贯彻落实财政政策 扛稳粮食安全责任——基于对河南省滑县的调研

●王璐璐 余治国

河南作为农业大省， 农业特别是粮食生产对全国影响举足轻重， 要发挥好粮食生产这个优势， 立足打造全国重要的粮食生产核心区， 稳步提升粮食产能， 在确保国家粮食安全方面有新担当新作为。滑县作为农业大县，对确保国家粮食安全有独特的作用，切实贯彻落实各项惠农财政政策和新发展理念，扛稳农业大县粮食安全，任重而道远。

一、滑县基本概况

滑县位于河南省东北部， 辖区面积 1814 平方公里， 现有 14 镇 6 乡 3个街道办、1 个省级产业集聚区、1 个滑县大运河遗产保护示范区和1 个滑东新区，774 个行政村， 总人口 148 万人，耕地 201 万亩。2020 年全县地区生产总值为391.70 亿元， 按可比价格计算，比上年增长2.6%；全县公共财政预算收入146834 万元， 比上年增长6.2%， 公共财政预算支出740280 万元，增长3.9%；城镇居民人均可支配收入28684.8 元,增长1.8%；农村居民人均可支配收入 14004.8 元， 增长7.1%。

据统计，2020 年全年粮食总产量162.48 万吨，比上年增长0.6%，其中，夏粮总产量94.17 万吨，增长0.8%；秋粮68.31 万吨，增长0.3%。农作物总播种面积为407.11 万亩，其中，小麦播种面积为181.09 万亩， 玉米播种面积为125.79 万亩， 薯类播种面积为 1.22 万亩，棉花播种面积为0.21 万亩，油料播种面积为37.67 万亩。 农业生产稳定，粮食生产再创历史新高，截止2020 年底，粮食产量已经连续29 年位居全省县级第一。

滑县作为一个典型的农业大县、人口大县、工业小县、财政弱县、中国小麦第一县、河南第一产粮大县，属国家扶贫开发工作重点县和省直管县，“十三五”以来，滑县认真落实党中央关于坚持农业农村优先发展、 实施乡村振兴战略等决策部署， 特别是注重落实好各项支农惠农财政政策， 农业农村工作取得较好成绩。

二、贯彻财政政策的主要措施

（一）抓好农业项目资金落实，以高标准农田建设为抓手， 夯实粮食安全基础建设

农田基础条件是粮食稳产高产的基础。 滑县财政部门立足发挥好自身职能作用， 在管好用好各项农业项目资金，提高农业基础条件上下工夫，切实落实好各级财政对滑县农业的扶持政策。 仅2021 年，滑县在高标准农田建设总投资1.5 亿元， 其中中央资金10566 万元，省级资金 3517 万元，县级配套917 万元。 完成建设任务 10 万亩，亩均投资1500 元，涉及7 个乡镇53 个行政村。 项目建设内容广泛，涵盖沟渠开挖、修路、新建桥涵、打机井、地埋管线、绿化、智慧农业综合服务站建设、农牧一体化示范区建设等。 如：以柳青河为主线建设一条集引黄补源、农业灌溉、生态涵养于一体的水系；建设一个集气象服务、农技推广、农田小气候观测、农业水价综合改革、智能化操作于一体的智慧农业综合服务站，服务站周边建设一个面积为1000 亩的高效节水示范方； 整合粪污资源化利用项目资金，利用牧原养殖九场的沼液建设面积5000 亩的农牧一体化示范区； 在示范区实施生产路硬化、河道开挖、新打机井及配套、绿化等工程，建成一个高标准农田道路循环圈，打造高标准农田升级版。 项目建设采用施工＋运营模式进行， 在建设高标准农田的同时建设现代农业产业园，以优质小麦等高效粮食作物为主导，建立现代农业园区，建立新品种、农产品加工、品牌建设等综合产业服务体系，联合打造小麦三产融合产业集群。

（二）在确保耕地数量和质量方面打好支农财政政策这张牌，坚持藏粮于地，把牢粮食安全的“生命线”

耕地数量和质量是粮食安全的生命线，要想保证粮食稳产高产，必须坚持藏粮于地的基本理念，在确保耕地数量、提升耕地质量上大做文章、做好文章。 因此，财政部门立足实际， 管好用好各项农业发展扶持资金，打好支农财政政策这张牌。一是加大对粮食生产功能区投入力度，提升耕地质量。滑县划定小麦、玉米生产功能区160 万亩，并加大对功能区水利、电力、道路等基础设施建设投入力度， 切实改善耕地基础条件和综合产能，促进粮食稳产高产，保障粮食供给充裕；二是做好耕地地力保护财政补贴政策落实兑付工作。切实加强农业生态资源保护投入力度，提升耕地产出能力，以稳产高产高收益提高种粮农民的积极性，调动农民种植粮食的主动性。 三是加大对高标准良田建设投入力度，大力提高农田质量。 全县规划155 万亩高标准农田，目前累计建成134.5 多万亩，打造了全省最大的50 万亩集中连片高标准农田示范区，农业生产基础条件得到显著改善，为粮食安全打牢了“地基”。

（三）加大农业技术方面财政投入，坚持藏粮于技，为确保粮食稳产增产提供技术支撑

一是加大基层农技推广体系建设投入力度。切实树立深化农业科技体制改革理念，推行先进的农业技术推广模式；成立院士专家工作站、组建专家服务团及县级专家技术组； 培育提升526 名农技推广联络员及1000名农业科技示范户业务素质，形成县、乡、村三级农技推广服务网络。 二是创新服务手段。 安排专项资金用于开发“滑县农管家”手机APP 农业服务平台，让手机成为种地“新农具”。 该平台自上线以来，已成为农民种地的“机械手”，解决了农民种地各环节的难点，为农民种地提供全程“家教式”服务。 开发应用测土配方施肥手机APP 查询系统、对苗情和墒情实时远程监测系统，进一步提升了测土配方施肥技术的推广度和应用面积。充分利用农村广播电视、短信、公众号、益农信息社等平台，多种形式广泛开展农业技术科普宣传和指导服务。特别是2021 年疫情期间， 滑县充分发挥526 个农管家服务点作用，让农民实时掌握春管春耕先进技术，科学组织安排春耕生产。由于农技宣传指导、病虫害综合防治、恶劣天气预警防范三到位，2021 年全县夏粮生产虽然受到暖冬、晚霜冻害、干旱、干热风及病虫害发生等多重不利因素影响，但仍然再获丰收。 三是大力加大对良种工程的财政投入。 大力实施良种工程，依托农业产业化国家级重点龙头企业—滑丰种业， 不断加大科研投入，成立院士专家工作站，建成科研育种中心、科技示范基地，形成育、繁、推一体化和产、供、销一条龙的良种推广体系，良种服务覆盖全县每个乡村。 2019 年，滑县成功争取了“国家区域性良种繁育基地县”项目，规范建设全县30 万亩小麦良种繁育基地。 截止2021 年，全县优质高产新技术入户率达到90%以上， 农业科技贡献率达到60%，主要农作物良种覆盖率达到100%。

三、存在的短板及限制因素

（一）高标准粮田建设仍有面积缺口和资金缺口，且建设标准较低

2011 年至2020 年， 滑县共实施高标准农田建设项目48 个，建设高标准农田134.5 万亩，总投资15 亿元。高标准农田项目的实施， 项目区农业生产条件得到明显改善，抗御自然灾害的能力大大增强，农业综合生产能力得到明显提高，亩均年增产粮食200 公斤以上，实现了提高地力、提高产量和增加效益的综合目标。滑县高标准农田总规划面积155 万亩，已建成134.5 万亩，面积缺口需要续建，建成区损毁的需要补建，上级下达资金少，良田建设标准还不能满足农业高质量发展的要求。

（二）种粮成本增加效益降低，农民种粮积极性受到一定程度的影响

国家层面为保护农民种植粮食的积极性，实施了粮食收购最低保护价收购政策， 在很大程度上保障了种粮农民的利益，但与种植经济作物相比，种粮成本居高不下，种粮效益却不甚明显，农民种粮的积极性仍然受到一定影响。 农业生产资料价格较高，近几年不仅没有下降，而且有所上扬，特别是种子、化肥等生产资料价格长期居高不下。 加之农业生态环境的恶化，农药和化肥的施用量、 灌溉用水电量不断增加， 相应增加了投入。 个别农资购销部门及经营者受利益驱动，误导农民加大用药施肥量，也相应增加了种粮投入，使比较效益降低。 虽然粮价有一定程度的上涨，但投入与产出仍然达不到种粮农民的期望值。

（三）农业的行业特性决定了农业大县必然是财政穷县

首先，发展农业生产、确保粮食安全与经济增长存在固有矛盾，农业大县经济发展受到制约。 经济结构的不断调整、升级是经济发展的主要特征之一。 对于仍处于工业化初期的中国，农业、农村和粮食主产区仍将承担社会发展的成本，特别是作为生产粮食的农业大县，是社会发展成本的主要负担者。 为了促进生产端稳“饭碗”，农业大县将大量人力、物力用于粮食生产，工业化的步伐自然放缓，经济增长速度必然受到影响。 同时，一定范围内的农业生产要素尤其是土地的量是基本稳定的，为确保耕地量的稳定，就要遏制农地非农化，落实好永久基本农田保护制度，确保“农地姓农、农地农用”。 自然用于发展工商业的土地相对减少，这对矛盾的存在，羁绊着农业大县经济发展的步伐。

其次，农业作为粮食主产区的主体产业，对财政收入的直接贡献微乎其微。 由于农业所提供的国内生产总值增速过缓，行业对财政的直接贡献额甚微。 当非粮食主产区将主要精力量投向能创造足够多的国内生产总值和财政收入的非农产业时， 滑县作为河南省粮食主产区的农业大县， 主要功能则要在保证国家粮食安全方面有担当有作为， 主要精力和财力用于大力发展农业，不得不放慢放稳经济发展得脚步。 因此，粮食主产区与非粮食主产区的经济差距日益增大成为必然，最终导致农业大县成为相对的财政穷县。

第三，农业发展速度和质量受限于耕地的存量，农业自身扩张的弹跳力不够强，农业增收的空间较小。 由于农业产值直接受土地数量的制约， 除非有特别大的农业科技变革和技术突破对农业生产注入 “强心针”，否则，农业经济想跳跃式扩张增收，几乎没有可能。 若能真正全方位实现农业生产规模化、现代化，彻底摒弃传统的农业经营模式等， 则可有效提升农业发展的张力，增加农业经济收入。

（四）农业产业化程度低，产业链条较短

作为粮食生产大县，粮食精加工深加工企业较少，粮食产品主要以原粮销售为主，产业化链条较短，收益率较低，直接影响农民收益和全县经济效益。 一是县域经济基础薄弱，财政资金紧缺。 滑县作为农业大县、国家级扶贫开发工作重点县，财力有限，难以拿出更多的资金扶持农业产业化发展。 二是农业产业化组织程度低。 农业产业化的发展离不开龙头企业和农户，要使二者唇齿相依，必须大力发展农民专业合作组织，解决中介组织缺位问题。 三是龙头企业发展缺乏资金，龙头龙劲不足。 由于企业经营管理水平欠缺，盈利能力不强，金融机构考虑信贷风险不敢大量注入资金， 龙头企业资金紧张，缺乏活力。 四是企业规模小，辐射带动能力弱。 滑县作为农业大县，虽然农产品资源比较丰富，但是农业企业数量甚少、规模甚小、类别单一，要消耗大量的原材料是很不现实的， 不能从根本上缓解供需矛盾，辐射带动能力有限。 五是科技含量低，难以打造品牌。 大多数企业仍处于原粮加工环节，只有少量企业对原粮精深加工进行了纵深尝试。 但在发展过程中，受劳动技能、劳动力综合素质等制约，快速健康发展存在瓶颈。

四、贯彻农村农业新发展理念的财政政策建议

（一）加大对产粮大县财政转移支付奖补力度

继续健全种粮补偿机制， 上级财政加大对产粮大县的奖补力度， 最大限度提高粮食生产大县的种粮积极性和主动性。 农业大县的财政支农资金大部分来源于中央财政的转移支付， 让公共财政更多地覆盖农村农业及义务教育、公共卫生、农田水利建设等农村社会公益事业， 建议中央和省财政从财政体制方面体现对农业大县的更为优惠政策。 同时，中央财政要承担起国家粮食安全的总职责， 对农业大县的历史贡献给予足够的弥补， 对农业大县未来的预期贡献给予更大的鼓励。 并按粮食产量、商品粮供应量对农业大县给予一般财力补助， 一定程度上提高农业大县的财政活力和公共服务水平。 继续加大高标准农田建设财政资金支持力度，增加建设面积，拔高建设标准，提升耕地质量，增强抗御风险能力，全力保障粮食生产安全。

（二）进一步加大对农业的投入力度，提升基础设施建设质量水平

近年， 上级政府逐步出台系列支持农业的政策措施，特别是在农业基础设施建设、农业综合开发和扶贫开发等方面增加了财政投入，为农业增收注入了血液。 但农业具有投资量大、 回收期长和投资回报率低等固有特点， 仍然需要继续加大对农业的资金扶持和财政政策保驾护航。 农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施，是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。 但是，县乡财政基本上是“吃饭财政”，连国家投资项目的配套资金都难以落实，难以承担农村中小型基础设施项目建设职责。 应逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路等基础设施建设项目逐步纳入上级财政基本建设投资范畴。

（三）探索切实可行路径和措施，促进农业产业化建设

一是多种模式发展农产品深加工企业， 鼓励农产品加工企业与种粮农户联姻，提升农产品增值能力。 二是加大对化肥、 农机等农用主要生产资料生产行业的政策调控力度，发挥财政政策杠杆作用，稳定农业生产资料价格，使农民增收后真正获得利益。 三是建立对种粮农民基本收益的保障制度。加强对粮食市场的政策调控，保障农民种粮亩均纯收益最低标准，提高农民种粮的积极性，确保国家粮食安全大局。 四是对产粮大县粮食深加工企业给予土地、金融等方面的政策优惠，引导社会资本向利润较低的粮食加工企业流动，增强企业活力。 五是对地方特色品牌给予政策支持，鼓励大企业与其联合做大做强。 六是加大对农民专业合作社的政策支持，重点引导其拓宽服务领域，提高营销能力，从技术服务主导型向营销服务主导型转变；同时，在税收、金融、财政等方面给以政策支持，鼓励农民专业合作社发展壮大。 另外，立足粮食产品丰富的优势，延长粮食生产链条，逐步实现由农业大县向农业强县的跨越。

（四）补齐农业短板，积极推进乡村振兴

实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展。 一是实施数字乡村战略。 激发益农社运转活力，续建多个标准站，推动农田建设和耕地质量信息化建设。 二是强化集体经济组织服务能力。 推进农村集体资产产权制度改革工作，鼓励成立股份经济合作社， 开发建立农村集体资产和财务管理系统，有效发挥农村集体经济组织的功能。 三是积极推进乡村振兴示范村建设。 梯次推进，典型示范村以特色品位和产业支撑为主， 推动示范村建设全面发展；重点示范村大力培育和发展乡村产业，使村庄具有鲜明的格调品味；一般示范村要以提升村容村貌为主。四是加快培育新型农业经营主体。 重点抓好家庭农场、农民专业合作社健康发展，填充“空壳社”、唤醒“休眠社”，实施新型农业经营主体提升工程。

（五）稳步提升粮食综合产能，扛稳粮食安全责任

习近平总书记指出：粮食安全、“三农”工作是一切工作的重要之基。 滑县作为产粮大县，要切实贯彻好各项农业财政政策，落实好强农惠农政策，稳步提升粮食综合产能， 履行好人民赋予我们的国家粮食安全政治责任。 确保粮食能力稳定在280 万亩，粮食产量潜力稳定在29 亿斤左右，继续保持全省、全国先进位次。 持续落实“藏粮于地”“藏粮于技”战略。 划定和保护好粮食功能区， 建设多个耕地地力提升监测点， 力推规模种植，继续加大高标准粮田建设力度。 以“国家区域性小麦良种繁育基地县”为契机，规范建设20 万亩小麦良种繁育基地，全力争创“全国小麦良种繁育第一县”。 巩固优势产业，优质专用小麦发展到30 万亩以上，优质花生稳定在40 万亩左右。 加快发展特色产业， 争取建设一批特色农畜产品生产基地、 实施一批特色农畜产品初加工项目、培育一批特色农畜产品品牌，提高特色产业效益。

滑县作为农业大县、粮食生产大县，要摆脱“财政穷县”理念束缚，始终牢记习近平总书记“粮食生产这个优势、这张王牌任何时候都不能丢”的千钧重托，以落实好各项农业财政政策为契机， 以管好用好各项支农惠农财政资金为抓手， 坚决落实好各级财政支农惠农政策，绷紧粮食安全这根弦，稳住“三农”基本盘，扛牢保障国家粮食安全的政治责任！