人民政协发挥凝聚共识主渠道作用研究

詹扬扬

(中共广东省委党校 科学社会主义教研部，广东 广州 510053)

人民政协是具有中国特色的一种制度安排，在加强思想政治引领、广泛凝聚共识上有着不可替代的作用。但人民政协的工作在过去更多地把建言献策和参政议政作为中心工作或“主业”，对于如何发挥人民政协在广泛凝聚共识方面的主渠道作用则重视不足，因而有必要从理论及实现路径层面深刻认识和全面把握人民政协广泛凝聚共识的关键作用。

一、人民政协凝聚共识的基本内涵

共识是指共同的认识，即社会不同阶层、不同利益的人们所寻求的共同认识、共同价值和共同理念，也是人们通过协商讨论，消除分歧，并进一步达到思想认识一致的过程。因此，凝聚共识的基本涵义，就是把大家的意见统一起来，促进人们对某一事物、某一现象形成一致的看法和共同的意志，或者采取统一的行动。人民政协凝聚共识，就是人民政协发挥其作为统一战线组织的作用，在巩固共同思想政治基础上，通过政治协商、民主监督、参政议政等履职活动以及理论学习、新闻宣传等经常性工作，以界别为纽带、以委员为载体，把社会各界的意见建议集中起来，把党的主张和决策部署转化为社会各界的共同意志和共同行动，并凝聚成建设中国特色社会主义的强大力量。人民政协凝聚共识的基本内涵可以从主体、客体和内容三方面进行分析，明确人民政协凝聚共识由谁来引领、引领谁以及引领什么。

(一)人民政协凝聚共识的双重主体

人民政协全国委员会于2020年制定的《关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》中强调：“政协组织要在共同思想政治基础上，通过人民政协制度运行、民主程序和有效工作，把党的主张转化为社会各界共识，努力使人民政协成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。”[1]从人民政协组织内部来看，人民政协的工作主要是针对参加政协的各党派团体和各族各界代表人士，各级政协组织自然是人民政协凝聚共识的重要主体。从人民政协组织外部来看，人民政协主要是面向社会和海内外凝聚共识，作为个体的政协委员以及作为组织的各级政协组织和参加政治协商会议的单位，都可以成为凝聚社会和海内外共识的主体，因此，人民政协凝聚共识具有双重主体，一个是参加政治协商会议的个人，一个是各级人民政协组织以及参加政治协商会议的单位。

(二)人民政协凝聚共识的多元客体

所谓客体是指人民政协要凝聚“谁”的共识。一是各级政协组织和政协委员。发挥人民政协凝聚共识的职能作用，必须依靠各级政协组织和政协委员去传递正能量和凝聚共识，因此必须首先在各级政协组织和政协委员中统一思想，形成共识。二是各族各界代表人士和各党派团体。党中央提出，要“通过政协制度的有效运行和民主程序，把党的主张转化为社会各界的共识”[1]。基于人民政协职能定位要求，对于各族各界人士和各党派团体在贯彻落实党中央的各项重大决议和部署时，人民政协应发挥大团结大联合的政治优势，强化思想政治引领，引导各族各界人士和各党派团体始终保持与中国共产党思想统一，步调一致，并把中国共产党的主张转化为社会各界的思想政治共识，并在关乎旗帜、道路和制度等重大问题上统一思想和步调。三是各界别群众。人民政协可以通过各界别的纽带桥梁作用，将各界别人民群众的呼声通过界别这个通道传递并汇聚到人民政协组织中来，通过人民政协的履职职能凝聚各界别群众的共识。

(三)人民政协凝聚共识的三个内容

中共中央和政协全国委员会的相关规定对人民政协凝聚共识的内容进行了明确，主要包括三个内容：一是面向政协委员加强学习增强共识，深入学习党的创新理论，强化“四个自信”，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，在思想上、行动上与党中央保持高度一致；二是面向社会传播共识，凝聚共识不仅仅局限于政协内部，还必须最大限度地凝聚全社会的共识。人民政协应发挥其履职职能，通过各种途径和各种新媒体平台把党的主张转化为全社会的最大共识，并在各界群众中广泛传播。三是面向海内外讲好中国故事，传播中国强音，凝聚海内外中华儿女的智慧和力量。

二、人民政协凝聚共识的现实需要

作为统一战线的政治组织，人民政协履职的核心就是通过思想政治引领，广泛凝聚共识。人民政协的性质定位就是要团结和联合各种社会政治力量，实现其共同的政治目标。七十多年来，不管是革命、建设和改革年代，还是进入了新时代，不管经历了多少挫折和困难，人民政协凝聚共识的主线始终都没有改变。从目前形势来看，当今世界正面临着百年未有之大变局，社会环境复杂多变，社会发展与社会变迁十分剧烈，网络化、信息化和智能化促进了社会各界思想的多元化，表现为社会价值多元、诉求多样、利益分化。从国际上来看，意识形态的渗透影响国家安全，如何通过凝聚共识来更好地维护意识形态领域的安全已成为十分紧迫的现实问题。纵观人民政协的发展历程，凝聚共识不仅始终贯穿于人民政协的制度设计之中，而且在人民政协事业中不断地继承和发展，在实践发展中不断地创新。

(一)从历史维度看人民政协凝聚共识的初心和使命

人民政协通过广泛凝聚共识，并由此形成政治合力，形成以中国共产党为核心的政治体系，凸显人民政协制度设计的初衷。人民政协自成立之初，就以凝聚各党派和各人民团体的共识为己任。在新中国成立之际，中国共产党通过人民政协统一战线组织广泛团结社会各方力量，广泛凝聚各党派和各人民团体的共识，并尽可能求得共同的一致。我国建立统一战线的目的，就是通过凝聚共识实现最广泛的社会团结，获得最广大人民的支持，为实现社会主义的共同理想而奋斗。在各党派和各人民团体中越能凝聚共识，就越能凝聚人心，越能获得人民的广泛支持，统一战线也就越广泛，力量也越强大。人民政协作为统一战线的组织，其根本属性就是代表人民并凝聚其共识。在政协二届一次会议上，周恩来同志强调，“在这次政协会议的召开中，曾经有两种错误想法：一种想法是，以为人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有存在的必要了；另一种想法是，仍然把政协看作是政权机关。这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线组织，也就是党派性的联合组织。”[2]周恩来同志在这里特别强调统一战线是人民政协的根本属性，凝聚共识就是其与生俱来的职能体现。要让十四亿中国人民团结在中国共产党领导的统一战线之下，中国共产党必须最大限度地凝聚共识。凝聚的共识越大，意味着团结的社会阶层和社会力量就越广泛，建设中国特色社会主义事业的力量也就越强大。

凝聚共识是人民政协制度设计的题中之意。毛泽东同志强调“真理不在乎清一色”[2]635，提出要发扬民主，广泛听取民意，在协商的基础上凝聚共识。“我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础，但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样动员起来的力量就会更多了。”[2]635毛泽东同志强调工农联盟是我们国家的基础，我们必须动员全社会的力量建立人民民主统一战线。因此，在新中国成立之后，人民政协就一系列国家的重要问题和重要法案与民主党派及各族各界人士进行了协商讨论，并组织工商业者进行自我改造，鼓励民主爱国人士参加土地改革等。人们的利益诉求和价值观念能够得到尊重不仅是社会主义民主的体现，也是人民当家作主的体现。人民群众通过各种途径表达自己的利益诉求和价值追求，中国共产党将这些不同的利益诉求和价值追求转化为最广大人民的共识，并在此基础上形成国家的大政方针。从这个意义上来讲，凝聚共识并不排斥个人的利益诉求和价值追求，而是追求所有人利益诉求和价值追求的最大公约数。

在我国革命、建设、改革事业的进程中，人民政协始终将凝聚共识贯穿于各项工作的始终。在人民政协的工作实践中，让党外人士“知无不言、言无不尽”，坚持民主协商和求同存异，共同为社会主义事业献计献策。改革开放时期是中国的历史性转折时期，面对文化大革命的遗毒和“两个凡是”的干扰，中国面临着重大的选择，是走过去的老路，还是开辟一条新的道路，在这关键时期必须凝聚全国人民的共识，1978年在全国范围开展的“实践是检验真理的唯一标准” 大讨论，目的就是凝聚最广大人民的共识，实事求是，把党的工作重心转移到经济建设上来，加快社会主义建设，把中国建设成为一个社会主义的强国。在政协五届二次会议上，邓小平同志强调：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化解消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德、群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”[2]调动一切积极因素，围绕经济建设这一中心成为人民政协在改革开放时期履职的重要原则。其充分调动了各党派团体和各族各界人士的积极性和创造性，为重大决策协商和重大课题研究等作出了重要贡献。

进入中国特色社会主义新时代，习近平同志非常重视凝聚共识问题。2013年3月5日，习近平同志在参加十二届全国人大一次会议上海代表团审议时强调：“我国改革已经进入攻坚期和深水区，进一步深化改革，必须坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进。”[3]2015年习近平同志又指出：“人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键，是最大的政治。统战工作的本质要求是大团结大联合，解决的就是人心和力量问题。这是我们党治国理政必须花大心思、下大气力解决好的重大战略问题。”[4]561-562面对百年未有之大变局，国际国内复杂的局势，改革已经进入了攻坚期和深水区。改革越困难，矛盾和风险越复杂，就越要团结一致，凝聚全社会的共识，为让人民过上更加美好的生活，为社会主义共同理想和中华民族伟大复兴的共同目标同心协力努力奋进。

(二)从履职维度看凝聚共识是人民政协的中心环节

人民政协的履职定位随着社会的发展而不断深化，但“凝聚共识”一直是贯穿其中的中心任务，力求通过思想政治引领，促进各界各团体形成共识，从而筑牢共同思想的政治基础。在人民政协成立之始，毛泽东同志在提议召开政治协商会议时强调“必须求得各主要民主党派及各人民团体的共同一致”[2]，就是为协商建国凝聚共识。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中，贯穿其中的主题主线也是凝聚共识。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》强调，人民政协“要在坚持做好政治协商、民主监督、参政议政工作的同时，把凝聚共识作为政协的重要职能”[5]。也就是说，人民政协要在履职过程中，突出凝聚共识的重要职能，通过履职来实现凝聚共识。

一是政治协商催化凝聚共识的实现。政治协商的机制是统一战线得以维系和发展的保障，没有政治协商的基础，就难以形成人民政协统一战线。人民政协通过政治协商对国家的大政方针及社会生活的重要问题在决策前、决策中和决策后进行广泛的协商，在吸纳各方意见的基础上形成共识。人民政协广泛听取各党派团体和社会各方面的意见和建议，目的是使政策更能平衡各方利益，决策更为科学。人民政协通过协商、协调关系、讨论问题等方式广泛凝聚共识，产生政治合力，以达到共同的政治目标。通过政治协商，不仅可以理顺情绪、化解矛盾，也可以使共产党采纳并汇集社会各界的意见和建议，同时使各党派团体和各族各界人士愿意接受党的主张，政治协商催化凝聚共识的实现。

二是民主监督助推凝聚共识的实现。人民政协民主监督就是通过提出意见、批评和建议的方式所进行的政治监督。民主监督的目的是使党委政府的决策能够充分反映广大人民群众的利益诉求，凝聚最广泛的共识。经过政治协商所确定的方针政策能否得到贯彻执行，是衡量人民政协协商功能是否得以充分实现以及人民政协的职能是否切实履行的关键。政治协商的结果要得到真正地贯彻执行，必须进行有约束力和有效的监督。如果没有有效的民主监督，政治协商所达成的共识就有可能落空，也会造成政治协商的效果大打折扣，并可能对执政党的政治形象造成负面影响。

三是参政议政辅助凝聚共识的实现。参政议政就是针对事关人民群众切身利益的突出问题以及社会政治生活的重大问题，通过调查研究和协商讨论，以提案或建议等方式向执政党或国家机关提出意见和建议。政协委员是党委政府和人民群众的纽带，带着问题、带着政策进行调研履职，及时发现问题、分析问题，汇集反映群众诉求，有利于推动各种问题的解决。而各民主党派和各族各界人士，也通过参政议政渠道提出各种意见和建议，不仅增进了团结和谐，也凝聚了共识。同时，党和政府采纳了意见和建议，不仅为人民群众化解了矛盾风险、解决了实际的问题和困难，而且使各阶层、各族人民群众更紧密团结在党中央的周围，使人民与国家、党委政府的目标及发展的方向更加一致。可见，参政议政的过程也是凝聚共识的过程，通过参政议政最大限度地实现凝聚共识。

人民政协通过政治协商、民主监督、参政议政履职，目的是促进决策科学、推进政策落实、提高工作成效，通过协商议政达到形成共识的目标。人民政协发挥其履职职能，在于以共同的爱国主义立场为基础最大限度地让来自社会各界的声音传递到政治中枢，成为政治决策必不可少的程序性环节，但目的是要在决策过程中凝聚来自社会各界的共识，在政治协商过程中做到求同存异，聚同化异，凝聚最大共识。无法凝聚共识的协商不过是自说自话，无法达成最终的协商结果，自然是无效的协商；民主监督是通过为政治决策提供建议和反馈，帮助党和政府提高工作效率、纠正工作失误、改进工作方式，其目标指向也是为了协商的共识能够得以实现；参政议政从调研、提案等各个环节，目的都是为了发现问题，分析问题，推动问题的解决，通过建言资政，化解矛盾，达到最终凝聚共识的目的。

(三)从目标维度看凝聚共识是人民政协的归宿

在人民政协履职过程中，其目标指向都是为了把各党派、各族各界的不同利益诉求和价值追求凝聚成社会共识，同时把执政党的主张转化为社会各族各界的共识，因此，凝聚共识是人民政协履职的目标归宿。

一是凝聚共识是人民政协制度设计的目标导向。人民政协政治协商制度强调各党派、各团体和各族各界代表在中国共产党领导下，通过政治协商会议就国家的大政方针进行民主协商。而民主协商的结果就是把各方意见集中起来，最终凝聚共识。因此，从制度设计层面来看，人民政协政治协商制度的目标导向就是为了凝聚共识。另一方面，人民政协制度与人民代表大会制度相得益彰、相互补充，人民代表大会通过法定程序将党的主张转化为国家法律，人民政协制度通过民主程序把党的主张转化为社会共识，以达到凝聚共识的终极目标。人民政协的制度设计既充分发扬人民民主，让社会各族各界代表充分发表意见，又通过人民政协组织汇聚各族各界代表的共识，达到凝聚共识的目标归宿。

二是凝聚共识是人民政协性质定位的目标指向。统一战线是人民政协最早的性质定位。统一战线不仅在中国革命时期，而且在社会主义建设和改革开放过程中，都起到了争取人心、凝聚力量，调动一切积极因素，实现中华民族大团结、大联合的作用。统一战线的目标指向就是凝聚共识。统战成为政协组织最鲜明和最核心的理念，政协组织不仅是参政的平台，更是贯彻统战思想的平台。进入新时代，人民政协更是将凝聚共识作为其性质定位的目标指向，高举爱国主义和社会主义两大旗帜，突出团结和民主两大主题，在处理好各政党关系、各民族关系、各阶层关系、各宗教关系和海内外同胞关系中，发挥其独特的优势，为凝聚各民主党派、工商联、无党派人士、各人民团体、各族各界人士、香港澳门台湾同胞、海外侨胞与归侨侨眷的最大共识，做出了应有的贡献。人民政协协商民主的主要作用，就是促进各党派团体和各族各界人士求同存异、聚同化异、形成共识，解决人心向背和力量对比的问题，把党的主张转化为社会各界的共识。

总之，人民政协协商民主不是为了协商而协商，也不是为了民主而民主，而是以“凝聚共识”作为目标导向。协商民主并不是为了回避不同意见和矛盾，也不是无休止的讨论或者争吵，而是通过广泛的充分的协商求同存异、化异为同，最终凝聚最大的共识。只有在决策前、决策实施中或者决策后进行多方充分协商，形成广泛共识，才能形成科学的决策，更好地解决实际问题和矛盾。

三、人民政协凝聚共识的实现路径

人民政协在发挥思想政治引领和凝聚共识主渠道作用中，要把握好政治方向、总揽全局，既坚定求同，又辩证求异，既求同存异，又化异为同，正确处理好一致性与多样性的关系，强化思想政治引领方式，在凝聚共识上提质增效。

(一)坚定求同、辩证求异，筑牢共同思想政治基础

建言资政的单位及个体代表在思想观念上的多元化以及表达方式上的多样化，客观上决定了人民政协发挥思想政治引领、广泛凝聚共识的作用，需要筑牢共同思想政治基础，坚定求同、辩证存异，找到最大公约数。

一是坚定求同。所谓“同”就是政治底线和国之根本。党的领导、习近平总书记的核心地位、党中央的权威、中国特色社会主义的制度，这些都是必须始终坚持的政治底线和国之根本。在关乎旗帜、道路和制度等政治问题上必须统一思想、统一步调和统一行动，坚决贯彻落实中共中央的大政方针和决策部署。将中国特色社会主义作为全体人民共同思想政治基础的主轴，坚守政治底线，在旗帜、道路、制度上坚决不动摇。

二是辩证求异。人民政协组织可以存异、鼓励提异、追求化异。“异”在建言资政时的显性表现是：(1)无关紧要、无伤大局或者利益关联度不高的建言资政可以暂时存而不论；(2)需要反复论证或者通过不断实践才能检验的建言资政，必须认真谨慎、深入研究、反复推敲；(3)对于影响一致性政治基础的建言资政，坚决不能迁就；(4)对政府决策有积极帮助或者能减少失误的建言资政，必须主动征求。人民政协应该对“异”加以认真分析，在此基础上辩证求异，最终达到“化异”，凝聚最大的共识。

(二)求同存异、化异为同，处理好一致性与多样性的关系

一致性是指共同思想政治基础的一致，而多样性是利益多元、思想多样的表现。就当前来看，各党派、各族各界和广大人民群众的根本利益是共同和一致的，体现在有中国特色社会主义的共同理想，有实现中华民族伟大复兴的共同奋斗目标。但是，多样性同样是客观存在的，从人民政协内部来看，政协委员来自于各行各业，价值理念、利益诉求以及人生经历等各不相同。人民政协要凝聚共识，就必须正确处理好一致性与多样性的关系。

一是求同存异。多样性是客观存在的，任何事物都不可能是铁板一块的完全一致，因此思想政治引领并不意味着要消除多样性，而是既尊重多样性又寻求一致性，尽可能最大限度地增进共识，也就是在一致性的基础上尽最大努力去团结各方力量。一方面，增进共识是基础和前提，既要巩固已有的共识，又要尽可能团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，推动形成新的共识，不断夯实共同思想政治基础；另一方面，尊重包容差异是民主的体现。当然，对于危害到党的领导、国家的政权和制度，或者损害了最广大人民的根本利益，一定要坚决地反对，这是政治底线，坚决不能动摇。而对于其他各种各样的多样性，则要持包容的心态，尽可能耐心细致地做工作，努力寻找最大公约数。正如习近平同志指出，“只要我们把政治底线这个圆心固守住，包容的多样性半径越长，画出的同心圆就越大。”[4]262

二是化异为同。凝聚共识的过程就是不断消弭差异的过程，“同”是相对的，“异”是绝对的，凝聚共识就是求“同”，而求“同”必须化“异”。对于无关紧要、无碍大局或者没有损害根本利益的“异”，在差异化解之前需要尊重和包容，但凝聚共识的最终目的是由“异”到“同”，因此必须通过大量耐心细致的工作，从各个方面加以引导，化异为同，最终找到最大公约数。

三是寻求最大公约数。一致性和多样性是辩证统一的关系，人民政协要凝聚最大的共识，就是要以共同思想政治基础为底线，充分包容各方力量共同发展，通过协商共议，最终找到最大公约数。中国特色社会主义的共同理想、实现中华民族伟大复兴的共同使命，就是共同的思想政治基础。只有在坚守共同的思想政治基础的前提下，在充分尊重社会发展规律的同时，善于调动一切社会资源和积极因素，化消极为积极，才能不断壮大“同心圆”，做大“朋友圈”，最大限度凝聚一切积极的力量。

(三)强化思想政治引领方式，在凝聚共识上提质增效

凝聚共识不仅要重视“量”的扩大，更要注重“质”的提升。如果没有“量”的扩大，凝聚共识就无从谈起；但如果没有“质”的提升，凝聚共识也难以持续。人民政协应强化思想政治引领方式，把质和量统一起来，在凝聚共识上提质增效。

一是通过学习教育、团结联谊等方式强化思想政治引领。学习是共识的基础，思想是行动的先导。首先，人民政协党组织及共产党员要起模范带头作用，认真学习马克思主义理论、党的创新理论，并达到真学、真懂、真信；其次，人民政协党组织要以引导其他民主党派和无党派委员的政治理论学习为己任，通过学习提高思想认识，不忘多党合作初心，不断地增进认同，共同为中国特色社会主义建设贡献力量；再次，要丰富学习内容和创新学习形式，建立完善的学习制度，做到学习教育制度化和常态化。并理论联系实际，有针对性地学习，在学习中解决实际的问题，力求取得实实在在的成效。

团结联谊是人民政协作为统一战线组织的重要功能和优良传统。要通过团结联谊来达到思想政治引领，通过增进友谊来凝聚共识；要发扬统一战线的优良传统，广交朋友、善交朋友，团结和凝聚各界人士；要提高联系群众的能力，善于与各种各样的群众沟通交流，用真诚感化群众，增进认同，并在制度建设上下功夫，建立健全沟通交流机制。

二是通过履职实效，提高思想政治引领和凝聚共识的针对性和有效性。人民政协作为专门的协商机构，要充分发挥协商议政、民主监督的重要作用，通过协商民主凝聚正能量，以高质量履职增强实效，最广泛地凝聚更大范围的共识。因此，一方面要引导政协委员有序表达利益诉求，积极主动协商议政。探索更加有效的协商民主形式，认真开展调研工作，完善优化建言献策机制，提高政协委员能力素质，做到真正懂协商、善议政，不断提升协商议政、民主监督质量。另一方面，要加强政治协商、民主监督和参政议政的全过程管理，把思想政治引领真正融入进去，真正做到通过政治协商解决增进共识的问题。同时，不能把履职简单地等同于建言献策，要牢记思想引领、社会引导和凝聚共识的主题主线。政协委员还要深入界别群众，正面发声、解疑释惑、宣传政策，达到化解矛盾、统一思想、凝聚共识的目标导向，在高质量的协商、监督、议政中不断增进认同，从而提高思想政治引领和凝聚共识的针对性和有效性。

三是要扩大“增量”、提高“质量”，在凝聚共识上提质增效。人民政协要根据新时代新任务新要求，研究新情况新实践新规律，建立健全新机制，探索新方法新方式，千方百计通过各种途径扩大凝聚共识的“增量”，同时从“质”的方面发力，充分利用和发挥政协委员的专业特长和专业优势，不断提升政治协商的质量和专业化水平，专业精准地对焦问题和提出解决问题的方案，提高人民政协履职的能力水平，注重履职实效，在凝聚共识上提质增效。

四是积极传播共识，扩大共识的社会政治基础。凝聚共识不仅仅局限于人民政协内部，要扩大共识的影响力，必须通过社会传播途径，将人民政协凝聚的共识转化为社会的共识，成为全社会奋进的动力，强化共识的社会政治基础。政协委员可以利用自身的特长和影响力，对外宣讲解读党和国家的方针政策，并运用新媒体技术广泛传播共识，扩大共识的影响力，协助执政党和政府协调各种关系，化解各种矛盾，达到凝聚人心和传播共识的最终目标，从政治的高度引导广大群众增进认同、扩大共识。