业财融合视角下事业单位预算绩效评价问题与对策研究

吴艳纯

○湖南省社会科学院

自2018年全面实施预算绩效管理以来，我国预算绩效管理工作逐步完善，2020年修订的《中华人民共和国预算法实施条例》中有10次提到“绩效”一词，2021年国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)要求“推动绩效管理提质增效”，这些文件的出台足以显示党中央、国务院对预算绩效管理工作的重视。2022年3月《中华人民共和国财政部令第108号——事业单位财务规则》中将全面实施预算绩效管理作为事业单位财务管理的主要任务。为有效应对经济下行压力和新冠肺炎疫情冲击，我国各级财政部门将精打细算过“紧日子”作为常态，预算绩效评价结果与资金安排相挂钩越来越明显。事业单位在财政资金紧张的情况下保持原有财政资金总量或获得更多财政资金拨款，是促进事业单位预算绩效评价质量提升的强有力推动剂，同时加强预算绩效评价也是事业单位履职效益提升的需要。这就要求事业单位进行财务管理模式转型，财务人员主动融入业务，将事后核算与监督向前延伸，并融入事前的预测与分析以及事中的跟踪与控制[1]，有效发挥业财融合优势，业财融合有利于事业单位在预算绩效评价中发挥其在实现单位战略目标方面的重大作用，对推进事业单位持续稳定健康发展具有重要意义。

一、业财融合概述

(一)业财融合基本概念

业财融合是管理会计中的重要内容，是指业务活动与财务活动相融合，就是将单位的财务工作与业务工作结合起来整体考虑，形成双向互动的一个整体。一方面，对财务人员来讲，要跳出财务看财务，摆脱“小财务”固有思维，将财务理念和方法融入单位主体业务工作，通过对财务数据的预测与分析，及时反馈给单位业务部门和领导层，使得单位发展目标管理更科学合理；另一方面，对业务人员来讲，在业务开展的过程中，要充分考虑资金使用的规范性、合理性和效益性以及业务开展所能创造的价值，做到及时防范财务风险。

在业财融合的新形势下，不能局限于传统财务视角，未来单位需要的会计人才要能帮助单位解决实际问题，发现财务数据背后隐藏的问题和风险，助力单位降本增效，创造出更大的经济效益和社会效益。而有效运用业财融合的新理念，能帮助财务人员开拓思维，打开视角，有效克服财务人员职业倦怠，业财融合是会计行业未来的大趋势。

(二)事业单位业财融合的必要性

为积极推进事业单位业财融合，国家财政部门在相关制度方面提出了明确要求，2016年财政部印发的《管理会计基本指引》中要求“行政事业单位应利用有效的信息技术手段，整合和完善管理会计工作流程，促进业务和财务的有机融合，为单位的管理工作提供决策建议和信息依据”。当前，企业一般比较重视业财融合的应用，尤其是业财融合能避免投资浪费、重复建设等问题，为企业创造出更大的价值，带来更多的利润。但是，在我国事业单位中推动业财融合的进程非常缓慢，在全面实施预算绩效管理的新形势下，事业单位推进业财融合势在必行。

1.事业发展的需要

传统的财务管理下，事业单位财务人员的工作主要集中在会计核算上，确保资金安全和支出合理合规，但却忽略了单位成本管控和辅助决策分析等关键部分，这不仅限制财务人员职业发展，也不能满足单位长期发展需要。随着单位事业的不断发展，已显示出明显不足之处，传统的财务管理模式仅为事后核算和监督，并不能做到事前预测，不能及时为单位领导决策提供有价值的信息，提供的财务数据是已经生成了的，存在严重的滞后性，已不能满足领导决策和事业单位发展需要，更不能提升财务工作的价值。

2.预算管理的需要

科学合理的预算是事业单位一切业务发展的重要支柱，编制好年初部门预算、做好预算执行管理和预算绩效评价是预算管理水平提升的基础。而要做好以上这些具体的预算管理工作，需要财务部门和各职能业务部门团结协作，这就要求单位业务部门要主动与财务部门沟通以及时知晓预算相关政策，同时财务部门也要深入业务流程，主动拓宽财务职能，做到预算编制精准，合理分配资金使用方向。譬如笔者所在单位，在每年部门预算编制开始启动时，就由财务部门牵头组织单位所有部门负责人和相关经办人员召开预算编制会议，只有财务人员面对面地充分与其他部门人员沟通，才能了解项目所需的资金、项目的进度、项目预算执行中应注意的问题，才能真正站在财务角度提出有建设性的意见和建议。

二、事业单位预算绩效评价存在的问题

为适应新时代高质量发展要求，事业单位预算绩效评价工作一直朝着高质量方向发展，中央提出加快构建全面预算管理绩效评价体系以来，全面实施预算绩效管理取得了一系列重大进展和成效。但是基于业财融合的视角，当前我国事业单位预算绩效评价实践工作中还存在许多问题。

(一)预算绩效目标缺乏科学性

我国事业单位大部分是公益性事业单位，资金保障主要依靠财政拨款，在编制部门预算时，就要对项目设置预算绩效目标，但是由于公益性事业单位的工作成效难以在短期内凸显出来，也难以预测，并且在实际工作中，由于财务和业务部门之间沟通交流不深入，财务部门对业务的规划和单位的长期发展把握不准确，导致设置预算绩效目标时缺乏全局性、战略性，致使预算绩效目标设置不科学，没有充分体现单位发展目标及相关政策要求。然而，预算绩效目标的设置又非常关键，是预算绩效监控和预算绩效评价的重要依据，因此，预算绩效目标设置应充分征求各业务部门的意见，尤其在资金紧张情况下，要遵循以最少的项目资金获取最大化项目绩效原则，投入的资金数额要与其达到的效果成正比[2]。以科研事业单位为例，国家各种重大科研项目课题的研究成果通常需要3-5年时间才能出来，在项目立项之初财务人员若能参与进来与科研人员充分沟通衔接，了解预算执行中的一些具体问题，那么项目预算绩效目标的设置就会更加科学合理。

(二)预算执行管理缺乏指导性

预算执行全过程管理是预算实施的重要内容，各级预算单位对预算执行负主体责任，由于预算单位各部门相互独立，缺乏一个完整有效的组织机构对预算执行进行跟踪监控和分析，致使预算执行管理缺乏指导性，不能及时纠正预算执行中出现的问题。从业财融合的角度来看，事业单位预算执行中主要存在以下问题：一是预算编制业财融合度低。在财务部门负责牵头编制部门预算时，一般是汇总各业务部门提供的预算数据，对各职能部门具体业务不了解，加之财务部门与业务部门之间沟通交流不畅，不清楚各项目资金使用情况，业务部门不了解预算有关制度，导致项目的预算执行过程难以做到事前预警、事中控制和事后监督，与预算编制时设置的目标不相符；二是项目支出进度与项目完成进度不一致。业务部门为了顺利完成项目预算绩效目标，设置项目预算绩效目标时一般都比较保守，这样导致预算绩效目标早已完成，但是项目资金还存在较大剩余，致使项目资金有效利用率较低或者超额完成预算绩效目标；三是项目支出预算执行进度不均衡。事业单位一般能确保人员经费等基本支出均衡支付，但是项目支出执行进度很难做到均衡支付。由于业务部门对预算执行重视程度低，财务部门未对项目预算执行数据进行跟踪，致使在财政部门强调要求的时间段或者检查的时间段预算执行率非常高，而项目支出预算执行进度不均衡的问题仍然会存在。

(三)绩效评价结果缺乏约束性

有效运用预算绩效评价结果是加强事业单位预算绩效评价管理的重点，目的在于对预算管理中的一些问题进行有效整改并落实到位，通过预算绩效评价结果的有效反馈和运用来促进单位规范并改进预算管理。但是目前在事业单位中，预算绩效评价结果没有得到充分运用，尚未发挥出应有的效果，主要是由于预算绩效评价结果缺乏约束性，具体来讲：一是预算绩效评价结果受行政干预较大。在行政事业单位中，官本位思想浓厚，事业单位内部的强势部门打压预算绩效评价主管部门，干预绩效评价结果，弱化了预算绩效评价结果的约束力；二是预算绩效评价结果运用流于形式。事业单位中即使有对项目和部门出具的完整的预算绩效评价报告，但是由于缺乏相应“动真格”式的奖惩制度，尚未起到实际的预算绩效评价反馈效果[3]；三是预算绩效评价机制有待进一步规范。事业单位预算绩效评价结果不理想主要是因为缺乏一套完整统一的预算绩效评价指标体系，对资金支出的结果能否满足预算绩效评价指标未予以重视。

三、业财融合下优化事业单位预算绩效评价的措施

由于事业单位财务信息共享率低，部门之间的沟通协调机制不畅通，致使事业单位管理效率较低，影响预算绩效评价工作的顺利开展。随着管理方式信息化水平不断提高，信息化支撑下的业财融合对事业单位预算绩效评价优化具有很大促进作用，也将大大提高事业单位管理效率。利用业财融合带来的优势优化事业单位预算绩效评价，应从以下四个方面入手。

(一)树立正确的绩效评价理念

在业财融合的预算绩效评价过程中，单位全员参与程度直接关系到预算绩效评价的质量。事业单位的预算绩效评价理念更需突出领导重视以及全员参与的共识。首先，要从领导开始转变理念，树立业财融合的意识。领导作为单位预算管理的直接引导者，做好顶层设计，同时加强对预算绩效评价专业知识的培训，并组建专业的人才队伍，提高预算绩效的内在要求，对单位预算绩效评价工作从根本上起到推进作用；其次，事业单位预算绩效评价管理应当成立一个涉及各利益相关方的工作小组，明确各方利益相关者在预算绩效评价管理中的职责，避免职责叠加、重复评价和多头管理问题[4]，根据各行业不同类别的事业单位业务特点，以提高财政资金使用效益为目标，加强预算绩效评价的管理；最后，要加强合作理念，尤其是强化财务部门与各业务部门之间的沟通。财务人员要勇于和敢于“走出去”，提升自己的工作价值[5]，通过宣传财务制度和财务报销流程等，加深对各业务部门工作的了解，打破沟通障碍，推进业财融合，可以设置“财务业务伙伴”岗位，提高业财工作对接的效率。

(二)构建科学的绩效评价体系

为构建科学的绩效评价体系，一是要加强预算绩效目标科学性。涉及的相关部门应加快设计科学合理的预算绩效目标。在预算编制和新建项目时，加强财务部门与业务部门之间的协同，发挥业财融合优势，制定科学合理的预算绩效目标。绩效目标设置既要指向明确，细化量化指标与单位发展、预算支出范围和效果紧密相关，并采用成本效益分析法细化预算绩效目标，使其具有可衡量性，又要合理可行，与预算资金量相匹配，符合客观实际，确保能如期实现，还要与年度计划任务相匹配，以全面提高绩效目标设置质量；二是要加强预算执行管理。在编制预算时，要对各项目年度所需资金进行科学研判和充分调研讨论，提高预算安排的精准度，避免在预算执行中出现预算调整等问题；在具体执行时，财务部门和业务部门要对资金的使用进度和项目完成情况进行跟踪分析，确保项目按时、按进度完成，保证资金使用的合理合规；三是要加强绩效评价结果的综合研判。要以结果为导向，转变工作重点，可以对预算执行过程适当放权，强调项目负责人主体责任，将重点放在绩效评价结果上。

(三)强化绩效评价结果的应用机制

预算绩效评价结果有效运用是事业单位预算绩效管理的关键环节。为提高专业性和独立性，对单位重点项目和整体支出进行绩效评价，可以聘请第三方机构参与预算绩效评价，把预算绩效评价工作落到实处。同时为进一步提升财政资金的使用效益，事业单位必须加强对预算绩效评价结果的有效运用。一是要建立科学完整的预算绩效评价指标体系，这是绩效评价中重要的考核工具，还要根据不同项目的业务特点，通过加强沟通、实地调研等方式，制定出预算支出、资金管理、执行情况等共性指标，又要有数量、质量、时效、成本等个性指标，完善评价指标体系，同时定量指标设置要多于定性指标设置，尽量减少人为主观因素的影响；二是要明确评价的重点和反馈机制，提高业务部门对评价的参与度，推进业财融合程度，加强对预算绩效评价结果的分析使用；三是要健全预算绩效评价结果奖惩机制。为进一步促进预算管理，不仅要发现问题，更要解决问题，要确保预算绩效评价结果与资金安排紧密相关，并与部门年度考核相挂钩，只有这样才能真正加强预算绩效评价结果的约束力，提高预算绩效评价的实效性，推动事业单位预算绩效评价朝着高质量方向不断发展。

(四)建设业财一体化信息平台

业财融合的关键在于实现财务、业务信息各项数据的共享。财务和业务管理信息相融合，建设完善的业财一体化信息平台，能为业财融合提供强有力支撑，更能促进单位预算绩效评价优化。目前，事业单位信息化平台建设不完善成为业务部门与财务部门融合的重要阻力[6]，财务和业务信息数据无法共享直接导致了预算绩效目标制定不科学、不合理，导致信息孤岛的存在。信息化建设是大势所趋，也是事业单位高质量发展的必然要求，一方面要推动财务信息的公开、透明，另一方面也要促进业务部门各项信息公开。建设业财一体化信息平台，推动各项信息共享，对单位财务、业务管理等信息化系统的数据进行有效归集，并将各个系统的数据进行有效共享，为预算管理和单位领导层决策提供大数据智能化平台，让信息流动更加通畅，更有利于单位预算绩效评价工作的开展。

四、结束语

业财融合是会计行业未来发展的趋势。事业单位要在预算绩效评价工作中实现有效的业财融合，充分利用业财融合优势不断改进内部各职能部门预算绩效评价工作的方式方法，树立正确的绩效评价理念，在建设业财一体化信息平台下构建科学的绩效评价体系和健全的绩效评价结果运用机制。随着事业单位改革的不断深化，应在财务管理中加强业财融合，从财务、业务和技术三个维度共同发力，从而有效促进预算绩效评价工作，提高资金使用效益，推动事业单位高质量发展。