赶超型协同:走向整合的社区治理
——以社区党群服务中心为例
2022-11-26沈亚平王麓涵
沈亚平,王麓涵
(南开大学周恩来政府管理学院,天津 300350)
一、问题的提出
近年来,学术界对社区居委会的“减负”问题从理论与实践上展开了大量讨论。首先是从组织的民主价值出发,对居委会的行政化展开批判,认为高度的行政化增加了居委会的工作负担,挤出了组织的自治功能。因此,在新公共管理与公共治理理论的影响下,我们先后开展了两轮“去行政化”实践。第一阶段是采取政府购买方式,即分别通过项目购买与岗位购买,尝试将社会资本引入社区领域,同时增设公益性岗位(1)公益性岗位,是指由政府出资开发、以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位。社区中的公益性岗位主要面向的是应届大学生和“4050”人员。并建立社区工作站,以推行“议行分设”来辅助居委会工作;第二阶段是通过三社联动途径,鼓励社会组织与社会工作者进入社区治理领域,倡导多元治理主体共同参与。但是,这两个阶段的尝试并没有在实质上实现最初的政策愿景,反而出现了国家借助居委会重新将权力延伸至基层,并将社会成员纳入体制管理的“内卷化”过程(2)何艳玲、蔡禾:《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》,《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。,最终导致社区治理陷入了“去行政化”与“再行政化”的悖论循环中,居委会的自治转向困难重重。面对国家与社会互动中出现的困境,“将政党带进来”(3)景跃进:《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》,《探索与争鸣》2019年第8期。被认为可以起到一定的调和作用。实践中,许多城市社区在党委领导的核心机制下纷纷挂牌成立社区党群服务中心,期望通过“党建整合”的方式对科层体系进行再造(4)张振洋:《破解科层制困境:党建引领城市基层社会治理研究——以上海市城市基层党建实践为例》,《内蒙古社会科学》2020年第3期。,进而实现多元组织的协同增效。由此,社区居委会的第三阶段减负改革逐步展开。
通过对前两个阶段减负改革的分析可以得出,追求一种无行政化干扰的居委会自治是过于理想化并难以实现的。亦或说,在缺乏来自社会自下而上对这一问题的倒逼机制的情况下,自上而下推行的“去行政化”减负改革必定是难以奏效的。实际上,当前对中国社区居委会减负问题探讨的本质,是探讨如何修复行政化对社会参与自主性以及助人文化专业性的侵蚀,从秩序的纬度上分析,即如何消除国家秩序对自主秩序和专业秩序的影响。与前两个阶段的改革相比,第三个阶段的改革是否会有所不同?
社区党群服务中心是在党政一体的实践逻辑下建立的,即通过党建整合的制度化机制,将社会工作者和社会组织这两个重要的社会力量纳入党委领导的居委会管理之下。这其实可以看作是一种国家主导下对居委会的组织扩张。也就是说,“政府购买—三社联动—党建整合”这三个阶段,始终没有改变国家主导“去行政化”这一方式,都是一种自上而下对社区治理体系推进的重建。如此,既然行政化对社会和文化的侵蚀是问题所在,那么为何又将其作为了解决方案的一部分?社区党群服务中心的性质、发展模式与运行特点是什么?基于此,本文尝试围绕社区党群服务中心展开具体分析,以对上述问题作出回应。
二、社区党群服务中心的建立与性质判断
(一)社区减负第三阶段的政策创新与扩散
党的十六届四中全会以来,对党委领导基层社会的强调表明中国社会治理结构开始转向党建引领下的多元治理模式(5)李友梅:《中国社会治理的新内涵与新作为》,《社会学研究》2017年第6期。。2017年,党的十九大通过的党章修正案新增了“领导本地区基层社会治理”的内容(6)党的十九大通过的《中国共产党章程》修正案第三十三条规定:街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作和基层社会治理,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。。这意味着基层社会治理工作的领导权实现了质的转变,即由以往的民政部门负主责变为党组织直接领导,从而使得“党建引领”正式成为社区治理和服务创新的新机制、新方法。因此,在前两阶段减负改革效果饱受争议的情况下,“社区党建”被视为国家介入与社区自治的连接点,自然成为一个重要的政策创新机遇。
实践上,深圳市在引领全国城市社区治理创新方面发挥着重要的制度推动和经验启示作用。2013年,为落实“风景林工程”(7)深圳市社会建设“风景林工程”,即基层党建工作区域化项目、社区服务中心项目、社区居民议事会项目、社区公益志愿服务项目和楼(栋)长项目。,深圳市在社区内推广建设“社区服务中心”,中心内包含多项服务民生项目,由4名社工+2名行政助理组成。2014年,“社区服务中心”改名为“社区(党群)服务中心”。2016年,为推进党建标准化建设,又将名称规范为“社区党群服务中心”,由社区党委领导,整合了原来的居委会、工作站、政务服务大厅、社区服务中心等各类机构和平台,是党和政府在社区基层执政阵地的总名称(8)《龙岗区委组织部关于区政协五届二次会议第20170067号提案答复的函》,http://www.lg.gov.cn/bmzz/zxwyh/taxx/tadf/content/post_1690378.html。。通过学者对深圳社区的研究发现,代表社会力量的专业社会工作在社区党群服务中心中似乎获得了比以前更大的发展空间(9)徐选国、黄景莲:《从政社关系到党社关系:社会工作介入社区治理的情景变迁与理论转向》,《社会科学》2020年第3期。。随着深圳模式的成功,在社区改牌设立“社区党群服务中心”这一创新实践在全国范围内开始展开政策扩散,其中天津市是继广东之后较早在政策文件中强调全面推行改牌建立社区党群服务中心的城市之一。
2018年起,天津市各个社区统一推行挂牌“XX社区党群服务中心”的工作,并在2019年将“建设村和社区党群服务中心”列为市委、市政府当年的20项民心工程之一(10)《2019年20项民心工程》,http://www.tj.gov.cn/sy/ztzl/ztlbone/mxgc/lnmxgc/202005/t20200520_2451963.html。,要求中心的建筑面积以每百户不低于30平方米的标准进行建设,中心内的社区工作者基本按照每300户/名进行人员配置。天津市的各社区党群服务中心主要由三个组织整合而成,并在中心门口处挂牌,分别为社区党委、社区居委会和社区社工站/社区工作站。这三个组织的领导,即党委书记、居委会主任、社工站站长,皆由同一人担任。
2021年,全国31个省、直辖市、自治区的农村和城市社区逐步统一开展了“两委”的换届工作。本次换届工作,各省、市、自治区基本全部按照2019年中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》的要求,在社区中全面推行并实现了“社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任、‘两委’班子成员交叉任职”(11)《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm。,也就是社区书记、主任“一肩挑”。在这一背景下,原社区治理结构中的人员构成与身份角色都将发生变化,基层群众自治组织的发展也将迈入新的阶段。那么,社区党群服务中心的性质是什么呢?
(二)政社跨部门组织:对社区党群服务中心的一个性质判断
依据第三部门理论,可将整个社会体系分为政府、社会(民间)组织和企业三个部门。政社跨部门组织,是指以连接国家和社会关系为目的,以解决社会问题为行动导向,由政府组织和社会组织整合而成,有统一领导、一体化组织结构与运作流程的正式组织形式。因此,判定社区党群服务中心是否属于政社跨部门组织,一是分析其是否同时包含了政府组织与社会组织,二是看其是否有正式的统一领导。
社区党群服务中心总体上由三部分构成,即社区居委会、社工站、社区党委。首先,在对社区居委会组织性质的分析上,学者们共识性地认为其是一个高度行政化的社会组织,即“类行政组织”。这一表述说明两点:一是从组织属性来看,居委会是居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的基层群众性自治组织,属于社会组织的范畴;二是从实际运行来看,居委会又是一个承接街道办事处部分职能的半行政化组织,只是没有被赋予任何与政府组织有关的“名分”。不过,虽然居委会在大类归属上处于尴尬地带,但在法律层面上仍然具有社会组织的本质属性。其次,社工站这一组织由于在不同地区的全称有所不同,导致在定位上略显模糊。主要有两种情况:一是称之为社区工作站,是街道办事处在社区的派驻机构,属于政府组织;二是称之为社会工作站,顾名思义,是由社会工作者组建而成的提供专业服务的社会组织。无论何种情况,社工站站长皆由居委会主任兼任。由于社工站名称的模糊性导致其行政属性不甚明确,使得居委会与其整合时的性质出现两种情况——与前者整合后属于政社组合,与后者整合后则同属于社会组织。最后,对社区党委组织性质的讨论可从其组织人事制度的安排上展开具体分析。党政体制是中国国家政治制度的内核,居于领导地位的政党组织被高度科层制化(12)景跃进:《党、国家与社会:三者维度的关系——从基层实践看中国政治的特点》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期;陈明明、李松:《当代中国党政体制的沿革:路径与逻辑》,《统一战线学研究》2020年第6期。,人员在职位和机构上的流动,导致了党政领域高度交融关联的状况,形成了“党中有政,政中有党”的结果(13)周雪光等:《党政关系:一个人事制度视角与经验证据》,《社会》2020年第2期。,亦即党和政府在人员组织上是一体的,具有很强的内在统一性。这使得党组织在事实上构成了一种社会公共权力,由此可把党作为政治力量归结到国家的范畴(14)林尚立:《集权与分权:党、国家与社会权力关系及其变化》,《复旦政治学评论》2002年第1期。。具体地,社区党委受上级党组织即街道党工委的领导,而街道党工委的副书记同时又兼任街道办事处主任。在社区主任和书记“一肩挑”的政策要求下,街道办事处主任与居委会主任之间指导与被指导的关系,需附属在街道党工委副书记与社区党委书记这一上下级间领导与被领导的关系之下。进一步地,街道办事处与社区党委之间在人事制度安排上,实质形成了一种领导与被领导的关系。如此,便可把社区党委划归到国家党政体制的科层组织关系之中展开讨论。总之,由于社区党委与政府组织交错的人事安排,为了简化归类用语,可以将其称为一种广义上的政府组织(15)本文所探讨的“政府组织”,是在我国党政体制的制度逻辑下为简化归类用语而采用的统称,并非仅指狭义的行政类组织,而是指在广义上代表国家系统的组织,包括党、政两类组织。。
可见,社区党群服务中心中明确包含了政府组织与社会组织,并且中心内的社区居委会主任、社工站站长、社区党委书记皆按照政策规定,由同一人担任。这一人事制度安排,使得社区党群服务中心不再是简单的社区治理主体的集合平台,而是成为一个包含党政社三重逻辑,有统一领导、有人员层级架构、有规范办公场地与规章制度的标准化政社跨部门组织。那么,该如何理解居委会这一社会组织向政社跨部门组织的转变?
三、赶超型协同:社区党群服务中心的发展模式
(一)政社组织协同:复杂环境下为实现整合增效的减负策略
从组织的动态发展过程来分析,传统组织形式的式微与跨部门组织形式的兴起,是组织不断适应外部复杂环境的必然结果,是一种组织形式的有机进化。制度主义学者曾提出,虽然组织可以视为界线分明的行业、部门或国家的独立单位,但它们也是更广泛共享和更无定形的文化领域的组成部分(16)Meyer J W, Rowan B, Institutionalized Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, 1977, 83(2):pp.340-363.。考虑到对政府较高的依赖性,应将非营利组织的变革置于更大的社会背景中,放弃其是完全独立的概念(17)Dobkin Hall P, Abandoning the Rhetoric of Independence:Reflections on the Nonprofit Sector in the Post-liberal Era, Journal of Voluntary Action Research, 1987, 16(1-2):pp.11-28.。因为随着复杂、棘手的社会问题不断加剧,组织会越来越多地采用新方法来应对,这些方法将多个制度领域联系起来,包括将组织的形式、身份和逻辑进行结合,从而产生混合性(Hybridity)(18)Besharov M L, Mitzinneck B C, Heterogeneity in Organizational Hybridity:A Configurational, Situated, and Dynamic Approach, Organizational Hybridity:Perspectives, Processes, Promises. Emerald Publishing Limited, 2020.。这一过程会重塑各个部门,使得社会组织、企业、政府等传统类组织的边界出现模糊,不同组织通过整合发展成了一种新型混合组织。新发展成的组织融合了政府部门、利益团体和社会部门所有三种组织类型,成为当代政治动员的新兴特征(19)Chadwick A, Digital Network Repertoires and Organizational Hybridity, Political Communication, 2007, 24(3):pp.283-301.。国内学者也明确强调了现代组织的这种发展趋势,认为当前社会已经进入具有高度复杂性和不确定性的状态之中,任务的整体性要求承担任务的行动者也要以整体的形式出现。然而,传统的官僚制组织已经不能适应当前条件下社会活动的需要,因此,需要在传统组织的基础上发展出具有充分开放性和专业化的“合作制组织”“政府平台组织”等形式(20)张康之:《走向合作制组织:组织模式的重构》,《中国社会科学》2020年第1期;宋锴业:《中国平台组织发展与政府组织转型——基于政务平台运作的分析》,《管理世界》2020年第11期。。质言之,由于复杂性问题的出现超出了单个组织的能力范围,并且模糊的组织边界使得很难清晰界定问题的责任归属,便通过协同机制形成了以解决复杂问题为导向的跨部门组织。
协同(Synergy)本是一个物理学概念,后来被广泛应用于各领域。组织协同既是跨部门组织发展的过程,亦是结果,既可以看作是组织有机发展的一条主线,又可看作是与组织分离相对应的线段两端。跨部门组织协同的原理,即两个或多个组织为实现更好的治理效果而逐步由分离走向整合的一个持续过程。这一过程中,组织间的互动关系从非正式到正式、从形式化到制度化,由浅至深逐步递进,最终使得各子系统之间的互动产生出超越各要素单独作用的效果。换言之,组织协同的过程能使各原组织所持有的资源禀赋在最大程度上得到发挥。因此,从分离走向整合的政社跨部门组织最终实现的协同效应,实际上是一种资源共享后的效果增强。
具体地,社区党群服务中心内的政府组织拥有代表国家纵向权威的财务资源与运营资源,可以保证给予组织持续稳定的资金供给,帮助组织快速实现结构与流程的正规化建设。社会组织拥有代表社会横向调节的声誉资源和专业资源,是居民的代表组织,拥有提供专业社会服务的社会工作者的支持。因此,在较为理想的状况下,将二者整合后实现的协同效应便是实现政社组织双向的财务协同、运营协同、声誉协同、专业协同,通过政社组织协同实现的资源整合增效,可以帮助社区实现减负。
(二)动员体制推进:未经分离的整合与赶超型发展
与我国党政社三元结构变迁的历史顺序相同,这三类组织有着明显的先后与强弱关系(21)王智:《中国共产党领导国家与社会的历史与逻辑——以“党—政府—社会”三元关系为中心》,《当代世界与社会主义》2012年第2期。。党作为一种统领性力量,扮演着“总体性支配”的角色,对社会进行着全面组织化改革,建构出一种以党组织体系为轴心、“党—国家—社会”三位一体的组织形式(22)唐文玉:《从“总体性生存”到“嵌入式发展”——“党社关系”变迁中的社会组织发展研究》,《马克思主义与现实》2018年第3期。。简言之,中国的社会组织从一开始就不是一种相对独立于党和政府的社会力量,而是作为国家的延伸性组织存在,国家对社会的同构力量一直从未退出。与西方理论话语映射下“社会中的国家”不同,中国的社区治理并非是国家对社会的嵌入,而是国家对社会的逐步整合,是一种“国家中的社会”(23)侯利文:《去行政化的悖论:被困的居委会及其解困的路径》,《社会主义研究》2018年第2期。。国家与社会之间这种天然形成的“命令—服从”式高度依附关系,使二者先天不存在边界分明的分离状态,也就是说,社区党群服务中心的成立是一种政社组织关系在未经分离状态下的整合。
在这一特征影响下,社区党群服务中心的整合过程并没有经历激烈的碰撞、磨合与“水土不服”,但也并不意味着它是一个“四海之内皆兄弟”的大团结过程,与之相反,这种未经分离的整合是一个不断分化的不平等过程。在这个过程中,强势组织的力量会不断得到巩固,弱势组织则会愈发边缘化。既然如此,为什么要在现阶段就将本处在相对劣势地位的社会力量加入到跨部门整合的过程中来呢?这与中国后发现代化的发展特征有关。在世界现代化浪潮下,中国道路的基本特征是:采取动员体制以推进赶超型发展(24)冯仕政:《中国道路与社会治理现代化》,《社会科学》2020年第7期。,即在整个社会的组织模式上,采取国家主导社会改造的手段来推动现代化进程,目的在于以最快的速度尽早赶上并超过西方国家。中国的社区治理就深受此模式的影响,将社区内还未发育成熟的政社组织在当前就进行整合,正是希望在赶超模式下通过快速地推动政社协同以实现社区治理现代化。
(三)国家建构理性:作为政府治理术的社区治理
不论是社区还是社会组织,其实质上都是作为政府存在的一部分,它们并不是有机发展起来的,而是由国家在第三条道路的基础上设计、创造或制造出来的。如今出现的社区党群服务中心这一政社跨部门组织,便可以说是在“制造型社区”中发展出的“制造型组织”,是一种在国家建构理性下的发展结果。国家建构理性(Constructivist Rationality)的逻辑底蕴是工具理性主义,即国家为达到最终目标而选择一种最有效的工具和方法组织经济活动,它强调国家在制度、正式规则设计上的能动作用(25)赵祥:《制度分析:建构理性和演进理性的比较》,《天津社会科学》2005年第2期。。建构理性主张有益于人类的制度都是在明确预见到确定结果的情况下进行理性设计的结果(26)景玉琴:《分野与融合:建构理性与演进理性》,《江汉论坛》2006年第12期。。建构主义者认为,一些规则和制度虽然可以通过不经人为设计的重复博弈而被自发地演化出来,但实质上有意识的人为建构秩序与自发演进秩序最终达到的效果是一样的,而且建构秩序显然可以更快地结束无秩序的演进过程(27)董志强:《制度及其演化的一般理论》,《管理世界》2008年第5期。。由此,从国家建构理性的角度来分析当前的社会治理,社区党群服务中心这一制造型组织可以被视为一种通过国家建构理性秩序以促使各治理主体参与自治过程的尝试。但与此同时,其又延续了“指挥和控制”的管理风格,这使得制造型组织又可被视为控制社区的一种手段,类似于福柯所指的治理术(Governmentality)。在治理术解释框架下,社会是现代政府技术的一部分,是一种形式化的概念,而治理是一种通过国家工具来支配人们行为的活动。社会的作用是对所有过度治理展开批判,但它同样会成为一种持续治理的干预对象(28)[法]米歇尔·福柯:《生命政治的诞生》,莫伟民、赵伟译,上海:上海人民出版社,2018年版,第247、420页。。与之相同,包括社会组织的出现,其本身就是一个应急过程的产物,取决于执政实体与被执政实体之间的相互作用,并非是一种“历史的自然”(29)Sandberg B, Constructing Society's Aide, Administration & Society, 2012, 44(8):pp.936-961.。如此,作为一种政府治理手段,在国家建构理性的设计与制造下社区党群服务中心应运而生。
从以上可窥探出,当前社区党群服务中心的发展模式,可谓是一种赶超型协同。赶超型协同是指,多组织在未经分离发展的状态下,为实现资源协同增效而采取动员体制推进的组织整合,它跨越了组织独立发展的有机演进阶段,是在国家建构理性下设计、制造出来的组织发展模式与社会治理技术,是一个并非由组织双方自我决定推动的协同过程。
政社跨部门组织在赶超型协同的发展模式下,最终呈现的不是权力和影响力的再分配,而是国家权力通过一系列社会行动者的延伸。社区居委会可以说是陷于集权与分权的矛盾漩涡之中,而这一矛盾的过程可能会导致社会组织的主动性难以释放,因为政社组织的整合使得多种制度逻辑混合在一起,出现了相互竞争的紧张关系,而紧张的根源恰是官僚主义对社会组织的要求不仅会破坏其独立性,还会破坏其运作方式。如此,社区党群服务中心作为在赶超型协同模式下发展出的政社跨部门组织实体,对其在实践运行中呈现出的特点亟需展开进一步探讨。
四、“以政补社”与行政制约:赶超模式下社区治理的特点
为考察目前政社跨部门组织运行的具体实践情况,我们于2020年8月至2021年9月对T市与Y市14个社区党群服务中心以及与之相关的部门开展了调研,对其工作人员进行了半结构式访谈。
(一)“以政补社”:通过人员角色扩展与身份叠加营造发展现象
社区中,赶超型协同下的政社关系一个十分显著的特点就是“以政补社”,主要体现在国家对社会的人员补充上,通过建设社工站来实现。因为按照当前社区繁重的工作体量,有严格人数规定的居委会在开展工作时明显力不从心,所以便通过政府购买的方式帮助社区增设工作岗位以减轻其工作负担。换言之,当前对社区的减负工作,主要是通过以各种手段增加工作人员数量来实现的。
1.角色扩展——居委会成员被动获得社区工作者角色
角色扩展,主要通过建设社区工作站,树立社区工作者角色来实现。社区工作站本是以能与居委会实现“议行分设”为目的而设立的一个街道派出机构,属行政组织的范畴,然而在大部分城市社区的实践中并没有将二者视为两个性质不同的组织。事实上,受到地方政府财政支付能力等因素的限制,社区工作站仅仅只是在原居委会的基础上加挂了一个牌子而已(访谈记录20200810A)。这使得社区工作站的建设,实质上是为工作人员数量上的补充打开了一个渠道,增加了一批由政府组织、经过公开招聘程序进入到社区工作的社区工作者身份群体(访谈记录20210825A)。当然,这一身份同时也附加在了原居委会成员身上,对其来说是一种在原身份基础上的角色扩展。在很多情况下,社区工作站这一正式制度安排,反而合理化了政府职能部门对居委会的任务下放,之前非正式的行政性工作变为了正式的行政性工作。
2.身份叠加——社会工作者的就地转化
身份叠加,主要通过建设社会工作站、引入社会工作者的概念,并将社区工作者就地转化来实现。社会工作者作为后发进入社区服务领域的关键专业化力量,目前在全国范围内的存量和质量都不能满足当下需求,因此,就地转化社区工作人员便成为一个快速提高社工增量的方法。具体来说,我国存在着两种社会工作,分别是专业社会工作与本土社会工作。在专业社工引入之前,工青妇、社区居委会等类似组织中的工作人员所做的工作可视为一种行政性非专业社会工作。随着社会转型与社区治理难度的增加,原有的行政性社会工作已不完全适用,而专业社会工作又处在本土化适应阶段,因此二者便出现了并存关系下的复杂性互构(30)王思斌、阮曾媛琪:《和谐社会建设背景下中国社会工作的发展》,《中国社会科学》2009年第5期。,其中一个主要趋势就是将行政性工作人员培训成专业社工。不可否认,这种将专业社工文化嵌入原有社会结构以实现本土化契合的方法有其现实合理性,但在大部分实践中,只是较为虚化地给社区工作者增加了一个“社会工作者”的头衔,鼓励其在进入社区工作后再获得一个社会工作者职业资格证书,但也并非强制性要求,只是将其与工资挂钩(访谈记录20201105C)。在Y市社区中,工作人员工资与社工师级别的挂钩情况为:具有初级社工师证在每月工资中加100元,具有中级社工师证加200元,具有高级社工师证加500元(访谈记录20210819A)。实质上,社会工作者的加入在大部分情况下只是一种概念上的添加,并未在人员数量上产生实质量变。
可以发现,与建立社区工作站相同的部分是,二者实际上都进行了一个身份叠加的过程。前一阶段将居委会成员、新增的社区工作站成员统称为社区工作者,在后一阶段又为社区工作者叠加了社会工作者的身份。这期间,居委会本身的组织边界一直都没有发生位移,只是由于其先天弱化性与高渗透性的特征使组织边界一直呈现模糊状态(31)沈亚平、王麓涵:《社区治理联合体:政社跨部门协作的边界与整合》,《学海》2020年第5期。,极易受到边界之外强势组织的影响,其结果就是组织成员的角色不断被动扩展,身份一直层层叠加。明显的,无论社工站是以何种全称在社区内进行挂牌,其实质都是一种行政主导下的人员补充。如此以往,一个最明显的结果就是,同一主体内存在着多种竞争逻辑,进而产生角色内冲突。这也是社区去行政化减负改革总是陷入困境的症结所在。
(二)行政制约:社会工作陷入专业缺位与财政限制的消极循环
赶超型协同的另一个显著特点就是,社区党群服务中心内部的政社关系呈现出较强的行政制约,具体表现在两个发展结果上:一是两类社工身份的混淆,二是政府经费开销的增大。第一个发展结果虽然可以在短期内营造出一种社工快速发展的现象,但同时也可能会出现由于社会工作专业秩序发展不足而导致的社区服务专业缺位。第二个发展结果的积极方面是政府包揽了社区内社会组织与社会工作建设发展的资金责任,对社区来说是为一个较稳定的支持资源,但这一过程同样也会导致政府的财政限制对社会组织发展产生较大制约。专业缺位,主要体现在专业人员缺位和专业方法缺位;财政限制,主要体现在地方政府在自身财政压力下对社区工作人员工资和活动经费的限制。在赶超型协同的社区治理中,二者陷入了一种消极的悖论循环。
1.专业缺位——认知混淆下社会工作的发展泡沫
具体来说,目前社区治理体系结构中担任专业性服务角色的就是社会工作者,然而其身份却在两个方面发生了认知混淆:一方面体现在社会工作者与志愿者概念的混淆;另一方面体现在推进建设社工站过程中,社会工作者与社区工作者概念的混淆。首先,在大部分情况下,社会工作者是一个有偿提供服务的专业人才群体,而非仅凭业余爱好开展志愿帮助的志愿者群体。在调研中,多个访谈对象曾表示认为社会工作者就是义工、志愿者(访谈记录20200811B、20200812B、20201021C、20210817A)。然而,专业人士与业余爱好者之间的区别是尤为重要的,因为它引发的是有关身份权威和专业文化的核心问题,是社会工作专业秩序合法性建立的问题。在社工服务的开展中,居民排斥并谴责专业社会工作者提供收费服务的行为,反而希望能通过参加社区组织的社工活动获取或多或少的“小礼品”,并表现出“无礼品不参加”的消极态度(访谈记录20201021B、20210811A)。可以发现,社会工作者与志愿者概念的混淆,首当其冲侵蚀的就是社会工作者从业过程中进行有偿服务的市场秩序。其次,当前中国专业性社会工作有教育先行的特点,换言之,专业社会工作者主要来源于高校学生。但是,社区内社工站的建设将社会工作者与社区工作者的概念发生了混淆和身份叠加。在二者边界模糊的发展状态中,由于独立的社会工作组织在中国还未得到成熟发展,使得进入社区工作成为高校社会工作专业学生就业的主要对口路径。不过,这一就业路径却给社工专业毕业学生带来很大困扰,其中最为现实的便是工资水平较不理想,且无完备和理想的职业上升渠道。这一困境使得许多拥有专业知识、经过专业训练的社工学生放弃了所学专业而转入其他行业,而一些进入到社工领域的学生有的也在面临较大收入压力时选择转行(访谈记录20201021B)。如此,这个目前来看较为“不理想”的就业选择使得专业社会工作者的数量与质量很难得到持续性提高。即使现在有推进社会工作者进入社区发展的政策支持,但在社区治理场域中出现的却是有专业背景的社工不愿“入场”,而场域内社工专业认可度低的发展泡沫。
2.财政限制——财政投入与专业提升的发展悖论
赶超型协同模式下的政社跨部门组织发展对地方财政的投入提出了很高的要求,但是对于地方政府来说,支持社区发展既是一笔硬性支出,又是一项无法明确列支的财政负担。而对于社区来说,地方政府目前可以提供的财政支持并不足以帮助其实现持续性、高质量、专业化的发展。双方在这个过程中都会受到财政限制的影响进而陷入矛盾发展的困境。
困境之一,是工资的低水平、低满意度与岗位高稳定性、服务高专业度要求之间的矛盾。社区的工作性质需要工作人员与属地居民建立起长期、稳定且深入的联系,然而目前社区工作人员的工资水平与满意度普遍较低,很难留住年轻人在社区长期工作,也很难吸引到有社会工作专业背景的人才。具体地,在就业工资方面,T市社区工作人员目前起薪在1500元左右,享“五险一金”,工资标准按照3岗18级进行设定,每三年调一档,每级工资相差80元(访谈记录20201103A)。在T市的调研中,一位在10年前就进入社区工作的人员,2011年入职时工资为800元/月,2020年增长为3500元/月(访谈记录20201105C)。Y市社区工作人员目前起薪也在1500元左右,但区内社区与县内社区的薪酬状况有所不同。Y市区辖社区人员享“三险一金”,工资按照3岗11级进行设定,每级工资相差30—40元(访谈记录20210817A)。一位在区辖社区内工作11年的居委会主任/书记的工资为3300元/月,其所在社区其余工作人员的工资在每月1000—2100元不等(访谈记录20210819A)。Y市县辖社区工作人员只享“一险”,在工资方面,社区书记/主任为2316元/月,社区内副职为1800元/月,其他工作人员为1700元/月(访谈记录20210901A、文档材料20210823JFYS)。其中,社区书记/主任约有300—900元不等的职位加成和兼职加成,其余人员基本按照Y市所在省当年的最低工资标准进行发放,且暂未设置相关工资与职级挂钩的涨薪标准(访谈记录20200810B)。目前的情况是,在社区工作的许多人只是将在社区内工作当作一个跳板,工作之余都在寻找例如公务员等收入较为理想的工作机会(访谈记录20200811A)。总体来看,代表着社区工作人员职业生涯发展较高点的那些工作年限长、职位高的领导层,其工资水平同样不算理想。因此,较低的收入水平与不理想的职业规划,使得社区中的社工这一最需要稳定性以与居民建立联系、在实务中磨练专业能力的岗位,出现了流动性较高的状况。社区工作人员较低的工资水平与政府的财政限制有很大的关联,换言之,与地方政府的经济发展和财政收入水平有关,而这一限制的影响同样体现在社区活动经费的支持上。
困境之二,是严格审批限制与专业活动花费升级之间的矛盾。城市社区没有自己的账户,需要政府持续性的资金供给,因此,工作人员的工资、办公经费、各系统拨付的专项经费都会纳入政府财政预算。在规范财政拨付渠道之后,政府系统内所有经费拨付只对财政一个口,在上下级财政系统之间进行。但是,社区不是政府的预算单位,无法在财政预算中有明确列支,因此这笔支出需要由区/县级财政先拨付到作为预算单位的街道办事处/社区办事处,再由办事处向各个社区进行统筹分配(访谈记录20210825A)。其中,各社区开展活动所需的经费常常受到街道办事处层面统筹与严格审批的影响,出现“申不到”和“报不了”的情况:一是政府各系统给各个社区的补助经费是以“项目包”的形式将总金额最后拨付到街道办事处,街道办事处往往并不会将这笔钱平均分到每个社区,而是在发展统筹的策略下进行分配,例如可能会给辖区内的示范社区更多的资金支持;二是办事处层面对审批社区申请报销活动资金具有完全决定权,社区若想开展一些服务活动,活动资金的申请与报销会面临许多审批程序上客观与主观方面的限制。
针对以上现象,从地方政府的角度来看,地方财政给予社区的经费是一种在“夹缝中”的支出(访谈记录20210825B)。对于社区经费的这一定位表明:其一,这是一笔“非正规支出”,尤其是开支较大的人员工资和办公经费。这笔钱在地方政府财政预算支出中没有明确的列支项,大部分情况是列在一般公共服务支出/城乡社区支出/社会保障和就业支出的“其他”项中。其二,这是一笔“负担型支出”,尤其对于经济发展水平较低的地方政府来说是一个难题。其三,这是一笔“灵活性支出”,政府掌握和控制着社区人员工资待遇水平与活动经费的多少。从社区的角度来看,调研中一些书记曾表示在活动举办时畏手畏脚、难以施展,最终只能办一些“不痛不痒”、无需花钱的文娱活动(访谈记录20200812A、20201103A、20201103B)。然而,这些活动无法显现出社会工作参与社区服务的专业性,也无法在实质上实现修复社会关系、增进社区福祉、促进社区发展的专业目标。在地方政府与社区双方都面临资金制约的困境下,专业化的社会工作人员与活动在财政限制中都没有得到很好发展,实现社会工作真正向社会的回归困难重重。
困境之三,是区域经济不平衡与社会工作均等化发展之间的矛盾。社区党群服务中心的发展既受到地方经济发展水平的影响,又与社区内公共服务均等化水平息息相关。在我国不同地区,社会组织的发展呈现出行政吸纳与角色替代两种状态,这也表明社会组织的边界划分是以地理为依据,并未在组织功能上形成网状联系(32)沈亚平、王麓涵:《吸纳抑或替代:社会组织与政府关系的二元分析——基于公共社会支出的视角》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。。这一状况下的社会工作组织在经济实力较强的地方可能能得到较好的发展,而在贫困程度较高的地方进展艰难。然而,正是在那些经济欠发达地区的社区中,需要处理的基本性社会问题更集中,更需要专业社会工作的介入。长此以往,专业社会工作在如此一种强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”下发展出不同区域间的较大差异,极易导致社区公共服务在资金、人力、地理上分布不均的状况。这种在地区间社会工作水平不均衡发展的负面影响,进一步加剧了基本公共服务分布不均的“乘数效应”,增加了弱势地区政策失败的风险。
五、结论与讨论
城市社区居委会的减负问题一直以来是各界关注的焦点。近年来,继政府购买、三社联动政策之后,在党建整合的引领下展开了第三阶段减负改革,社区党群服务中心相继在全国范围内的各社区中进行了统一的挂牌改造,与之同时推行的是基层治理单元中的两委领导,即书记和主任的“一肩挑”政策。由此出发,针对社区党群服务中心的性质进行判断,应当认为其是一个由政府组织和社会组织整合而成的政社跨部门组织。通过分析可以发现,社区党群服务中心的发展是为实现社区治理中资源禀赋最大程度发挥的整合策略,是一种为应对复杂环境而展开的政社跨部门组织协同。但是,中国社会是一种“国家中的社会”,政社组织并没有进行强弱关系的调适,而是在未经分离的前提下进行了整合。这使得社区党群服务中心的形成并非是一个组织自我决定的渐进过程,而是在国家建构理性下制造出的组织形式,作为一种社会治理技术而存在,跨越了有机演进阶段,是一种在动员体制下的赶超型协同。在赶超型协同的发展模式下,政社关系呈现出“以政补社”与行政制约两大特点。在“以政补社”的影响下,居委会成员角色被动扩展、身份层层叠加,社区治理呈现出一种在减负政策下不断正规化发展的现象,行政性工作反而正式化地成为了其工作的一部分。在行政制约的影响下,专业社会工作者受到身份认知混淆的影响,其有偿服务的市场秩序受到侵蚀。再加之地方政府财政对其在工资与活动经费上的限制,使得培育社工专业秩序的土壤欠缺,专业社工的数量与质量难以提高,不能提供具有较高专业认可度的社区服务,进而也无法吸引更多资金的支持。在区域经济不平衡的影响下,欠发达地区专业社工的发展更为艰难。如此,专业缺位与财政限制陷入了一个彼此都无法消解的消极循环之中。进一步来讲,在对社区治理中政社跨部门组织赶超型协同发展模式研究的基础上,还有一些亟待继续展开探讨的方面。
其一,在国家主导社会这一既存情境并未改变的情况下,如何发展出社会工作的专业秩序?有学者从理论上提出,党社关系视角比政社关系视角更有助于专业社会工作在社区中有效嵌入的实现(33)徐选国、黄景莲:《从政社关系到党社关系:社会工作介入社区治理的情景变迁与理论转向》,《社会科学》2020年第3期。。但是其分析忽视了在人事制度安排上党政之间高度一体化的关系一直从未改变这一问题,因此无论从哪种视角出发,导致专业社会工作嵌入失败的症结一直存在。我们认为,致使专业社会工作陷入“嵌入—脱嵌”这一往复循环怪圈的原因,是社区中的政社组织过快地进入到全面整合的一个状态,政社组织在这种动员体制下的赶超型协同,形式上看似符合了结果理性,但却是一种假发展的泡沫。曾有学者认为中国的政社组织要想形成良性的互动关系,二者应呈现一种“整合—自治—整合”的发展模式(34)高红:《整合—自治—整合——一种中国社团组织与政府良性互动关系模式的构建》,《人文杂志》2006年第5期。。换言之,中国的社会组织多由政府主办,所以在走向最终理性整合的过程中首先要使社会组织具备自治能力,只有在二者相对平等的状态下再开展整合才是一个理性的选择。具体地,针对社会工作目前在中国的发展现状,有学者提出虽然现在正在走一种从嵌入到融合的发展道路,但是只有双方平衡地“融合性发展”才是符合社会治理现代化要求的社会工作的发展模式(35)王思斌:《我国社会工作从嵌入性发展到融合性发展之分析》,《北京工业大学学报(社会科学版)》2020年第3期。。能使社会组织与政府组织逐步实现相对平衡的关键是什么呢?就是社会组织专业性的增强。
2020年10月,民政部作出“十四五”期间实现乡镇(街道)社会工作站全覆盖的工作部署,与此同时,中共中央办公厅、国务院办公厅也发文对加快推动乡镇社工站建设作出政策安排。乡镇社工站的建设已进入全国各地的政策议程。但是,在专业社工数量和质量远远不够的情况下,这一政策的实施能如愿以偿吗?
目前社区服务中专业性的缺失和社会工作人才的短缺,核心原因是专业秩序的发展不足。有学者认为,专业秩序是现代文明的核心秩序,其对所有人保持开放性的同时又有门槛性,因此,要想发展好社会工作这支专业化队伍,最好是让其具有国家专业技术人才的素质与能力,而非让社区在行政级别上处于国家秩序的下一级或没有任何级别的状态(36)毛寿龙:《公共治理与公共政策的秩序维度》,《河南社会科学》2017年第2期。。在目前社区中社会工作发展较羸弱的情况下进行赶超型协同,反而会导致尚未形成专业体系的社会工作机构向政工化的方向发展,进一步导致其专业性的边缘化与工具化,专业社会工作者在层层挤压下成为一种消耗品。因此,在现阶段的社区治理中,政府有切入点,但也要有恰当的停止线,给予作为一份职业的社会工作充分的自主发展空间。政社组织走向协同整合的理性过程中,一定要建立起包含专业性在内的协同秩序,组织双方在遵从、交易、认同、内化这四个逐层递进动机驱动下,最终形成包括声誉、专业、财务、运营在内的四级协同效应。能使政社跨部门组织发挥最大协同效应的,应是一个组织双方的自我决定行为,而非强势组织的权力行为。
其二,应该如何理解当前普遍发展的跨部门组织现象?部门被视为非混合组织的集合,一方面体现在部门内所有组织都具有广泛的通用结构特征或要素,另一方面体现在每个部门之间的性质和逻辑原则也都截然不同。而跨部门组织,整合了不同部门的组织要素与运行逻辑,因此混合性(Hybridity)是其重要特征。目前对于组织混合性的解释主要有两个视角:一是动态发展视角,认为混合性生长于组织对复杂环境的回应,是组织不断发展的必然结果,是一种组织形式的有机进化;二是解构批判视角,认为第三部门中组织的混合性是根深蒂固的,是一种不可避免的永久特征,这一视角质疑并纠正了过去对社会组织概念的理想化定义,尝试在类型学上对社会组织的概念进行重新建构。
国内学者曾将组织混合性的思路应用到对居委会组织的定位上,认为针对其减负改革的讨论不必过分纠结于如何“去行政化”的问题,因为这一组织未来的出路与功能定位,不可能是百分之百纯度的自治组织或行政组织,而只能是介于二者之间的一种“混合组织模式”(37)刘太刚、刘开君:《居委会“去行政化”:错误理论误导下的“骑士战风车”——基于需求溢出理论的广义社会组织论的逻辑》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2017年第3期。。换言之,通过转换视角并对传统社会组织概念进行重构的方法,使得社区党群服务中心这一政社跨部门组织在形式上实现了一种结果上的实质理性,进而在理论解释上,居委会似乎跳出了之前总是陷入的“去行政化”悖论怪圈。但是通过本文的分析,这种没有经过有机演进过程的赶超型协同模式在实践中出现了许多问题,毕竟来自不同部门的元素通过整合过程全部混合在一起,不可避免地会导致紧张关系。那么,如何理解并调节混合组织中不同制度逻辑之间的紧张关系,如何能使中国当前的政社跨部门组织同时拥有实质理性与形式理性,便是需要不断探索的方向。