当前预算绩效运行监控现状及完善建议

●马 潇 田茂守 胡雪瑞

理论界与实务界在研究绩效管理时，通常把重点放在绩效评价上，而鲜有针对预算绩效管理关键环节之一的绩效运行监控展开深入分析和研究。事实上，作为处于预算绩效管理“事中”阶段的绩效运行监控，连接着“事前”绩效目标管理与“事后”绩效评价，在全过程预算绩效管理中发挥着承上启下的重要作用，是有效提升资金使用效率的重要支撑，是衡量绩效目标能否如期保质保量实现的重要抓手。因此，提升绩效运行监控质量和效率意义重大。

一、预算绩效运行监控概述

（一）预算绩效运行监控的政策背景

2011年7月，财政部印发的《关于推进预算绩效管理的指导意见》是我国首个明确绩效运行监控内容的政策文件，该文件将绩效运行监控的重点和焦点放在绩效目标完成情况上。此后，中央层面关于绩效运行监控的操作性规范文件几乎处于持续空白期，直到2018年9月，以中共中央、国务院颁布的 《关于全面实施预算绩效管理的意见》为重要标志，我国绩效运行监控模式由绩效目标执行监控转变为绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，文件明确将此项工作作为 “全方位、全过程、全覆盖”三个维度要求之一“全过程”的有力抓手。2019年7月，财政部出台了 《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，再次强调了绩效运行监控是“双监控”的内涵。该办法对预算绩效运行监控整体工作作出规范性和系统性规定，不仅进一步明确了监控定义和监控内容，更细化了监控方式和监控流程，尤其是在监控结果应用上进行了更加清晰的阐述。

（二）预算绩效运行监控目的、原则及意义

1、预算绩效运行监控的目的。为了便于财政部门、部门单位及时掌握预算执行情况和绩效目标实现程度，找出执行中出现偏差的原因，发现漏洞，对项目（政策）完成的可能性进行科学客观分析，并及时纠偏整改，从而推动项目（政策）顺利实施、绩效目标有效实现。

2、预算绩效运行监控的原则。全面覆盖、突出重点，权责对等、约束有力，结果运用、及时纠偏。

3、预算绩效运行监控的意义。一是及时纠正问题，确保绩效目标如期保质保量实现；二是结合国库现金管理，降低政策和项目的资金运行成本。理论界和实务界认为，除了上述意义外，绩效运行监控在落实部门绩效主体责任、进一步落实履行财政支出事权、降低财政预算支出风险等方面也具有极其重要的现实意义。

（三）绩效运行监控的职责分工和内容

1、绩效运行监控的职责分工。绩效运行监控工作涉及财政部门、业务部门、执行单位。其中，财政部门主要承担总体组织和指导工作，根据工作需求开展财政重点绩效监控；部门和单位发挥实施主体作用，主要负责具体工作，并根据发现的问题及时纠偏整改。

2、绩效运行监控的内容。一是绩效目标完成情况；二是预算资金执行情况；三是重点政策和重大项目绩效延伸监控中政府采购、工程招标、监理和验收、信息公示、资产管理以及有关预算资金会计核算等；四是除上述内容外其他需要实施绩效监控的内容。

（四）绩效运行监控的类型

根据监控内容和监控方式的不同，绩效运行监控可以划分为以下几种类型。

1、政策监控和项目监控。财政政策广义上讲应包括财政支出政策、财政收入政策和财政管理政策；狭义上仅指财政支出政策中的财政专项资金政策，政策监控主要是针对该类对象展开的绩效运行监控工作。项目监控是指对所有预算资金涉及项目进行的绩效运行监控。

2、一般监控和重点监控。一般监控的执行主体是部门单位，由部门单位根据相关要求自行开展绩效运行监控并提交监控资料，进而由财政部门进行汇总分析；重点监控的执行主体是财政部门，选取重大政策项目进行抽查核实。通过一般监控，落实部门单位的主体责任；通过重点监控，核实部门单位一般监控的客观性、真实性，压实部门单位的主体责任。

3、时点监控和动态监控。时点监控是指定期采集绩效运行信息并进行汇总分析，以月、季、半年为周期，采集资金支出和项目开展情况的信息，并进行汇总分析。动态监控，即实时监控，借助信息化的手段，将绩效运行监控融入政策和项目全生命周期管理，对资金支出情况和项目实施情况实行全过程跟踪监控。

二、我国预算绩效运行监控现状

与我国绩效运行监控顶层设计较为滞后不同，我国绩效运行监控工作的实际开展最早可从2004年全国各地区开始实施的预算执行动态监控中初见雏形，但仍局限于财政收支的合规性与时效性，因此相较于真正意义上的绩效运行监控缺失了一定的重要内涵。2018年9月，中共中央、国务院制定并出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，我国绩效运行监控总体呈现制度建设从无到有，多维度全面推进；监控机制日益完善，监控范围全面铺开；监控运行初见成效的态势。

（一）从无到有，多维推进

为健全完善绩效运行监控机制，根据中央文件等要求，各地结合自身实际，于2019年开始陆续出台绩效运行监控的管理办法或在出台的预算绩效管理办法中明确绩效运行监控内容，从顶层设计层面开始架构绩效运行监控管理体系，提高各部门各单位的绩效运行监控认识，明确绩效运行工作具体的操作流程，实现绩效运行监控管理文件从无到有的突破。目前在省级（直辖市）层面，就有安徽省、山东省、福建省、浙江省、江苏省、江西省、吉林省、天津市、上海市、北京市等地已经出台绩效运行监控管理办法。以山东省为例，山东省针对绩效运行监控印发了专门的管理办法，办法不仅明确了财政部门和省级部门单位的职责划分，确定了绩效运行监控的范围、分类和内容，还规定了绩效运行监控方式和工作流程，并对绩效运行监控结果应用的广度和深度提出明确要求。随后，山东省市级、县级层面也相继出台了相关管理办法，进一步细化了市级、县级层面绩效运行监控的实施路径。至此，山东省全省从上到下的绩效运行监控工作正式有了政策指导依据，绩效运行监控工作从省、市、县多维度同步推进，绩效监控工作迎来新局面。

（二）建立机制，全面铺开

目前，随着预算绩效管理的基本理念得以树立，我国各地已初步完成全过程预算绩效管理链条的搭建，绩效运行监控工作也全面铺开，并采取了 “全覆盖”和“抓重点”相结合的工作机制。如山东省、市、县三级基本都建立了以“双监控”为基础的“部门监控+财政重点监控”相结合机制，在日常监控的基础上，每年10月对前三季度预算执行情况和绩效目标实现程度进行综合汇总分析，为督促各级各部门开展运行监控，山东省财政厅将绩效运行监控开展情况纳入了省直部门预算管理绩效综合评价和对市高质量发展考核。以2020年《北京市市级部门预算绩效运行监控管理办法》的出台为标志，北京市财政局从明晰主体责任、确定监控范围和内容、明确监控方式、规范监控流程等五个方面切实深入推进绩效监控工作，在监控程序方面主要采取“预算部门日常监控+财政部门定期监控”相结合的全流程、持续性机制，与此同时，针对在巡视、审计、日常管理等过程中发现的问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目也将纳入重点监控予以重点关注。

（三）初见成效，有效提升

随着各地绩效运行监控工作从无到有、从点到面全面铺开，绩效运行监控效果初步显现。以山东省为例，仅2020年，山东省各级部门开展绩效运行监控的项目个数达到了78393个，财政部门开展重点监控项目个数为12261个，监控金额1195亿元，通过监控收回资金58.8亿元，调整用于急需领域，监控纠偏纠错的功能得到较好发挥，为山东省党委政府重大政策不跑偏、不走样发挥了积极作用。以上海市为例，2020年在预算执行环节，推进预算部门和单位对所有已编报绩效目标的项目和政策实施绩效跟踪全覆盖，通过在预算执行期间对绩效目标实现程度和预算执行进度实施“双监控”，全面推进各预算部门和单位加强过程管理优化和预算合理调整，而浦东新区更是以绩效跟踪和绩效评价为依托，开展财政资金使用问效工作，问效结果向区政府报告，不断强化“花钱必问效，无效必担责”的理念。值得指出的是，虽然各地在建机制、促规范、扩范围、全覆盖等方面都做出了积极努力，在一定程度上取得了较好成效，但由于这项工作总体仍处于起步阶段，面临着很多矛盾和困难亟需解决，绩效运行监控质量和效率尚待进一步提高。

三、当前预算绩效运行监控存在的问题

虽然我国在实施预算绩效管理方面已具备多年经验，且在绩效评价体系和方法上也有很多具有重大积极意义的探索和成果，但是在绩效运行监控方面的思索仍然比较缺乏，现阶段我国绩效运行监控在重视程度、工作基础、监控层次、信息化水平等方面还存在一定的问题。

（一）对绩效监控重视不够，工作基础还较薄弱

一是对绩效监控的重要性认识不足。部门受预算绩效管理重事后的惯性思维影响，工作重心往往放在绩效评价上，主观上认为项目在实施中还没结果，无从下手，没法评价。作为监控主体的项目单位，怕暴露问题后影响资金使用或后续申请，对该发现、该汇报的问题遮遮掩掩，积极性不高。外部监督力量在项目实施过程中的监控，受组织力量、专业水平、信息获取等因素制约，效果往往不是很理想。二是绩效目标质量制约“双监控”效果发挥。绩效监控最重要的内容就是对绩效目标实现情况的跟踪分析，绩效目标是监控工作的标尺，直接影响“双监控”的质效。目前，绩效目标编制质量不高是各地都面临的普遍问题，绩效信息“缺席”、效益指标“软化”、指标标准“矮化”等，造成在监控时难以计量和比较，制约绩效运行监控工作的深度和广度。

（二）绩效监控实施需改进，效果有待提升

从监控内容来看，由于绩效目标监控和预算执行监控之间的联动关系尚未完全建立，绩效监控难以全面反映项目绩效目标偏差和预算执行问题。从监控方式上看，大多数地区的部门主要通过报送材料和系统查看的方式实施监控，受到人力物力的限制，实地评价不够，难以掌握项目的实际情况。从监控方法上看，很多部门单位在开展监控时往往将工作重点主要放在资料收集、数据填报、材料报送等程序性工作上，缺乏对目标未完成、预算执行进度慢原因的深入分析，出具的监控报告内容单薄、模式化现象比较突出。

（三）绩效监控层次不够清晰，差异化不足

改革初期，各地基本按照《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，对绩效运行监控工作采取了统一模板、标准和要求，虽然有利于工作尽快全面铺开、部门和单位掌握绩效运行监控的一般重点，但由于缺少个性化设计，监控的针对性和精准性有待提高。一是未根据不同性质的支出在政策导向、产出目标、执行规律等方面的特点，突出绩效监控的侧重点和调整监控频次，监控缺少针对性。二是未根据政策、项目所处不同时期政策和项目特点确定监控重点，未采取不同的方式方法关注不同的监控内容，监控缺乏精准性。

（四）信息化水平较低，全过程动态跟踪尚未真正实现

目前大多数部门绩效监控采取人工填报的方式开展，无法实时采集、留存数据，信息化水平较低，财政部门与主管部门之间、主管部门和预算单位之间、预算单位财务部门和业务部门之间未实现信息共享，造成信息不对称。一是难以掌握项目运行全过程，不能动态跟踪项目进展、资金支出情况，只能收集预算执行的节点数据。二是无法实现跨部门的数据收集，对同类项目无法进行横向比对，不能为绩效运行监控提供参考指标值。由于未实现动态监控，发现问题存在一定滞后性，不利于监控结果及时应用。

四、完善预算绩效运行监控的对策与建议

随着预算绩效管理改革的不断深入，对绩效运行监控的质量和效率有了更高的要求。在预算绩效管理由“改革攻坚”“扩围提质”向“深化提升”转变的关键时期，基于现阶段绩效运行监控工作存在的问题，有必要坚持统筹规划，进一步明确绩效运行监控重点；落实主体责任，防范管理风险；完善监控信息化建设，实行里程碑跟踪；拓展绩效运行监控手段，增强应用实效；聚集专家资源，打造专网平台。

（一）坚持统筹规划，明确监控重点

绩效监控坚持合理规划、统筹安排。一是明确监控重点。民生类项目，应重点关注资源配置情况，绩效运行监控应从多维度衡量社会效益的实现程度；经济建设型项目，则要更加关注经济效益，应聚焦项目影响收入、利润水平的变化；基建类项目，关注点应在工作保障及影响施工因素等方面，对项目进度、目标总体和年度目标的匹配度等予以关注。二是实现全过程动态监控。对项目和资金实时监控，动态掌握项目运行和预算执行情况，保障绩效目标顺利实现，加强项目和资金管理，优化资源配置，督促有关政策措施落实到位。三是多种监控方式相融合，创新工作模式。全面实行预算单位自行监控、主管部门全面监控和财政部门重点监控，不断加强重大项目现场监控、重点项目延伸监控、一般项目模式化监控，对不同性质、不同阶段、不同级别的项目分层监控，确保绩效运行监控工作层次清晰、重点明确。

（二）落实主体责任，防范管理风险

调动部门单位监控工作积极性，激发内部主观能动性，切实履行绩效运行监控的主体责任，由“要我做”变成“我要做”。一是部门单位要树立通过监控，积极采取监督和控制措施，及时化解管理环节风险的意识。实时的绩效运行监控可以及时发现项目管理的漏洞、项目运行过程中的问题，找短板补弱项，防范各种风险，确保资金安全、工程安全、人员安全。二是要将绩效运行监控工作纳入考核体系，作为选拔任用、德能勤绩考核的重要参考，充分调动干部职工履职尽责和干事创业的积极性。建立奖惩机制，对工作成效显著的给予表彰，对工作推进不力的限期整改。三是定期或不定期举行绩效运行监控工作培训活动或知识讲座，帮助部门单位充分理解和掌握绩效运行监控的工作重点和操作流程。四是建立信息公开制度，定期在本单位公开绩效运行监控情况，提高项目透明度，自觉接受群众监督，搭建全体职工参与绩效管理的途径和平台。

（三）完善信息化建设，实行里程碑跟踪

信息化是保障绩效运行监控效果的重要手段，积极探索建立覆盖预算编制执行、绩效评价、项目管理全过程的信息系统，是目前亟待研究的一个重大课题。一是借助预算管理一体化建设契机，充分运用大数据手段，制定数据采集规范。对不同来源的监控内容进行数据对接，统一标准口径，将收集的所有数据集合到绩效管理信息系统中，确保监控内容的完整性。二是实现绩效管理系统和项目管理系统的融合，进行里程碑跟踪。根据历史信息和项目特点，对不同类型的项目设置相应的里程碑任务，将绩效和项目两个管理系统进行关联。按照里程碑任务智能获取项目管理系统数据，结合指标历史数值，自动对比绩效指标目标值和实际值，按照设定的运行监控规则，智能输出分析结果；同时，设定一定的预警值或预警范围，对偏差较大的项目发挥高效预警功能，督促部门发现问题并及时采取措施纠偏，最终实现全面的里程碑跟踪。

（四）拓展绩效手段，增强应用实效

积极拓展结果应用手段，创新工作方式方法，实现运行监控实时发挥作用，提高结果应用质量。一是建立问题整改落实机制。采取“即知即改”的方式，利用信息化系统抓取的数据信息，深入分析目标完成情况和偏离程度，通过“边监控边分析”来查找偏差，以“边对标边整改”来纠正偏差，明确责任，加强内控管理，确保绩效目标执行到位。二是及时对项目预算执行情况进行分析研判，对低于时间进度的项目进行重点关注，必要时做好预算调整工作，做到“边监控边调整”，避免资金闲置，有效进行资源配置。三是对较大偏差的项目，在今后绩效目标审核和绩效评价中予以重点关注，切实让绩效差的项目 “无处可逃”。对出现较大偏差项目的部门单位，纳入财政部门重点绩效监控范围，加大绩效复核力度，切实提高部门单位的绩效监控质量和绩效水平。

（五）聚集专家资源，打造专网平台

预算绩效管理是一项系统性工程，具有涉及面广、规范性强等特点，特别是一些涉及民生的项目，关乎社会公众的切身利益，社会关注度高，预算执行的效果直接关系到政府的公共形象和公信力。一方面，构建行业覆盖面大（包括经济金融、医疗卫生、生态环保、民生、科技创新等多个领域）、专业化程度高（大学教授、领军人才等）的专家库，聚集优质专家资源为预算绩效管理所用，以 “专家提效法”推动绩效运行监控提质增效，通过聘请行业专家进行绩效目标指导、对标梳理问题，建立整改清单，制定整改措施，提升绩效运行监控的质量和效率；另一方面，充分发挥人大代表、政协委员等方面的监督作用，通过打造动态协同绩效管理的专网平台，深化预算绩效管理多方协同机制，将项目绩效运行监控等信息资源实现信息共享，形成监督合力，加强正向引导、逆向约束，切实做实绩效运行监控。