应急志愿服务的多主体—全过程联动研究——基于公共危机协同治理理论的视角

任慧颖

(济南大学政法学院，山东 济南250022)

一、问题的提出

近年来，中央和地方在应急管理的社会协同上进行了一系列制度创新，社会主体的参与积极性得以激发，多元主体参与的应急志愿服务体系已初见雏形。随着越来越多社会力量参与重大突发事件的应对与防控，应急志愿服务的多主体有效联动不足问题日益凸显。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第29页。。构建协同有序的应急志愿服务联动体系是完善新时代公共安全机制的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

所谓应急志愿服务，是指志愿者、志愿组织以及志愿服务组织者在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等公共突发事件的应对中提供、开展的志愿服务(2)莫于川、梁爽：《关于完善中国的应急志愿服务法律保障体系之管见》，《河北法学》2011年第9期。。从推进国家治理体系和治理能力现代化角度看，志愿服务是国家治理体系和治理能力现代化的实践体现，是社会主体参与社会治理的重要形式，是推动社会进步、提高社会福利、解决社会所需的有效手段。

从以往的重大突发事件应对实践看，应急志愿服务在突发事件救援中表现出了以下五个方面的优势：一是具有极强的社会责任意识。志愿服务属于社会领域的公共事务，具有志愿性、公益性、非营利性和组织性等属性。近年来，随着社会领域的发展和逐渐成熟，公共精神日益为我国公众所乐于接受，个人志愿服务和组织化的志愿服务蓬勃发展，尤其是在重大突发事件的应对中，志愿服务的作用和影响受到广泛关注，成为政府救助的重要补充，是应急管理体系和机制中必不可少的组成部分。二是具有对重大突发事件的预防预警能力。在非紧急情况下，志愿者可以深入政府部门、学校、社区、企业等，通过宣传、培训、演练等形式培养公众的公共安全意识，提高公众在重大突发事件发生时的辨识与反应能力。三是具有精准的救助需求识别能力。应急志愿服务具有多元多样的专业技能，往往可以快速精准地对重大突发事件的救助需求进行识别，甚至能够先于政府或公众作出救援反应。尤其是在识别重大突发事件造成的次生问题时，应急志愿服务更具有自身的优势，能够实现对救助需求的全面识别。四是具有强大的资源整合能力。应急志愿服务体系的构成要素复杂多样，来自不同领域的志愿者所组成的社会网络具有开放性、异质性、互补性等特点，强大的社会资源整合能力使得志愿服务成为应对重大突发事件的有效手段。五是具有应对重大突发事件的快速决策与行动能力。应急志愿服务体系规模相对较小、组织结构扁平化、决策链短，具有灵活的快速应变能力，往往能够在第一时间赶赴事件发生现场，及时开展专业救援，救援效率较高，因而已成为公共危机应对与管理的重要组成部分。

不过，应急志愿服务虽然具有上述优势，但是在现实的重大突发事件救援中，联动不足的问题也不断被暴露出来，制约着应急志愿服务的有效开展。具体表现为：一是应急志愿服务的有效组织管理缺失，统筹系统失衡。应急志愿服务主要来自四个渠道，即专业志愿服务组织、企业志愿服务团队、服务需求主体的平台招募力量，以及民间自发形成的志愿服务群体。这些来自不同渠道的志愿服务往往处于各自分散的状态，无法形成高效的联动机制，更缺乏总体统筹。尤其是民间自发形成的志愿服务群体，他们在提供应急志愿服务的同时，往往因为物资短缺、防护技能不足、资金难以为继而无法提供持续的志愿服务。二是资源整合机制缺失，保障制度不完善，志愿者权益难免受损。当重大突发事件发生后，往往是单个的志愿者或当地民间救援组织能够在第一时间到达现场，开展应对与救援。然而，资源的匮乏、专业技能的局限、权益保障的缺失等因素不免会直接影响到应急志愿服务的效果，甚至造成志愿者伤亡，这既增加了应急志愿服务的成本，也会对后续的应急救援带来负面影响。三是应急志愿服务的需求信息与供给信息难以有效对接。目前我国志愿服务信息的有效传递渠道较为单一，非官方信息难以整合进官方的信息发布网络，尚不能实现所有服务信息的“无缝对接”。中国志愿服务网是具有官方色彩的全国性志愿服务支持平台，通过了注册与审核的各类组织、项目可以在其中发布志愿者招募信息。与此相对的是，当重大突发事件发生后，受影响的个人及群体的临时性救助需求信息却往往难以在第一时间通过全国性的志愿服务信息平台予以发布，而只能依靠临时的私人互动信息群、微博、微信朋友圈等传播渠道进行救助需求信息的发布，有限的信息传播范围势必造成救助信息难以被社会及时了解，从而贻误救助时机。

可见，无论从国家治理制度创新的理论层面看，还是从重大突发事件应对的实践层面看，实现应急志愿服务有效联动和推进应急志愿服务协同治理都具有重要意义。

二、相关研究

随着人类活动范围的扩大和频率的增多，生态灾害、重大安全事故、全球性或区域性灾难频发，人类社会已然进入贝克所说的“风险社会”阶段。2008年5月12日，汶川地震发生后，大批应急志愿服务力量赶赴现场，参与地震救援、灾民心理援助、灾后援建等工作，发挥了至关重要的作用，这一年因此也被称为我国的“志愿服务元年”。公民意识觉醒、多元主体参与、志愿者积极作为等现象引起了研究者的关注，学界开始对我国的社会力量参与重大突发事件的应急救援进行了理论与实践反思。

(一)应急志愿服务的多元参与主体

在应对人为或自然因素造成的重大灾难时，作为危机治理主体的政府固然责无旁贷，但是社会多方力量的协同同样必不可少(3)张霄艳、孙枫华：《公共危机治理中的志愿服务参与研究》，《河南科技学院学报》2020年第9期。。多主体的应急志愿服务联动模式是对社会治理成效的检验，折射出国家与社会关系的实质，而基于“国家—社会”这一研究思路，有研究者聚焦于政府与社会力量的二元互动，认为基于政府与社会组织间的非对称关系格局与合作诉求，可以在应急管理中建立庇护型的政府与社会组织关系(4)林闵钢、战建华：《灾害救助中的NGO参与及其管理——以汶川地震和台湾9·12大地震为例》，《中国行政管理》2010年第3期。。另有学者进一步提出构建政府与社会组织在重大突发事件应对中的四种合作模式，即补充模式、替代模式、互补模式、疏离模式(5)陶鹏、薛澜：《论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构》，《国家行政学院学报》2013年第3期。。事实上，可以对参与重大突发事件应急志愿服务的社会力量作更进一步的细分，具体包括具有官方背景的专业志愿服务组织、民间救援组织、相关领域的公益组织、企事业单位等组建的志愿服务队伍，以及作为个人的志愿者。重大突发事件的应对与救助既涉及政府与社会力量之间的协同关系，也涉及社会力量之间的协同关系。

(二)应急志愿服务主体间的协同困境

就应急志愿服务多元主体间的协同关系看，重大突发事件的发生往往会使原有常规情境下社会治理体系的稳定结构受到冲击，从而呈现出过度扁平化的困境状态(6)张强、张欢：《巨灾中的决策困境：非常态下公共政策供需矛盾分析》，《文史哲》2008年第5期。，而以条块分割为基础的常态化管理体系存在不少问题，政府与社会力量之间的良性互动协同机制尚未建立健全(7)参见唐皇凤、吴瑞：《新冠肺炎疫情的整体性治理：现实考验与优化路径》，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期；张强、张元：《中国应急志愿服务发展现状与前瞻——基于新冠肺炎疫情应对的观察》，《杭州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。，政府各部门间的有效协同亦存在不足，应急志愿服务队伍建设缺乏统筹规划，分属于不同领域的应急志愿服务力量在重大突发事件应对中的有效联动还需进一步提升。在开展重大突发事件救援时，会有来自不同渠道的社会志愿服务力量参与其中，这些社会力量通常是自发前往事件发生地，由于有效联动的缺乏和救援信息的不对称，在参与重大突发事件时不免会出现无序状态，或者造成人力、物资、资金等投入的重复与浪费，或者形成救援的真空地带，无法实现应急救助资源的最优配置和使用。民间志愿服务主体在应急志愿服务参与中还可能面临合法性困境、参与困境、合作困境、资源困境、能力困境等诸多挑战(8)孟甜：《非政府组织参与灾害救助的困境解读与制度重构——以汶川地震为例》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2014年第2期。。从更宏观的视角看，志愿服务应对重大突发事件时面临着跨越区域的“碎片化”、跨越功能的“防火墙”、跨越国界的“非传统”等困境(9)张勤、艾小燕：《志愿服务在重大突发事件中的应急联动新探索》，《中国行政管理》2020年第10期。。

(三)多元主体有效协同的路径与策略

现代社会风险治理是政府与社会合作互动的一个过程，即是说，政府不仅要引导社会，还要依赖于社会志愿者、公民以及国际组织等多元主体，实现彼此之间的合作与互动。为应对重大突发事件，必须构建良性的应急管理伙伴关系(10)孔新峰、褚松燕、邓名奋：《论减灾救灾中的社会联动参与机制》，《中国行政管理》2011年第9期。，创新应急管理制度，并在制度规范、组织结构、合作机制三个维度上实现多主体的协同共治(11)王法硕：《我国应急志愿服务协同治理的实践与对策》，《学习与实践》2014年第11期。。在中观层面，可基于志愿服务参与的“组织化建设”视角，采用项目化与组织化的方式，构建志愿服务力量的制度化参与渠道(12)陶鹏、薛澜：《论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构》，《国家行政学院学报》2013年第3期。。随着应急志愿服务的发展，参与主体愈加多元，实现参与主体有效联动无疑是促进应急志愿服务效能最大化的关键所在。通过将市场主体与个人纳入分析范畴，可构建形成政府居中指挥协调，社区、社会组织、志愿者等社会力量有序参与的社会联动机制。由于重大突发事件影响的广度与深度不断增强，志愿服务主体联动研究也随之愈发深入，志愿服务参与渠道的多元化与制度化、参与方式的精细化与常态化，以及志愿者参与公共危机管理的系统化、专业化，成为更具可操作性的策略(13)李贝雷、陆婷：《协同治理视角下加强公共危机管理中志愿者服务有效性的对策探析》，《黔南民族师范学院学报》2019年第5期。。同时，区域、国家以及地区间的联动在应对重大突发事件时愈益重要，构建区域和国际应急合作机制也成为另外一种有效手段(14)张勤、宋青励、张秀：《重大突发事件志愿服务应急能力建设思考》，《社会治理》2021年第7期。。

经过诸多学者的共同努力，原来单纯的从实践分析到对策提出的应急志愿服务研究模式已然改变，研究的理论性得到了显著提升。关于政府、社会组织、企业、公民个体在应急志愿服务中进行有效协同的可能性与必要性，以及应急志愿服务的主体联动策略，相关学者从宏观、中观两个层面所作的探讨极具启发意义，本文拟以此为基础，基于公共危机协同治理理论视角，围绕应急志愿服务主体联动问题加以阐释，并进而提出更为具体和更具可操作性的联动策略。

三、应急志愿服务及其多主体—全过程联动

协同理论认为，任何一个复合、开放、稳定系统的形成，都要依照一定的方式，通过子系统之间的协同合作、有序运动，使系统从无序状态转变为具有一定结构的有序状态。整体效果并不是由系统各要素简单相加形成的，而是在人们有意识的行动下促使系统各要素协同运作所得到的结果，且协同的整体效果往往要大于各部分要素加总所产生的效用。

(一)协同治理理论与应急志愿服务

协同治理理论源于协同学理论和治理理论，它强调多元主体(组织、个人、团体)为实现共同目标而在公共事务处理中的协作与联动。该理论提出后，不仅成为公共管理学的前沿理论，而且其应用领域也得到了进一步的拓展，政治学、经济学、管理学、社会学等学科都对其有所借鉴。协同治理是对公共管理模式的一种概括和提炼，不同国家因社会制度、政治体制、发展阶段、社会组织成长情况的不同，不可能采用统一的治理模式，往往会根据自己的具体国情探索治理的具体运行方式和运行机制，而且在不同的领域中，协同治理的运行方式和运行机制也会存在差异(15)徐嫣、宋世明：《协同治理理论在中国的具体适用研究》，《天津社会科学》2016年第2期。。公共危机管理是公共管理的一个重要领域，由于多元主体的参与，大多数学者倾向于将协同治理理论运用于公共危机管理研究，并提出了“公共危机协同治理”这一概念，将其界定为“公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门(NGO)、企业部门以及公民个人，通过自觉地组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效预防、处置和消弭危机”(16)张立荣、冷向明：《协同治理与我国公共危机管理模式创新——基于协同理论的视角》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2008年第2期。。协同治理理论强调治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织组织间的协同以及共同规则的制定。

重大突发事件的应急志愿服务主体具有明显的多元特征，相互之间必须进行密切的合作与协同，而互联网技术的迅猛发展与广泛应用则为应急志愿服务的实现提供了技术支撑，重大突发事件的救援力量可以借助相应的信息技术平台实现主体间的有效联动，在信息、资源、技术等方面实现共享。虽然应急志愿服务具有多中心的特征，但政府在规则的制定与实施、应急救援信息技术平台的建立与运行、各部门区域的统筹安排、各类要素的科学配置、突发事件的善后处理等方面具有绝对优势，因而在重大突发事件的应急救助中必定发挥主导的作用。公共危机协同治理理论对于应急志愿服务联动问题的研究无疑具有极强的适用性，可基于公共危机协同治理理论探索应急志愿服务的联动逻辑，为构建重大突发事件应急志愿服务多主体—全过程联动模式奠定坚实的理论基础。

(二)应急志愿服务的多主体—全过程联动

应急志愿服务的多主体—全过程联动包括两大要点：一是建立以政府为主导的多主体协同格局；二是形成重大突发事件事前、事中、事后的全过程联动。

1.建立以政府为主导的多主体协同格局。重大突发事件具有发生突然、破坏力强、影响巨大、涉及面广等特点，往往需要强有力的管理主体从宏观与全局的角度来统筹协调。政府因其自身强大的号召能力、动员能力、强制执行能力而成为最有效的治理主体，必然在应急管理中发挥不可替代的主导作用。

从我国的现实情况来看，无论是中央政府还是地方政府，都具有极强的组织动员能力，可以在制度供给、资源调配、人员安排、资金保障等方面发挥绝对的主导作用。随着社会领域的发展，各种社会力量在社会治理中的协同作用愈加突出，民间救援力量在2008年汶川地震、2010年玉树地震、2020年新冠肺炎疫情，以及2021年河南特大水灾等重大突发事件应对中的积极表现，有力地印证了应急志愿服务在重大突发事件应对中不可或缺的重要作用。政府主导下的应急志愿服务有效联动，既适应于我国“国家—社会”的关系格局，也符合社会公众的心理预期，因而是应对重大突发事件的有效手段。在重大突发事件应对中，政府发挥主导作用，运用多种手段激发不同主体的应急志愿服务积极性，强化多元主体有效互动的应急志愿服务优势，促进多元主体在应急志愿服务中优势互补，从而形成“政府主导、社会参与、上下联动、优势互补”的应急志愿服务多主体协同格局。除了政府而外，社会组织、企业、社区、公民个体都有其自身的能力、资源和责任，可在应急志愿服务中形成责任与权利相对等的治理结构。社会组织、企业、社区、公民个体间也需要形成有效联动，精准识别志愿服务需求，构建应急志愿服务的多中心网络，培育社会资本，促进信息沟通。

2.形成重大突发事件事前、事中、事后的全过程联动。重大突发事件的发生具有不可预见性，应急志愿服务需要在第一时间开展救援工作，通常情况下并没有充足的准备时间，而且随着突发事件的发展，应急志愿服务还需要根据进展情况随时进行调整。现代危机管理理论基本上都认同公共安全事件有其特定的生命周期，斯蒂文·芬克将危机事件的周期分为潜伏期、突变期、蔓延期和解决期，另有学者将危机事件划分为危机前、危机中和危机后三个阶段(17)Steven Fink.Crisis Management:Planning for the Inevitable.New York:American Management Association,1986,p5.。

从国际经验来看，发达国家比较注重对突发事件的全过程管理。比如，美国针对不同阶段制定相应的计划和措施，使应急管理处于有序状态；英国政府提出，灾难真正来临的应急手段只是应急管理的一部分，预防灾难的发生才是关键所在，应当把应急管理纳入日常工作体系，做好充分准备；日本则把预防和应对危机看得同等重要，每年都要举行全国性的防灾演习，在危机出现前就采取较为有力的预防措施。我国政府同样重视对突发事件的全过程管理。2017年1月，国务院办公厅发布的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》明确提出：“坚持源头治理、关口前移。创新应急管理制度和方法，强化预防与应急并重、常态与非常态结合；加强风险识别、评估，最大限度控制风险和消除隐患，推进应急管理由应急处置为重点向全过程风险管理转变。”

与突发事件的不同发展阶段相对应，应急志愿服务需与之衔接，实现重大突发事件的事前、事中、事后全过程联动。事前，由政府主导，建立突发事件统筹机制，制定及时有效的管理规则和流程，明确各志愿服务主体的职能责任，搭建信息平台，做好志愿者的人才储备，通过志愿服务指导机构提升志愿者的专业技能；事中，以事件发生为信号，启动相应级别的志愿服务响应程序，由政府相关部门牵头建立突发事件指挥中心，与其他志愿服务主体进行快速联动，利用专门的信息平台，将人员、物资、资金加以整合，进行合理配置，并根据事件进展及时调整志愿服务策略；事后，依据信息平台与志愿组织的应急志愿服务记录，实施针对志愿服务组织和个体的回馈制度，开展应急志愿服务绩效评估，进而修正相关的制度设置。

四、应急志愿服务的多主体—全过程联动策略

重大突发事件就是一场大考，检验着国家的治理能力与治理水平，不过也往往在这样的重大突发事件中，蕴含着制度完善、体制创新、治理能力提升等的契机。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》规定：“加强应急志愿服务法规制度建设，明确志愿服务范围和志愿者的权利义务；健全志愿者和志愿服务组织参与应急的工作机制，完善志愿者招募、注册、技能培训与管理，引导志愿者和志愿服务组织有序参与应急救援与服务；鼓励发展专业性应急志愿者队伍，提升我国应急志愿服务能力和专业化水平。”2017年8月，国务院出台《志愿服务条例》，这是我国公益事业发展历程中的一个重大事件，使得志愿服务由社会动员回归到慈善领域，凸显了志愿活动的本质特征。根据有关法规和政策规定，结合重大突发事件应对中的志愿服务面临的困境与挑战，笔者认为需进一步强化重大突发事件的事前、事中、事后三个阶段的主体联动，优化应急志愿服务体系，提升应急志愿服务效能。

(一)重大突发事件前的联动

重大突发事件前的有效联动，能够提升预警效能，对于重大突发事件治理具有重要意义。应急志愿服务的归口管理、相关制度设置、公益意识培养、复合型人才储备、专业技能提升，是实现重大突发事件前主体联动的关键环节。

1.建立统筹机制。无论是从国际经验看还是从我国的社会现实看，在重大突发事件的防控中，政府具有超强动员能力、全局统筹能力和强制执行能力，因此，在应急管理中，政府是不可替代的主导力量，只能通过政府的统筹实现多主体的协同与联动。一是实现志愿服务的统一管理。尽管欧美发达国家的志愿组织注重民间力量的参与，强调社会自主发展，但是随着志愿服务内容的增加和服务领域的拓宽，政府推动和支持的重要性愈发凸显。从我国的政治社会环境及社会动员模式看，政府的统筹协调作用更是不可或缺，如果离开了政府的支持与推动，志愿服务势必难以实现良性发展。目前，我国的志愿服务管理职能，分散在诸如文化、财政、宣传、教育、精神文明建设、民政等不同的部门，以及工会、妇联、共青团等不同的组织，且彼此之间存在一定的壁垒，难以形成对志愿服务的统筹管理。依据《志愿服务条例》，应做好志愿服务管理的顶层设计，将志愿服务管理等相关工作交由专门的机构进行统筹，由该机构承担制度供给与政策执行的职责。二是政府牵头搭建志愿服务平台，实现对志愿服务平台的规范化管理。可由专门的机构牵头，设立统一的志愿服务平台，建构社会组织、慈善事业、社区发展、志愿服务的协同体系；由相关部门定期对志愿服务平台进行评估和考核，依法依规对平台的违规行为进行惩罚和纠正，保证志愿服务信息的公开化和透明化，提升志愿服务信息的可靠性和有效性。

2.完善制度设置。相较于公益事业发达的国家和地区，我国志愿服务的规范化发展起步晚、历程短，制度化程度还不够高，一定程度上影响了志愿者的参与热情和志愿服务的效果。推动志愿服务的规范化和制度化发展，必须以弘扬志愿服务精神为核心，“构建能让志愿服务理念得到充分发展与良好运行的外部保障条件，最终遵循一致的行为选择”(18)李敏：《深入推进志愿服务制度化建设》，《中国特色社会主义研究》2019年第3期。。受行政法规自身特点的限制，《志愿服务条例》虽然填补了相关制度设置的空白，但是仍然存在不尽人意的地方，对于志愿服务活动的开展只是提供了指导性的规定，一些具体细节还有待进一步明确和规范。完善志愿服务的制度设置，当务之急在于建立健全以下两个方面的制度规定：一是建立健全志愿服务提供者权利与义务的制度规定。因重大突发事件的紧急性和危险性，需对志愿服务提供者在志愿服务中的权利和义务作出具体明确的规定。就应急志愿服务来说，应急志愿服务的提供者应享有安全保障权、物资帮助权、风险知情权等权利，同时必须切实履行服从统一指挥与安排的义务。二是完善志愿者权益保障制度。重大突发事件具有突然性、高风险性、发展不确定性等特点，相较于常规志愿服务，重大突发事件中的志愿服务参与者面临着更高的风险，权益保障问题尤为突出。因此，应与《社会保险法》对接，构建志愿者致害责任保险制度，明晰志愿者、志愿组织以及志愿服务对象在责任保险中的地位，完善公众责任保险。

3.培养公益意识。志愿服务的发展离不开良好的社会公益氛围，离不开对民众社会参与意识的培养。可以通过宣传、教育、实践等方式提升公民的志愿服务参与热情，践行志愿服务精神。一是宣传志愿服务精神。《志愿服务条例》为志愿者服务事业的规范化、制度化开展提供了基本的保障，有助于推动志愿服务的健康发展。因此，应以《志愿服务条例》的出台为契机，做好志愿服务的宣传。一方面，可通过社区、学校、公益讲堂等渠道宣讲该条例的基本精神，让更多的民众了解志愿服务的内涵、参与渠道和方式，以及志愿服务参与认定、参与回馈制度等相关知识；另一方面，可通过互联网、广播电视、纸质媒介、自媒体等渠道发布公益广告，倡导全民志愿参与，营造浓厚的社会公益氛围。二是开展志愿服务教育。志愿服务教育可纳入基础教育和高等教育的课程大纲，融入学生的思政课教育教学，培养他们的社会公益意识，激发其志愿服务参与热情，以此提升青年人的志愿服务意识。社区、社会组织和企业可通过讲座、论坛、座谈等形式开展志愿服务宣讲，强化大众对志愿服务的认知，使其了解志愿服务相关法律法规，进一步增强社会公益意识，培养公共精神。三是鼓励志愿服务实践。在志愿服务教育的基础上，社区、社会组织、学校、企业可通过社会公益项目和各类公益活动为志愿者提供尽可能多的实践渠道，使他们通过参与志愿服务实践，体悟志愿服务理念，提升志愿服务意识，践行志愿服务精神。

4.做好人才储备。近年来，我国志愿服务不断发展，越来越多的志愿者在重大突发事件和各项重大活动中发挥着不可替代的作用。《中国慈善发展报告(2020)》提供的数据显示，截至2019年底，我国实名注册志愿者总数达到1.69亿人，占中国大陆人口的14%左右，累计志愿服务时间为22.68亿小时，分别较2018年增长13.9%和3.2%。不过，相较而言，这一比例仍明显低于公益事业较为发达的一些国家和地区，说明我们的志愿服务还有较大的提升空间。

我国人口基数大，志愿服务的人力资源丰富，可根据不同组织的特点，打造立体化、多层面的志愿者人才储备体系。一是发挥党团组织优势，动员党员和共青团员参与志愿服务。参与志愿服务与党员和共青团员的宗旨使命相契合，是新时代党团组织践行以人民为中心服务理念的有效载体。各级党团组织可以将党员和共青团员的志愿服务参与认定为党团组织活动，这样既可以挖掘党员和共青团员的志愿服务潜能，又可以丰富党团组织活动的形式。二是依托街道社区，动员辖区内的有生力量参与志愿服务。社区居民往往具有较高的异质性，离退休人员、退伍军人、自由职业者等都是社区内可动员的重要人力资源。社区动员的关键在于提升社区凝聚力，真正实现社区自治。应以社区居民的需求为导向，鼓励他们主动参与解决本社区的问题，同时调动社区居民参与志愿服务的积极性，不断壮大社区志愿者队伍，做好人才储备。三是依靠工会组织，做好企事业单位的志愿者动员。企事业单位既可以创造社会财富，又可以通过多种形式承担社会责任，因而是社会公益事业的重要参与主体。在企事业单位的志愿者动员活动中，应重视发挥工会组织的统筹作用，组织开展人员动员、志愿者培训、资源整合、内外联络等工作。四是通过各级各类学校，引导学生参与志愿服务，储备志愿服务人才。高等院校与中小学都可根据学生特点，建立志愿者团队，使他们通过参与校内、社区、社会的公益项目、重要活动等志愿服务活动，体悟志愿服务精神，培养志愿服务意识，积累志愿服务经验，为将来成为合格的志愿服务者奠定良好的思想和能力基础。

要根据应急志愿服务需求制定科学的志愿者人才储备战略，通过上述四种渠道动员社会各领域的优秀人才参与志愿服务，以打造领域广、专业全、数量多的志愿者队伍。尤其是关键行业，如医疗、救援、物流、餐饮、战略物资生产、心理咨询、安保、会计、法律咨询等，必须建立专业化的志愿服务队伍，保证由专业的人做专业的事，培养志愿服务的中坚力量，进而提升志愿服务效能。同时，应重视利用大数据技术做好志愿者的注册登记工作，实现对志愿者的动态管理，保证信息的准确性与有效性。

5.提升志愿者的专业技能。志愿者的技能培训是提升志愿服务水平的关键，也是志愿者做好自身安全防护的必要举措。不同类型的突发事件、社会公益项目以及重要活动对志愿者的技能要求不同，为实现高效的志愿服务，需要实现专业技能培训的常规化与制度化。对于志愿者的技能培训，可采取政府主管部门统筹，社区、社会组织、企业、学校协同的模式，重点是做好专业技能培训与志愿者权益保障培训。一是建立志愿服务研究机构，为志愿服务技能培训的规划与实施提供智力支持。志愿服务技能培训是一项专业性要求较高的工作，需要整体统筹和具体实施。应在政府主管部门的统筹之下，建立以科研机构、高校、企事业单位的专家学者为主体的志愿服务研究机构，通过政府购买服务的形式，对志愿服务技能培训进行规划，制定培训课程纲要，组织开展相关的技能培训和提供相应的智力支持。二是针对专业性较强的志愿服务，如医疗救护、救援、心理援助、财务信息管理、物资流通、仓储管理等，需在做好人才储备的基础上，实施制度化培训，定期进行演练，通过实践提升专业技能。同时，采用资格认证的方式，制定相应标准，设置准入门槛，激励志愿者达到一定的专业技术要求，获得从事相关志愿服务的资格。三是开展志愿者自身权益和自身安全保障的培训。相关法律法规的学习是志愿服务培训的一个重要方面，提升志愿者的法治意识和素养，不仅可以保证志愿服务的合法性，而且也是对志愿者自身权益的保障，可以有效避免志愿服务过程中可能出现的法律纠纷。坚持培训与服务并重，通过集中辅导、座谈交流、案例分析等方式，定期为志愿者提供培训，传授专业逃生、救援等知识，提升他们的安全技能。

(二)重大突发事件中的联动

人员、物质、资金、信息等资源是应急志愿服务的必备要素，在重大突发事件应对中，相关资源能否得到有效配置关系到应急志愿服务开展的效率与效果。应急志愿服务资源的有效配置既依赖于以政府为核心的高效指挥，也依赖于数据信息平台的技术支持。

1.建立应急指挥中心。根据突发事件的不同性质，政府应在第一时间成立相应的应急指挥中心，启动应急措施，将应急志愿服务的管理纳入应急指挥中心的工作范畴，建立志愿服务协调部，对不同主体的志愿服务进行统筹安排。通过制度、人员、物资、资金等形式的支持，形成政府与社会力量在重大突发事件应对中的有效对接，保障民间志愿服务的有序参与。要及时准确地了解志愿者的参与情况，做好信息的审核与备案。在确认志愿服务信息的基础上，确保志愿者的风险知情权，并做好必要的应急培训。要与《社会保险法》对接，为志愿者办理相应的人身意外伤害保险，以确保重大突发事件中志愿者的安全保障权利。

2.依托信息平台，合理配置人员、物资、资金。大数据具有信息量大、种类多、实时性强、蕴藏价值高等特点，应通过政府购买服务的形式建立综合数据信息平台，交由第三方做好数据的汇总与维护。建立志愿者信息库，各类志愿者统一入库，实现信息互通。采用“平战结合”的模式，规划志愿服务响应等级，通过统筹平台，打通社区、社会组织、企业、学校等组织内部的志愿者数据链接，根据响应等级有层次地发动志愿者参与，建构应急志愿服务响应机制。对于较为分散的多渠道志愿服务，更需信息化的数据系统来发挥技术支持作用。要将官方服务需求与非官方服务需求信息加以整合，尤其是在应对重大突发事件时，可通过平台来实现数据互通，保障志愿服务供给与志愿服务需求的有效对接，实现信息的开放和共享。要发挥志愿服务平台的灵活性、竞争性、共享性等特点，通过公开透明的志愿服务信息，实现整个社会的参与和监督，保障志愿服务体系的良性运行。

(三)重大突发事件后的联动

重大突发事件后的应急志愿服务记录、回馈与评估是重大突发事件应对必不可少的环节，规范的志愿服务记录、多元的回馈形式与科学的评估有助于实现应急志愿服务的可持续发展，进一步促进参与主体的有效联动。

1.完善志愿服务记录制度。通过志愿服务记录制度，可将参与重大突发事件的志愿组织和志愿者进行备案，进而实现对应急志愿服务的反馈与激励。科学完善的志愿服务记录制度是促进志愿服务健康发展的必要条件。目前，我们尚未形成全国统一的志愿服务记录制度，各地方的志愿服务记录较为混乱，多部门交叉、记录标准不一致等问题比较突出，因此，应尽快规范志愿服务记录制度，实现志愿记录的归口管理，统一记录标准，完善统计口径。要针对突发事件设计应急志愿服务记录，打通服务信息申报渠道，提高应急志愿服务的记录权重。

2.建立多元化的志愿服务回馈制度。有学者认为，“志愿者行动往往是一种基于利己主义的利他主义，它出于私利，但又超越私利，并为与他者的联系提供了契机”(19)李晓光、李黎明：《制度分割、志愿者行动与公共性再生》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2020年第1期。。由此可见，将志愿者的服务理解为彻底的无私奉献与不求回报，乃是对志愿服务精神的并不全面和正确的理解，既有损于激发志愿者的服务积极性，又不利于促进志愿服务的健康发展。应急志愿服务的人员来源渠道多元、类型多样，志愿服务的回馈制度因而应根据不同类型志愿者的需求而具体设计。针对青年志愿者，可建立专门的志愿服务档案，将他们参与志愿服务的情况进行记录，作为重要的依据，在求职、进修、学分认定等方面给予适当的政策倾斜；针对企业等组织化主体，可完善相应的税收政策，根据组织开展志愿服务情况给予适当的税收优惠，鼓励企业等组织化主体积极从事志愿服务活动；针对提供志愿服务的贫困群体，可提供适当的资金回馈；针对老年志愿者，可通过建立“时间银行”的方式为他们储存志愿服务的“时间货币”，待其有需要时支取并用于购买养老服务(20)参见陈功、王笑寒：《我国“时间银行”养老互助模式运行中的问题及对策研究》，《理论学刊》2020年第6期。。总之，要重视加强对参与重大突发事件志愿者的回馈，依据突发事件的风险级别和服务类型，相应提高对志愿者的回馈，建立动态的志愿回馈制度。

3.实施科学的绩效评估，对事前、事中的联动机制进行修正。重大突发事件结束后，应确定科学的评估目标、建立完善的评估程序，委托第三方对志愿服务的绩效进行评估，并将评估结果及时进行反馈。通过绩效评估，进一步完善相应的制度和机制，促进应急志愿服务的良性发展。

综上所述，基于公共危机协同治理理论，构建重大突发事件应急志愿服务的多主体—全过程联动模型，强调重大突发事件事前、事中、事后多元主体的有效联动，可实现对重大突发事件的有效应对，进而提高社会治理效能。