我国农村土地流转中存在的问题及原因分析

段丽琼　陈海燕　杨凌霄

摘 要：为实现“农民三增”，深化农村改革，全面建成小康社会，以土地使用权的流转为标志的土地流转政策成为我国土地制度发展的必然趋势。改革开放以来，土地流转政策不断发展并趋于完善，但仍然存在着后劲不足、普及率不高、发展不平衡等问题，不同程度的阻碍了土地流转健康可持续发展。

关键词：土地流转；运行机制；中介机构；服务机制

一、农村土地流转现实中存在的问题

（一）农村土地流转现状

农村土地流转，即在农村土地所有权、农业用地性质不变的前提下，拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户、合作社、企业或经济组织等经济主体，农户保留承包权和转让使用权。改革开放以来，流转政策由过去的禁止到鼓励；流转方式从单一继承到交换、承包、入股多元化形式；流转区域从沿海农村——内陆农村；流转规范从政策性到政策法律并重发展。将近30年的土地流转改善了农村剩余劳动力、土地“闲置化”和城乡二元结构等问题，极大推进了农村经济发展，但我国农村土地流转实效仍不尽理想。

（二）农村土地流转现实中存在的问题

目前我国农村土地流转问题总体表现为流转规模低、普遍率不高；流转比重失衡；流转区域差异大3方面，具体表现为：

1.土地流转程序不规范。一是土地流转登记部门无作为，登记程序性规定不健全，针对承包期限、双方责任、流转用途的审核不过关；二是登记方式不规范，以口头协议为准，签订合同的土地流转登记方式普及率不高，土地合同、证书落实不到位。

2.土地所有权主体缺位，产权不明晰。表现在：（1）我国土地流转以使用权的转租为前提，未实现土地使用权的物权化。流转主体是承包方而非发包方，土地使用者可以决定是否流转、何种方式流转，无法确保土地使用权的物权化。[1]（2）我国农村土地所有权缺乏排他性，承包经营权缺乏明确性。（3）农村土地产权属集体所有，但集体组织概念模糊，界定不清，产权主体不明确。

3.土地流转动力不足。从土地流出方来讲，土地是农户的根，农户对土地有着强烈的情感寄托，没有土地，意味着被剥夺了生存的希望。土地的三大经济职能中，当农户的财产性偏好越高，流转意愿越强，当生产性和保障性偏好越高，流转意愿就越弱。农户的流转动力还受制于合同期限过长，价格过低两个因素。

4.土地供需失衡。我国土地流转奉行“依法、自愿、有偿”原则。但从经济学角度看，土地流入方与土地流出方属于博弈双方，博弈结果有4种：流入方与流出方均愿意，土地供需平衡；流入方与流出方均不愿意，土地供给无效；流入方愿意流出方不愿意土地供给不足；流出方愿意流入方不愿意土地需求不足。简单来说，当土地流出方的总收益不能达到其预想收益时，不愿转出，当土地流入方预想利润与成本不协调时，不愿转入。博弈双方一旦不能实现自身利益最大，土地供给便失衡。

5.土地流转方式不科学。我国土地承包经营权很少在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、企业流转。土地流转方式虽有多样化发展趋势，但仅局限于“代耕、继承”或“出租”，而“转包、互换、入股和抵押”等基本流转方式比例严重不足。

6.土地流转中农户权益受损严重。通过对基层官僚理论进行研究分析发现，基层政府官僚受“经济人”驱使，凭借拥有的自由裁量权和政策制定权，直接决定农户受益与否。在信息不对称的体制下，以某种看似合法的形式将私人动机融入土地流转政策具体执行中，作为公共服务的垄断供给者，出现借集体名义非法处置土地的“非法行为”，损害农户利益。

二、农村土地流转问题的原因分析：

（一）法律机制不健全

1.现法不完善。土地流转制度处于低水平、零散状态。首先是土地流转相关规定过于笼统，条文所列举的土地流转方式内涵界定不清，外延交叉重叠。其次内容和程序不够明确，大都从理论性和政策性角度进行阐释，而具体可针对性的法律条文如规范出租、作价入股、承包期限、流转主体、责任追究等限制性规定较为模糊，缺乏指向性和可操作性。

2.立法滞后。目前我国明确关于土地流转的法律除了之前提到的《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》和《中华人民共和国物权法》以外，都是一些政策性的规定，法律效率、具体执行力较低。

（二）监管机制的缺失

监管体系是经济行为主体利益最优分配的保障，当具有自由裁量权和政策制定能力的政府成为利益相对人一方时，难免会发生公权侵犯私权的问题。

征地阶段，涉及土地流出方与政府利益。基层政府部分机构编制、人员设置，政府内部自身监督不足、上级政府的监督不作为，农村集体资产交易监督管理委员会的缺失致使政府在谈判、决策上居主导地位，以行政权力取代了农户土地财产权，忽略农户个人意志和利益。开发阶段，涉及土地流出方、政府、土地流入方三方利益。多方经济行为主体利益分配的复杂化，导致监管困难。农村集体土地产权交易的专项监督缺乏，一些地方政府假借流转之名，扮演“裁判者”和“参与者”的双重角色，歪曲流转政策。

（三）社会保障机制不健全

健全的社会保障机制是土地流出方基本物质生活的保证，但目前我国社会保障机制不尽完善，集中表现在：1、我国农村养老保险参保率较低，且缴费基数低，相应的可领取的养老金金额也低，对农户生活保障起不了多大作用。[2]2、医疗保险参保率虽然较高，但总体合作医疗筹资标准较低，不足以抵抗大病，“因病致困、看病难、看病贵”的现象广泛存在。农户一旦转出土地，一次性的征地费用经济补偿，取代了土地长期固定收益。土地本身所拥有的生存保障功能和社会福利功能随之失去，农户的基本生活得不到保证。

（四）服务机制不完善

1.中介机构发展不足。（1）缺乏中介机构。多数地区的农村土地流转服务机构尚不健全，尤其缺乏沟通土地供求双方的中介机构，导致流转信息受阻，出现土地转出无途径，转入无门路的现象。[3]土地供求双方达成的口头协议“后遗症”和“并发症”频现。（2）中介机构服务不周。尤其是偏远农村，少有的中介机构未给信息需求者提供技术服务、政策性建议，处于无作为的状态。

2.土地价值评估机构发展不完善。（1）评估机构由于政府职能异化、资金受限、人才短缺而覆盖面狭窄；（2）评估人员专业道德素养缺失，受理性经济人驱使，导致土地流转按数量而非价值交换，不能客观、真实的反应土地价值。

（五）金融机制不完善

1.农村金融服务欠缺。市场化下金融的逐利性、农业支持的低利润和高风险性使农村金融服务严重缺失。我国银监会2013年发布的《中国银行业农村金融服务分布图集》表明：（1）县及县以下农村地区平均每万人拥有机构网点数1.26个；（2）金融服务资源难以延伸到乡镇一级的农村地区，乡镇的银行网点平均不足3个，还有3302个乡未设网点。

2.缺乏资金支持。即缺乏政府财政性政策支持。（1）缺乏土地需求刺激性财政政策，缺乏土地税收、小额信贷、农业设施补贴、农业生产技术等政府优惠政策。（2）缺乏土地供给刺激性财政政策。对于土地流出方来说，缺乏失地农民保障基金，只有少数不固定的劳动报酬，基本生活无法保障。（作者单位：云南大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 候辉.农村土地流转政策的历史回顾与理论探讨[D]，哈尔滨师范大学社会科学学报，2012年第3期.

[2] 陈诚.土地流转政策存在的问题及建议[J]），理论研究，2014年.

[3] 李刘燕.美日农地流转市场建设及对中国的启示 ——基于制度层面的分析[J]，河南师范大学学报：哲学社会科学版，2013年39（2）：127-129.