治理困境、数字赋能与制度供给——基层治理数字化转型的现实逻辑

黄新华，陈宝玲

(厦门大学公共事务学院，福建 厦门 361005)

基层治理是一个政治制度框架或政治结构中最基层的权力运作形式，它既是理解社会整体性转型发展的基本方式，也是研究国家发展路径的一个重要切入点。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第8页。。实现国家治理体系和治理能力现代化，重心在基层，难点也在基层。进入21世纪以来，伴随着经济社会的剧烈变迁和网络社会的迅猛发展，借助数字授权推动社会主体相互协调，依托数字赋能促进公共服务精准高效，正成为基层治理的一种新形态。基于数据共享、流程再造和业务协同，数字化治理实现了跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的综合管理服务，促进了数字供给与治理需求的有机匹配。作为行政变革的重要组成部分，基层治理数字化转型不可避免地受到科层体制的规范和约束(2)吴晓林：《技术赋能与科层规制——技术治理中的政治逻辑》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。，技术逻辑只有与制度逻辑以及构成组织间网络的社会关系相连结相合并，才能赋予基层治理数字化转型合法身份，推动转型向纵深发展，并规制转型的附带风险。

一、治理困境：基层治理数字化转型的内生动力

当前我国正处于发展与风险并存的时期。从国际看，世界局势风云变幻，中国发展的外部环境日趋复杂；从国内看，我国正处在实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的关键时期。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推动社会治理和服务向基层下移、把更多资源下沉到基层的进程中，面对社会结构变迁、社会发展转型、社会风险放大引发的治理困境，依托技术嵌入赋能推进基层治理向数字化转型，提升基层治理效能，确保基层治理行稳致远，不仅是信息社会演进的必然趋势，也是发挥制度优势、推进基层治理现代化的必然要求和现实选择。

(一)社会结构变迁引致的治理困境催生基层治理数字化转型

传统社会，基层以差序格局和伦理本位为核心，是一个相对封闭、内聚和紧密的功能性共同体，流动受阻、家本位、小农经济、地权结构和以村而治的乡村治理情境，共同造就了“不离乡土”的经济形态、文化特征和价值观念。新中国成立以来，尤其是改革开放后，工业化、城镇化和市场化在对人们的行为惯习、思维方式和价值观念产生巨大冲击的同时，也重塑了乡村的社会结构、伦理秩序和乡土本色，基层文化观念逐步从一元向多元、从乡土向市场、从封闭向开放演变(3)陈文胜：《城镇化进程中乡村文化观念的变迁》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。，社会结构逐渐从聚居向混居、从主干向核心、从熟人向陌生人变迁(4)陈文胜：《城镇化进程中乡村社会结构的变迁》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第2期。。在流动化、多样化和分散化的“后乡土中国”，“公域”逐步解构而“私域”尚未成型，以往的观念虽已残缺不全，却依旧有着十分强大的力量，取而代之的观念仍处在形成的过程之中(5)[法]古斯达夫·勒庞：《乌合之众——大众心理研究》，冯克利译，北京：中央编译出版社, 2005年版，第2页。。人们在迈向市场经济的进程中，日益关注主观感受，重视个体权益，追求价值实现，进而通过社会互动彰显主体就位，凭借行政参与宣告权益在场，依托政治互动迈向治理参与，倒逼基层社会管理向社会治理转变。

从党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，到党的十八届三中首次提出创新社会治理体制，社会管理向社会治理的变迁经历了一个循序渐进的过程。治理是公共或私人个体与组织处理其公共事务的多种方式的总和，与管理虽然只有一字之差，却包含了淡化传统“行政国家”的价值旨归。从社会管理到社会治理，面对基层场域权责观念碎片化、服务供给碎片化和事务管理碎片化交织呈现的复杂问题(6)段尧清：《以数字化转型应对基层治理碎片化》，《国家治理》2020年第38期。，基层治理的有序推进需要在参与主体、权力行使、治理方式和目标导向等多方面进行调整优化。为了建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，深入推进中国特色的“整合式共治”，社会结构变迁形塑的基层社会亟需运用互联网、区块链、云计算和人工智能等技术赋能推进基层治理升级换代，在数字化转型的进程中发挥技术的驱动功效和降躁功能，更新基层治理理念，改革基层治理体制，优化基层治理机制，激活多方主体，汇聚多方意见，吸纳多方智慧，推动基层治理从政治主导迈向社会建构，从行政独舞迈向协商共治，从少数人说话迈向多数人对话，从各说各话迈向协商对话。

(二)经济社会快速发展引致的治理困境推动基层治理数字化转型

改革开放以来，伴随着经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变革，同质性社会向异质性社会转轨，使得追求同一性和稳定性的社会管控机制失去了基础，遭遇了不同程度的合法性、绩效性和制度性困境。面对异质性社会引发的挑战，如何在高效应对矛盾冲突的同时维持乡村秩序发展，成为基层治理不可回避的问题。更重要的是，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，社会主要矛盾中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农业农村发展不充分。

城乡发展的不平衡与农业农村发展的不充分，决定了落实国家发展宏伟蓝图的艰巨任务在基层，推进党和国家各项政策扎根见效的工作也在基层。伴随着市场监督、综合执法、民生服务和矛盾调解等工作任务的积聚扩展，基层承载的要求、标准和压力持续增多放大，加剧了治理多元性角色、错综性权益和博弈性关系的外在冲突。适应社会发展转型需求的基层治理隐含着现代化的基本诉求，如果长期存在治理能力不足的短板和弱项，治理现代化就不能从纸上走向路上(7)徐奉臻：《从两个图谱看国家治理体系和治理能力现代化》，《人民论坛》2020年第1期。。基层治理因此亟需吸纳新技术、新手段和新工具，着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应，在化解信息失真矛盾、缓和行动迟缓梗阻、消解效能低下等困境的同时激活基层治理潜能，拓展基层治理智能，增强基层治理效能，推进基层治理从碎片化转向整体性、从封闭转向开放、从手工作业转向智慧治理，进而完善基层应对异质社会的治理体系，提升基层消解矛盾冲突的治理能力。

(三)社会风险放大引致的治理困境呼唤基层治理数字化转型

风险是人类生存和发展的衍生物。在百年未有之大变局中，伴随着现代化进程的有序推进，我国在获得巨大发展潜能和发展机遇的同时，面临的政治、经济、文化、社会和生态等风险挑战也前所未有，未知的、意料之外的风险正逐步成为政治社会的主宰力量(8)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译，南京：译林出版社，2018年版，第8页。。高度复合化和极其复杂化的社会风险一方面对人们的生存和发展构成严重威胁，另一方面也加剧了国家保障公民健康和安全的压力。当前，由收入分配差距、民生保障短板、权利配置失衡和社会排斥冲突等引发的风险叠加，多样化和碎片化的社会流动对基层场域差序格局和自发秩序造成强烈冲击，衍生了基层治理新风险。

社会心态、生态环境、突发事件和金融危机等新风险交织共振，不仅加剧了乡村社会的脆弱性，也挑战了基层治理的有效性(9)张军：《基层社会风险动向与治理策略转向》，《国家治理》2020年第27期。。新风险隐含着社会结构变迁脱节、产业结构调整滞后、利益分配机制失衡和意识形态认知冲突等困境。新风险的传导性、流动性和散发性特征日益突出，从酝酿、发展到爆发的周期不断缩小。各类社会风险的持续放大呼唤基层治理必须以互联网、区块链和人工智能等技术为载体，尽快与数字技术深度融合，从事前、事中、事后的整体视角出发，在突破数据观念瓶颈、补齐基础条件短板、强化保障体系弱项的进程中推进条块权力整合、主体利益调和、场景数据融合(10)孟天广、王烨：《基于大数据的社会治理创新:地方创新与治理效能》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。.，从源头、传导、转化的关键环节着手化解基层治理风险，优化治理环节，提升治理水平，增强治理能力。换言之，如何确保基层风险防控关口前移、源头勘测、综合施策，打好风险抵御的阻击战，进而将风险隐患化解在萌芽状态，解决在基层，持续增强基层风险治理的前瞻性、精准性和科学性，正严峻考验着各级领导干部的基层社会治理能力。

二、数字赋能：基层治理数字化转型的整合创新

社会结构变迁、社会发展转型和社会风险放大倒逼的基层治理数字化转型，不仅是满足基层治理刚需、消解基层治理困境、弥合基层公共服务供给和人们美好生活需求内在张力的重要途径，也是抢占数字时代竞争新优势制高点的战略选择、促进基层治理体系与治理能力现代化的现实要求。互联网、区块链、云计算、大(块)数据和人工智能等技术嵌入形成的数字化治理，助推了治理主体、形式、内容、过程和方式的有机协调，促进了数字应用、服务和治理的融合创新，为基层治理体系转型赋予了新动能，为基层治理效能升级提供了新路径。

(一)数字赋能拓宽治理边界，将会极大推动基层公民政治参与

分税制改革以来，财权逐级上收，事权逐级下移，基层政权一度出现空心化、悬浮化和内卷化，“独白式对话”的科层体制和“喧嚣话语圈下沉默大多数”的管理模式虽然加强了人与人的相互依赖，但同时也抑制了情感需求和创造活力，使人们离得更远(11)马骏、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，北京：中国社会科学出版社，2004年版，第80页。。基层治理的数字化转型借助技术嵌入的数字赋能突破了时间的掣肘和空间的限制，拓宽了基层治理边界，增强了基层整合功能，使得基层线下单向治理向线上线下联动集聚转变，政府行政“独白”向社会主体“在场”变迁，公民参与在从管控向共治转轨的进程中逐渐被赋予重要地位。

基层治理数字化转型坚持以公众为中心，更新和丰富了公共治理“工具箱”，在时空压缩和社会建构并举的进程中，持续提升了公众的使用体验和便利性感知。一方面，基层治理数字化转型通过向社会和公众赋能，夯实了基层民主根基，完善了基层民主制度，构建了多方参与、多元共治和多点联动的数字机制，丰富了民众表达、交流和互动的途径，保障了民众知情、参与和监督的权利，推进了基层治理由单向管理转至双向互动。另一方面，基层治理数字化转型通过向党委和政府赋能，弥补了基层网络短板，搭建了深度挖掘、联机分析和综合研判的数字体系，促进了社会各界意见和诉求的有效表达。进而言之，数字多向赋能打造了系统完备、兼容并蓄的网络系统和线上线下联动、传统现代互补的治理模式，通过程序化、规范化、民主化和高效化的设计，汇集各方意见，在权益整合和决策优化的进程中推进政治民主、行政高效和社会认同，发挥了数字挖掘的潜在价值，推动了基层协商民主广泛、多层和高效发展，强化了基层政府信息反馈和模块应用能力，让互联网等成为政府同群众交流的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。

(二)数字赋能重塑治理流程，将会极大提升基层治理效能

伴随着国家对“三农”问题定位的转变、社会对乡村认知的改变以及基层自身结构的变迁，基层治理迎来新的发展机遇。依托技术嵌入的基层治理数字化赋能促使传统科层组织中的制度结构、工作结构和信息结构适度调整、优化和升级，构建了以信息共享为基础、以运转高效为要旨和以问题解决为重心的新型工作结构，为创新基层治理提供了广阔空间。在以互联网、区块链、大(块)数据和云计算等技术为媒介的环境下，通过数字聚类赋能而形成的点对点传输、共识机制交叉验证和加密算法等在多部门(主体)间汇集的在地化、系统化和逻辑化数据以及打造的去中心化、点面型和分布式网络，会强化数据关联和价值重构，打破信息烟囱和行政壁垒，促进业务重组和流程再造，增强数字融合和部门合作，催生交叉团队和协作联盟，推进基层协同和无缝治理，基层治理正朝着数字互联、合作共赢的近乎零边际成本的方向迈进。

与此同时，以互联网、云计算和人工智能等技术为载体，数字简政赋能将会整合基层组织架构和权责清单，优化再造基层治理平台和服务流程，减少基层社会存在的繁文缛节，促进治理主体、治理要素和治理机制的有机协调，形成多方参与、分层监督、合理担责的治理体系；创建不见面审批、一站式办理、一条龙服务、集成套餐移动政务的治理模式；建构网络覆盖全、数字来源广、服务一体化的治理形态；塑造纵向到底、横向到边的标准、规范、便捷、透明的虚拟政府；完善跨部门、跨层级、跨区域的政务服务。可以预见，随着技术嵌入对数字鸿沟和信息壁垒的破除，以及技术驱动对数字碎片和信息海洋的关联整合，基层重组治理体系、创新治理机制、再造治理流程的趋势会进一步加强，基层治理供求关系会朝着精细化精准化方向发展，人民群众的获得感、幸福感和安全感将会持续提升，基层治理在不久的将来会开启智能数字治理的新篇章。

(三)数字赋能优化治理工具，将会极大增强基层风险防范力

维护社会秩序和政权稳定是基层治理的应有之义，但以管控为主的传统社会管理“以堵为主，以疏为辅”，头痛医头、脚痛医脚的“修补”模式和拆东墙补西墙的“应急”策略往往导致治理难题循环往复，尾大不掉，串联、耦合、并发的复合性风险难以得到实时、精准、前瞻的有效应对和遏制，基层风险治理陷入内卷的怪圈。数字化转型推进基层风险治理化堵为疏、疏堵兼容，借助大(块)数据、云计算、区块链等技术，数字赋能显著提升了基层风险战略防范力和敏捷应对力，为标本兼治、重在治本、健全重大决策社会稳定风险评估机制提供了新进路。以互联网为信息节点，以物联网为技术介质，数字赋能将基层场域内的人和物无缝对接，可以推进“人物互联”向“万物互联”乃至“万物智联”的转轨，实现“数字”向“数智”乃至“数治”的转变。

更进一步说，物联网连同区块链、云计算、大(块)数据和人工智能等技术，将光、热、力、声、电等抽象性、主观性的信号转化为具体性、客观性的数据，源源不断地向各节点聚合，夯实了基层数字发展的内生力，提升了基层数字计算、融合、关联分析的预判力，增强了基层治理快速、系统、有效的执行力。以大数据+循证决策为突破点，以灵敏度+科学决策为关键点，以一盘棋+系统决策为着力点，数字赋能实现了基层治理工具增量互补，将会促进治理流程直观量化，有利于基层治理更好地感知社会态势，对辖区内的规模底数、情况变化、变化趋势和预警研判等形成更为清晰的认知(12)彭勃：《智能技术赋能基层治理:新问题与新机遇》，《国家治理》2020年第26期。，进而在治理思路上由以守为攻转变为主动出击，在治理架构上由碎片分散转变为聚类整合，在治理方略上由相机决策转变为精准施策，以有效提高基层风险治理的识别力和预警力，增强基层风险治理的防范力和应对力(13)范逢春：《基层重大风险治理应当遵循的几个重要逻辑》，《国家治理》2020年第27期。。

三、制度供给：基层治理数字化转型的保障约束

数字赋能纾解基层治理之困，但数字治理并非完美无缺，数字赋能亦非尽善尽美。近年来，数字赋能呈现出的数字目标僵硬性和社会发展动态性、数字应用整体性和组织结构分割性、数字嵌入贯通性和政社衔接缺失性、数字下沉保障性和治理成本膨胀性等张力持续放大(14)袁方成、李思航：《技术治理的风险及其演化逻辑——以农村精准扶贫为分析对象》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。，数字治理面临的系统脆弱、信息安全、数字鸿沟、算法歧视、伦理缺位、垄断供给、原子存在、舆情波动和人机脱节等风险层出不穷(15)付秀荣：《智慧治理的主要风险及其化解对策》，《国家治理》2021年第14期。，遭遇的制度失效、主体失势、秩序失衡、伦理失范、信息失真和算法失灵等困境此起彼伏，尤其是与基层治理格式化、可视化、自媒化、链接化、集成化和模块化等“数字红利”相伴随的形式化、虚拟化、泛滥化、失调化、集权化和分割化等“智能官僚主义”(16)陆俊：《智能官僚主义的技术规制和动因分析——技术批判理论的视角》，《国家治理》2020年第25期。，困扰着基层治理提能增效，警醒基层必须同步关注基层治理数字化转型的制度供给。只有重视并回归制度供给的规范和建设，依托并善用能够创造结构性基础和保障性约束的制度供给，才能在充分挖掘数字治理效能的同时有效规避数字化转型的治理风险，为基层治理数字化转型赋魂、强基和健体，推进基层治理理念与价值协同互构，促进基层善智与善治同频共振。

(一)制度供给为基层治理数字化转型赋予标准和规范

技术的泛在化为基层治理数字化转型提供了机遇和可能，为确保基层治理数字化转型在合法合规的轨道上运行，有效的制度供给是不可或缺的。作为形塑人们关系、思维和行动的社会规则，制度具有规范性和秩序性的功能，既可以为基层治理变革提供支撑性和助推性的保障，又可以为基层治理数字化转型构建前瞻性和合理性的演进逻辑，勾勒规范性和准则性的发展蓝图。党的十八大以来，国家陆续发布的“互联网+”行动计划、大数据行动发展纲要和网络强国战略等，通过强化顶层设计、廓清发展布局、锚定制度框架、构建长效机制、夯实基础设施，扩大开放合作，不仅为基层治理数字化转型提供了宏观性和整体性的规范准则，也为基层数字治理作出了系统部署，框定了主导方向和核心命题，确立了转型形式和变革内容。

尤其值得指出的是，2015年以来中央先后出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《国家信息化发展战略纲要》《农业农村大数据试点方案》《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划(2019—2025年)》和《2020年数字乡村发展工作要点》等一系列文件和政策，内容涉及实施国家大数据战略、深化电子政务、落实“互联网+”现代农业行动、推进乡村数字治理和推进管理服务等方方面面，这些关涉基层治理数字转型的政策体系，依托项目制、干部责任制等机制，夯实了基层治理数字化转型的制度框架，不仅让地方明晰中央“在想什么”和“想干什么”，也清楚自己“该想什么”和“该干什么”，为基层治理数字化转型设置了愿景目标，明确了方向，有力地推进了基层治理的数字化转型。与此同时，由于这些配套性、保障性和托底性的制度供给具有整合性、导向性和激励性功能，基层能够精准识别、细致解读并有效内化，基层变革在意志、态度、行动和关系等方面同中央顶层设计的制度安排之间，维持着必要的遵从性、衔接性、统一性和发展性，为基层治理数字化转型增加了改革魄力、执行动力和违规压力，保障了基层治理数字化转型的高效运作，确保了基层治理数字化转型的健康发展。

(二)制度供给推动基层治理数字化转型向纵深发展

顶层设计的制度供给明确了基层治理数字化转型的规范准则和前进方向，有助于提升基层治理数字化转型的创新动力，再加上地方在基层治理数字化转型中的探索，不少做法和和经验被赋予合法化，进一步激发了制度的整合性和创新性功能。从“浙江试验”到“湖北实践”，从“贵州探索”到“四川模式”，这些改革先行区因地制宜探索的数字化转型路径、审慎推进的数字化转型策略、因势利导的数字化转型样态以及行政主导与制度供给协同推进的转型思路，辅之以一号申请、一表登记、一书授权、一门受理、一网通办等数字平台，提供靶向明确、量身定做、对症下药、精准投放的优质服务，取得了设施数字化、产业数字化、治理数字化、服务数字化的治理成效，丰富并拓展了基层治理数字化转型的实践。

在中央顶层设计和地方因地制宜的双重逻辑下，基层治理数字化转型的制度供给在规范与激励中并行，增强了基层治理变革的高效性，丰富了中国之治的地方范例和本土经验，尤其是中央对基层治理数字化转型的实践引导，进一步激发了地方参照国家的基准规范，结合区域的治理需要，依托当地的资源禀赋，找准定位点，设置目标链，确立突破面，极大地调动了地方政府在基层治理数字化转型中的积极性和创造性。在中央与地方、借鉴与创新、理论与实践的良性互动中，基层治理数字化转型不断被赋予新使命、新愿景和新担当，基层治理的决策方式逐步从经验决策向智能决策转变，治理动力逐步从职能驱动向需求驱动转变 ，形成了框架建构层面“技术+制度”、应用范围层面“线上+线下”、实践执行层面“网络+网格”、行政方式层面“共性+个性”和主体结构层面“主导+主体”的运作逻辑，基层治理数字化转型正积极朝着集约化、精细化、智能化和科学化的方向发展。

(三)制度供给有效规制基层治理数字化转型的附带风险

数字“赋能”亦“缚能”。信息安全和算法歧视等数字强关联性风险会导致治理偏差或治理低效，引发叠加矛盾和系统风险(17)张会平：《算法嵌入政府科层制的路径、影响与风险应对》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期。。具有规范性和约束性功能的制度供给有助于补齐数字化治理短板，促进基层治理数字化转型的风险识别从一元向多元、从智力向智慧转变。大致而言，在推进国家数字治理和全球数字治理接轨，完善国家数字发展统筹规划，建立数字风险预防性治理框架，健全数字建设、管理和运营风险的综合性规制机理，提升公众对数字风险的科学认知的过程中，制度供给可以保障数字治理风险类型被实时甄选、鉴别、聚类和汇总，确保数字治理风险系数被精准挖掘、取证、预估和裁决，进而夯实“数据地基”，筑牢“数据底座”，提升基层数字治理风险识别能力(18)程秀霞、叶松庆：《习近平网络社会治理观的现实逻辑、基本原则及贯彻路径》，《电子政务》2018年第10期。。从深层次逻辑来看，正是因为制度供给的端口前移，以“智能编排、风险评估、事前预防”的形式落实了基层治理数字化转型的治理责任，以数字表达、数字分配、数字监督的流程规范了基层数字治理的机制，预判了基层治理的数字风险，才有效抑制了基层治理数字化转型附带风险的加剧，规避了潜在风险的叠加放大。

随着数字赋能的普遍化、大众化和深入化，国家在建立健全便捷化、标准化和智能化数字基础设施的同时，应加快完善数字赋能的法律法规，扩大现行法律法规的适用范围，完善数字赋能的司法解释，进一步明晰数字治理最低限度、最高门槛准入、相关者知情和社会许可等风险防范原则，扩增党委、政府、社会和公众等数字治理风险防范主体，夯实数字治理端口前移、事前预防、事中控制和事后补救等风险防范举措，构建数字治理横向到边、纵向到底，上下对应和内外衔接等风险防范体系。与此同时，对数字治理风险防范的重点也必须逐渐从关注网络新闻、出版、视频和论坛，拓展至重视实名制、信息备案和数字融媒体，进而延伸到网络信息、网络安全和网络社会治理等领域的综合立法(19)李彦、曾润喜：《历史制度主义视角下的中国互联网治理制度变迁(1994—2019)》，《电子政务》2019年第6期。。只有日趋完善的立体化、智能化和全面化的数字风险甄别、排查和监管的制度供给，才能有效消解数字万能、数字替代、数字赋权和数字共赢的幻象，显著提升基层治理数字化转型的风险预测力、预警力和防范力(20)许峰：《地方政府数字化转型机理阐释——基于政务改革“浙江经验”的分析》，《电子政务》2020年第10期。。可以预期，随着数字算法纠偏、数字话语筛选、数字安全监管、数字漏洞监测、数字风险披露、数字责任追究和数字隐私保护等制度供给的不断完善,以及目标明确、职责清晰、流程规范、纠偏及时和防范到位的全流程数字管理制度体系的建立(21)夏义堃：《政府数据治理的维度解析与路径优化》，《电子政务》2020年第7期。，基层治理数字化转型的风险规制能力将会得到全面提升。近年来，《互联网信息服务管理办法》《通信网络安全防护管理办法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国民法典》的颁布实施，就有效推动了制度供给与风险规制同频共振的基层治理数字化转型。

四、结语

基层治理数字化转型既是针对数字实施治理，也是依托数字进行治理，是在信息技术应用不断创新和数字资源持续增长的双重叠加作用下基层经济、社会和政府的变革过程(22)翟云、蒋敏娟、王伟玲：《中国数字化转型的理论阐释与运行机制》，《电子政务》2021年第6期。，是数字要素同治理要素的有机结合，数字赋能内嵌基层治理的重塑形式(23)颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。。过程和形式本身既是治理对象和治理手段，又是治理机制和治理理念(24)颜昌武、杨郑媛：《什么是技术治理?》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。，基层治理数字化转型包含数字化、转型、参与和情境化等阶段，涉及网络化转型、数据化转型和智能化转型等维度(25)郑跃平、梁灿鑫、连雨璐、曹贤齐：《地方政府部门数字化转型的现状与问题——基于城市层面政务热线的实证研究》，《电子政务》2021年第2期。。阶段和维度的多样性和复杂性决定了基层治理数字化转型并非是静态、自发、不用费多大气力自然而然就可以跨越的，而是动态、递进、日益接近质的飞跃的量的累计和发展变化(26)本报评论员：《新发展阶段是我国社会主义发展进程中的一个重要阶段》，《人民日报》2021年1月13日。。社会结构变迁、社会发展转型、社会风险放大倒逼的基层治理数字化转型，在升级更迭的新技术时代提升了基层治理的科学化、精细化和智能化水平，让人民群众拥有了更多的获得感、辛福感和安全感。但是，基层治理数字化转型作为行政变革的重要组成部分，既需要顶层设计的统筹规划，又不能离开府际关系的权变调整，社会的复杂性、事务的多样性、主体的多元性决定了其不可避免地会受到科层体制的规范和约束(27)吴晓林：《技术赋能与科层规制——技术治理中的政治逻辑》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。。只有重视制度供给与技术嵌入同步、数字赋能与风险防控并举、价值引领与数字治理融合，基层治理的数字化转型才能行稳致远，成为提升基层治理能力和水平的有效路径。

更进一步说，中国的治理体系和治理能力建设，基础在基层，基础不牢、地动山摇。借助大数据、云计算、区块链和人工智能等前沿技术推动基层治理数字化转型，让基层治理更加充满智慧，是推进基层治理体系和治理能力现代化的必经之路。因为基层治理数字化转型以获取、共享和分析数字为基础，以面向、依托和经由数字的治理为机制，通过对政务数据、企业数据和社会数据的有效整合，实现数据资源的价值最大化，提升数字治理能力，有效拓宽基层治理边界，重塑基层治理流程，优化基层治理工具，但是基层治理数字化转型在促进基层治理提质增效的同时，不仅需要解决基层治理体制机制的自身问题，实现基层治理流程再造与组织结构变革同步，而且需要解决技术应用的可及性与包容性问题，在化解“数字鸿沟”因素阻碍的同时，为保障基层治理高效优质安全，化解基层治理数字化转型面临的风险，需要有强大的保障支撑体系，尤其是制度供给要给予大力度的保障和规制。因此，作为牵一发而动全身的系统性工程，基层治理数字化转型是一个渐进持续的过程，数字赋能对基层治理变革的影响尚需更为全面的观察和更为深入的研究，应以嵌入技术为载体，以制度供给为依托，深入探讨基层治理数字化转型的新趋势、新特征与新变化，确保基层数字治理在法治轨道和法治逻辑中展开，发挥数字赋能的强劲优势，挖掘数字赋能的巨大价值，防范数字治理的潜在风险。只有在理论与实践的互动中推动数字技术成为信息传播的新渠道、生产生活的新空间、经济发展的新引擎、文化繁荣的新载体、社会治理的新平台、交流合作的新纽带，才能探索具有中国特色、时代特征和地域特点的基层治理数字化模式，进而在推进基层治理现代化的进程中夯实国家治理体系和治理能力现代化的根基。