县级市（区）财政部门应加强对基层财政部门的考核，在考核“铺面”工作的同时注重考核评价实施质量，引导评价质量的提升，同时，鼓励基层工作机制、评价方法、结果应用等方面的创新。

（三）进一步完善绩效重点评价工作机制

一是做好项目选择。财政部门在选题时，应主要关注社会影响较广、与市委市政府重大决策相关、与苏州经济和产业发展方向契合度高、财政投入总额较大的项目，综合考虑项目的评价意义。同时，听取市人大、审计部门、预算部门等对项目选择的建议，在此基础上建立选题库，并进行动态更新，为财政部门选择项目提供参考。

二是优化政府采购。在招标方案中明确，第三方机构在投标时应根据提供的案例，设计评价思路和指标体系，通过统一的尺度衡量，实现好中选优。要求第三方机构固定项目主评人，全程组织参与评价工作，以保证绩效重点评价工作的连贯性。将第三方机构以往年度的工作考评结果作为选择第三方机构的重要参考因素。建立第三方机构服务价格付费挂钩机制，将项目资金大小、项目复杂程度、调研问卷数量、评价报告质量等因素与付费挂钩，加强付费管理。

三是重视工作方案。在制定方案前，第三方机构需要与财政部门、预算部门、预算单位密切沟通，充分了解评价目的、项目背景、项目情况。同时，第三方机构应深入到项目实施一线开展调研，收集相关资料，将项目实际情况和绩效管理要求作为制定绩效评价工作方案的关键要素，并对项目概况、评价思路、指标体系、访谈调查方案、问卷调查方案等详细阐述，综合考虑评价方法对评价目的的实现度、评价指标体系与评价结果的关联度。财政部门、预算部门和专家应充分审核工作方案，提出修改建议，并经评审会与会专家和有关部门讨论确定。工作方案确定后，未经重新评审，不得偏离评价方案确定的方向，不得更改指标体系，以保证评价工作的严肃性和规范性。

四是丰富结果应用方式。财政部门负责对预算部门的绩效整改情况进行跟踪，督促其整改到位。对于长期性项目或是未完成项目，应要求预算部门建立长效管理机制。对于整改有难度的项目，可加强对预算部门的指导与帮助，必要时可委托第三方机构对项目整改情况进行评价或辅导。

五是建立考评奖惩机制。财政部门可组织有关部门和专家对第三方机构的评价质量进行打分、案例评选，或引入公共绩效评价协会等对第三方机构进行评级，对于优秀第三方机构和案例进行表彰，对于评级较差的第三方机构予以通报批评，并按绩付费。

（四）固化升级绩效评价“苏州模式”

一是开展课题研究和探索性评价。鼓励各参与主体积极参与或自主开展绩效评价及相关课题研究，对绩效重点评价的发展方向、评价思路、评价方法、指标体系等深入分析，拓宽提升评价工作质量的思路。积极开展探索性评价，对非税收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府购买服务项目、政府专项债券项目等领域开展绩效重点评价试点，全面反映财政资金使用绩效。

二是构建评价联动机制。采取跨时间、跨区域、跨项目、跨主体的联动评价方式进行绩效重点评价。时间联动，将绩效重点评价与事前绩效评估、部门日常监管、后续跟踪评价等进行联动，全过程反映项目情况。区域联动，对同一项目在市级和县级市（区）开展联动评价，反映项目整体效果和不同区域间的差异。项目联动，对多个同类项目开展联动评价，为项目整合或优化提供参考。主体联动，推动部门之间的联动，将财政绩效重点评价、审计、人大预算绩效监督有机结合；推动财政内部的联动，将绩效、预算、监督、业务有机融合；推动专家、第三方机构与财政部门、预算部门之间的联动，构建多方参与的评价联动机制。

三是推动工作固化升级。以财政为主导、各相关主体广泛参与搭建原则落地工作框架，工作框架的内容包括原则、组织分工、流程、标准、工具、培训、宣传、考核和奖惩机制等。财政部门牵头建立“评价目的指导清单”，明确评价目的、主要关注点、问题和建议要达到的深度，以此作为第三方机构开展绩效重点评价的指导准则。第三方机构在财政部门的指导和监督下，建立“评价目的及评价方法追踪表”这一核心落地工具，记录各参与主体在不同工作阶段的评价目的、工作任务以及对应的评价方法，确保评价目的一以贯之。